200909421/1/H3.
Datum uitspraak: 26 mei 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 22 oktober 2009 in zaak nr. 08/834 in het geding tussen:
[appellante]
en
de raad van de gemeente Sluis.
1. Procesverloop
Op 28 februari 2008 heeft de raad de aanvullende notitie detailhandelsbeleid vastgesteld.
Bij besluit van 23 oktober 2008 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 22 oktober 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 december 2009, hoger beroep ingesteld.
De [vergunninghoudster] (hierna: C-1000), die op de voet van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, heeft een reactie ingediend.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 mei 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. N.Th. ter Haar Romeny en mr. T.V.M. ten Berge, beiden advocaat te Breda, de raad, vertegenwoordigd door M. de Koeijer, werkzaam bij de gemeente Sluis, en C-1000, vertegenwoordigd door mr. J.J. Paalman, advocaat te Almelo, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge het vierde lid wordt onder beleidsregel verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, voor zover thans van belang, dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
2.2. De raad heeft het bezwaar van [appellante] niet-ontvankelijk verklaard op grond van de overweging dat de vaststelling van de aanvullende notitie detailhandelsbeleid geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De notitie is volgens de raad niet gericht op extern rechtsgevolg, omdat geen rechten en verplichtingen in het leven worden geroepen en de notitie onvoldoende concreet is. De notitie heeft geen zelfstandige betekenis, maar is vastgesteld als verfijning en stroomlijning van bestaande beleidsdocumenten die door ruimtelijke wijzigingen in het centrumgebied van Breskens gedeeltelijk zijn achterhaald. De notitie is volgens de raad evenmin een beleidsregel, nu niet is vastgelegd hoe beslissingen in de toekomst zullen worden genomen. Bovendien kan tegen een beleidsregel op grond van artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb geen bezwaar worden gemaakt, aldus de raad.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de raad met de vaststelling van de notitie zijn beleid met betrekking tot de detailhandel in Breskens opnieuw heeft bezien en heeft vastgesteld naar de thans geldende inzichten. Naar het oordeel van de rechtbank dient te worden geconcludeerd dat met de notitie beleid is vastgesteld en dat hiertegen op grond van artikel 8:2 van de Awb geen beroep kan worden ingesteld. De raad heeft het bezwaar van [appellante] naar het oordeel van de rechtbank terecht niet-ontvankelijk verklaard.
2.4. [appellante] betoogt, samengevat weergegeven, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de wijziging van het beleid uitsluitend betrekking heeft op haar concurrent C-1000. De wijziging houdt in dat ten behoeve van C-1000 wordt afgeweken van het beleid, waardoor C-1000 kan uitbreiden. Daarom is de vaststelling van de notitie geen beleidsregel, maar een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aldus [appellante].
2.4.1. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de vaststelling van de notitie waarin passages betrekking hebben op de uitbreiding van C-1000, geen beleidsregel is als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. De notitie bevat in die passages geen regels die zich voor herhaalde toepassing lenen. Het betoog slaagt in zoverre.
Dit kan [appellante] echter niet baten, omdat de vaststelling van de notitie geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De notitie dient te worden aangemerkt als een politiek-bestuurlijke uitspraak van de raad over onder meer de door hem gewenste uitbreiding van C-1000 op de locatie waar deze winkel thans is gevestigd. Deze uitspraak heeft geen juridische binding en is niet op rechtsgevolg gericht. Pas wanneer het college besluit tot het verlenen van ontheffing van het bestemmingsplan en van een bouwvergunning zal het rechtsgevolg intreden waar [appellante] zich tegen verzet, het toestaan van de uitbreiding van C-1000 op de huidige locatie. Tegen deze besluiten kan [appellante] dan in rechte opkomen. In die procedure kan [appellante] zijn bezwaren tegen de uitbreiding naar voren brengen en zal worden getoetst of de ruimtelijke onderbouwing aan de daaraan te stellen eisen voldoet.
Nu de vaststelling van de notitie geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, heeft de raad het bezwaar van [appellante] terecht niet-ontvankelijk verklaard.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Van der Smissen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2010
419.