BRS.25.000585
ECLI:NL:RVS:2025:6058
Datum uitspraak: 17 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Asiel en Migratie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 22 april 2025 in zaak nr. NL23.29118 in het geding tussen:
[de betrokkene]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 17 augustus 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van betrokkene om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij uitspraak van 22 april 2025 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. S.N. Ali, advocaat in Almere, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Op verzoek van de Afdeling hebben de minister en betrokkene nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 202500654/1/V2 op een zitting behandeld op 8 september 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.A. Visser, en betrokkene, bijgestaan door mr. S.R. Schraa, advocaat in Rotterdam, zijn verschenen. Verder is B. Habtab als tolk verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Betrokkene heeft de Ethiopische nationaliteit en komt uit Mek’ele, de hoofdstad van de regio Tigray, in Ethiopië. Zij is in december 2021 naar Nederland gevlucht voor het geweld in Tigray. Zij heeft aan haar asielaanvraag ten grondslag gelegd dat zij etnisch Tigreese is en ernstige problemen heeft ondervonden wegens het conflict in Tigray. De Ethiopische autoriteiten zijn het ouderlijk huis binnengevallen en hebben alle waardevolle bezittingen meegenomen. Ook hebben zij de [winkel] van haar vader geplunderd en haar vader bij een huiszoeking meegenomen. Verder hebben de autoriteiten betrokkene, nadat zij was vertrokken naar Addis Abeba, daar opgepakt wegens haar etniciteit, in erbarmelijke omstandigheden vastgehouden en bedreigd met verkrachting. De minister acht deze elementen van haar asielrelaas geloofwaardig, maar stelt zich op het standpunt dat haar vrees in de huidige omstandigheden ongegrond is.
2. De minister heeft haar afwijzende besluit onder meer gebaseerd op paragraaf C7/14.4 van de Vc 2000, over de veiligheids- en mensenrechtensituatie in Ethiopië. Zij stelt zich op het standpunt dat betrokkene bij terugkeer naar Ethiopië geen persoonlijk risico loopt vanwege haar etniciteit. Ook beschouwt de minister Tigreërs niet langer als risicogroep, aangezien de toestand in Ethiopië voor Tigreërs is verbeterd en er ook een aanzienlijk tijdsverloop was tussen de gebeurtenissen en het daadwerkelijke vertrek van betrokkene uit Ethiopië.
Op basis van de getoetste landeninformatie uit het EUAA Country of Origin Information Report, Ethiopia, Security Situation in Amhara, Oromia, and Tigray regions and returns, van oktober 2024, het rapport van het UK Home Office, Country Policy and Information Note, Ethiopia: Tigrayans and the Tigrayans People’s Liberation Front, van december 2024, het algemeen ambtsbericht Ethiopië van januari 2024 en de notitie van Vluchtelingenwerk Nederland van 6 maart 2025, heeft de rechtbank overwogen dat de veiligheidssituatie in Tigray, en meer specifiek Mek’ele, niet eenduidig is en dat sprake is van een diffuus beeld. In het licht van de landeninformatie en artikel 4, vierde lid, van de Kwalificatierichtlijn concludeert de rechtbank dat het standpunt van de minister dat niet aannemelijk is dat betrokkene bij terugkeer naar Ethiopië een gegronde vrees voor vervolging heeft wegens haar Tigreese afkomst en dat niet aannemelijk is dat zij een reëel risico op ernstige schade loopt, niet deugdelijk is gemotiveerd en niet berust op zorgvuldig onderzoek.
3. In deze uitspraak gaat de Afdeling in op het beleid van de minister in paragraaf C7/14.4 van de Vc 2000 over de veiligheids- en mensenrechtensituatie in Ethiopië. Naar aanleiding van het algemeen ambtsbericht Ethiopië van januari 2024 stelt de minister zich op het standpunt dat er in Tigray geen sprake meer is van willekeurig geweld in het kader van een binnenlands gewapend conflict als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn. De minister heeft in de Kamerbrief van 29 mei 2024, Kamerstukken II 2023/24, 19637, nr. 3253 en de daarbij horende beslisnota, met kenmerk 5219017, haar gewijzigde landenbeleid voor Ethiopië uiteengezet. Aanleiding voor de wijziging ten aanzien van Tigray is de in november 2022 gesloten staakt-het-vurenovereenkomst tussen het Tigray People’s Liberation Front (hierna: het TPLF) en de federale Ethiopische autoriteiten.
Leeswijzer
4. De Afdeling betrekt bij haar toetsing ook de stukken waarop partijen pas na de uitspraak van de rechtbank een beroep hebben gedaan. Dit doet zij omwille van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling, de rechtsbescherming in algemene zin en de actualiteitswaarde van haar uitspraak voor de behandeling van asielzaken van vreemdelingen die zich beroepen op de onveilige situatie in Tigray. De toetsing door de Afdeling beperkt zich, gelet op de artikelen 8:65, eerste lid, en 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, tot het moment van sluiting van het onderzoek ter zitting bij de Afdeling op 8 september 2025. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2017, onder 2.3. De aan deze uitspraak gehechte bijlage 1 bevat een overzicht van de in dit kader door partijen aangehaalde bronnen. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
5. Het oordeel van de Afdeling over de veiligheidssituatie in Tigray, en meer specifiek in Mek’ele, is gebaseerd op de door partijen overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4200, onder 6.3. De Afdeling zet, onder 7 en 7.1, het juridisch kader en de standpunten van partijen uiteen. De relevante bepalingen van het juridisch kader zijn opgenomen in bijlage 2, die ook deel uitmaakt van deze uitspraak. Vervolgens bespreekt de Afdeling, onder 8 tot en met 8.2, aan de hand van de door partijen aangevoerde informatie, de omstandigheden in Tigray en meer specifiek in Mek’ele, die relevant zijn voor de beoordeling of daar sprake is van willekeurig geweld als gevolg van een gewapend conflict als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn. Daarna volgt, onder 9 tot en met 9.1, het oordeel van de Afdeling dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat in Mek’ele geen sprake is van willekeurig geweld als gevolg van een binnenlands gewapend conflict als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn. De Afdeling benadrukt dat deze beoordeling geen betrekking heeft op de betwiste gebieden in het westen en zuiden van Tigray, waar Amhaarse milities actief zijn, en in het noorden, waar Eritrese milities actief zijn. Vervolgens komt, onder 10 tot en met 10.8, de individuele situatie van betrokkene in het kader van artikel 4 van het EU Handvest en artikel 4, vierde lid, van de Kwalificatierichtlijn aan bod. Ten slotte volgt, onder 11, de conclusie van de uitspraak.
Grief over de algemene veiligheidssituatie
6. De minister klaagt in de eerste grief over het oordeel van de rechtbank dat de algemene landeninformatie over Tigray geen eenduidig beeld zou geven van de daar heersende veiligheidssituatie, en meer specifiek van die in Mek’ele, de hoofdstad van Tigray, waar betrokkene vandaan komt. De minister betoogt dat de rechtbank bij de waardering van de landeninformatie ten onrechte geen onderscheid maakt tussen de situatie in Tigray als geheel, de betwiste gebieden in Tigray, en het deel van Tigray dat onder beheer van de Tigrayan Interim Regional Administration (hierna: de TIRA) staat, waarin Mek’ele is gelegen. Volgens de minister gaat de rechtbank voorbij aan de omstandigheid dat betrokkene dient terug te keren naar Mek’ele, dat in het centrum van Tigray ligt en onder het beheer van de TIRA staat.
Juridisch kader
7. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in haar uitspraak van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3153, onder 4, is de nationaalrechtelijke grondslag voor de drie afzonderlijke onderdelen van artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn neergelegd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. De Vw 2000 voorziet daarmee in de bescherming die artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn vereist, gelezen in het licht van de uitleg die het Hof van Justitie daaraan heeft gegeven. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2927, onder 4.2. Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 biedt bescherming in de situatie dat sprake is van een ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.
In de hierboven genoemde uitspraak van 17 juli 2024 is de Afdeling ingegaan op het toetsingskader van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, naar aanleiding van het arrest van het Hof van 9 november 2023, X en Y, ECLI:EU:C:2023:843. In dit arrest, punten 40 en 41, geeft het Hof uitleg aan het begrip schade als omschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn dat betrekking heeft op een algemener risico op ernstige schade dan de risico’s onder a en b van dat artikel. Het gaat volgens het Hof in onderdeel c in ruimere zin over een bedreiging van het leven of de persoon van een burger, en niet zozeer over persoonsgerichte gewelddadigheden. In onderdeel c gaat het over de situatie waarin een gewapend conflict willekeurig geweld meebrengt, waarin de mate van geweld dermate hoog is dat kan worden aangenomen dat iemand die terugkeert, alleen al door zijn aanwezigheid in een land of gebied, een reëel risico op ernstige schade zou lopen ongeacht zijn identiteit en persoonlijke situatie. Vervolgens gaat het Hof in het arrest X en Y, punt 44, in op andere situaties waarin het geweldsniveau minder hoog is en waarbij elementen die verband houden met de individuele situatie en persoonlijke omstandigheden van een betrokkene wel relevant zijn. Het gaat dan om een ‘minder uitzonderlijke situatie’, waarbij niet alleen gekeken moet worden naar de algemene veiligheidssituatie in het land van herkomst, maar ook naar de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van een betrokkene. Hoe meer een betrokkene aannemelijk kan maken dat zijn individuele omstandigheden een verhoogd risico met zich brengen, hoe minder een situatie van willekeurig geweld nodig is om in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming. Zie de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024, onder 4 en 5.3.
Uit het arrest van het Hof van 30 januari 2014, Diakité, ECLI:EU:C:2014:39, punten 28 tot en met 35, volgt dat er voor het aannemen van het bestaan van een binnenlands gewapend conflict sprake moet zijn van een situatie waarbij de reguliere strijdkrachten van een staat confrontaties aangaan met een of meer gewapende groeperingen of wanneer twee of meer gewapende groeperingen onderling strijden.
Zoals de Afdeling in de uitspraak van 17 juli 2024, onder 5.4, heeft overwogen, moeten bij de beoordeling of er sprake is van willekeurig geweld binnen een gewapend conflict alle relevante omstandigheden globaal in aanmerking worden genomen. Zie in deze zin het arrest van het Hof van 10 juni 2021, CF en DN tegen Duitsland, ECLI:EU:C:2021:472, punten 43 en 44. Daarbij moet onder meer gekeken worden naar de intensiteit van de gewapende confrontaties, het organisatieniveau van de betrokken strijdkrachten en de duur van het conflict, maar ook naar de geografische spreiding van het willekeurig geweld, de bestemming van een betrokkene bij terugkeer en de vraag of, waar en hoe vaak de strijdende partijen opzettelijk geweld plegen tegen burgers. Ook moeten humanitaire omstandigheden die het directe of indirecte gevolg zijn van het handelen en/of nalaten van een actor van ernstige schade die partij is bij een gewapend conflict in de zin van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, als relevante omstandigheid in deze globale beoordeling worden betrokken. Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3153, onder 4.2.
7.1. Partijen zijn het erover eens dat de mate van willekeurig geweld in Mek’ele niet zo hoog is dat iemand door zijn enkele aanwezigheid daar al een reëel risico op ernstige schade loopt. Partijen zijn het er niet over eens of er in Tigray, en specifiek in Mek’ele, sprake is van willekeurig geweld als gevolg van een binnenlands gewapend conflict als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn en van ‘een minder uitzonderlijke situatie’ zoals hiervoor onder 7 omschreven. De minister betoogt dat er geen sprake is van een binnenlands gewapend conflict in Mek’ele in de zin van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, omdat de verschillende strijdkrachten weinig tot geen confrontaties met elkaar aangaan. Dat er verdeeldheid is binnen de TIRA, doet volgens de minister niet af aan deze conclusie. Daarbij wijst zij op landeninformatie, waaruit weliswaar blijkt dat sprake is van interne spanningen, maar dat deze niet voldoende zijn om te spreken van een binnenlands gewapend conflict. Verder stelt de minister dat uit de landeninformatie niet blijkt dat in Mek’ele sprake is van mensenrechtenschendingen op grote schaal.
Daarentegen betoogt betrokkene, onder verwijzing naar actuele landeninformatie, dat het nog steeds onveilig is in Mek’ele en de humanitaire situatie daar erg slecht is. Volgens betrokkene is ook in Mek’ele nog wel sprake van een binnenlands gewapend conflict en van een minder uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn.
Feitelijke situatie
8. Aan de hand van het uiteengezette juridische kader en wat partijen hebben aangevoerd, bespreekt de Afdeling nu de feiten en omstandigheden in Tigray, en specifiek Mek’ele, die relevant zijn voor de beoordeling of sprake is van willekeurig geweld in het kader van een binnenlands gewapend conflict als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn.
8.1. Uit het algemeen ambtsbericht Ethiopië van januari 2024 volgt dat het TPLF en de Ethiopische federale autoriteiten in november 2022 een staakt-het-vurenovereenkomst hebben getekend. Andere partijen die actief zijn in het conflict, zoals de Eritrese autoriteiten, de Amhara special forces en milities en de Afar special forces, waren bij deze overeenkomst niet betrokken. De minister wijst in haar reactie op de door de Afdeling gestelde vragen op een rapport van de United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, update on the Human Rights Situation in Ethiopia, van juni 2024, waaruit blijkt dat in Tigray na de staakt-het-vurenovereenkomst sprake is van een significante afname van sterfgevallen, met zestien geregistreerde veiligheidsincidenten en 44 burgerdoden in 2023 in vergelijking met 31 geregistreerde veiligheidsincidenten en 487 burgerdoden in 2022. Tussen 1 juli 2024 en 1 juli 2025 zijn er 44 incidenten in Mek’ele geregistreerd, waarvan 22 vreedzame demonstraties, welke niet duiden op geweld als gevolg van een gewapend conflict. Volgens de minister zijn de sporadische gewelddadige incidenten derhalve niet dusdanig dat sprake is van een binnenlands gewapend conflict, zeker omdat de staakt-het-vurenovereenkomst wordt nageleefd. Ter ondersteuning van dit standpunt wijst de minister naar de Britse Country policy and information note van december 2024 en cijfers van het Armed Conflict Location & Event Data (hierna: het ACLED). Volgens het ACLED vallen onder ‘incidenten’ de volgende omstandigheden: gevechten, explosies, geweld tegen burgers, protesten, oproer en strategische ontwikkelingen in de context van politieke onrust.
Daarentegen betoogt betrokkene dat de minister ten onrechte doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan de cijfers van het ACLED, terwijl die niet representatief zijn voor de situatie in Mek’ele. Ter ondersteuning van haar standpunt wijst betrokkene op een notitie van Vluchtelingenwerk Nederland, waarin landeninformatie en krantenartikelen zijn gebundeld over de situatie in Tigray na de staakt-het-vurenovereenkomst. Daaruit blijkt dat incidenteel sprake is van gevechten tussen strijdende partijen in de betwiste gebieden van Tigray.
8.2. Verder heeft de minister vermeld dat in Mek’ele conflictgerelateerd seksueel geweld niet of nauwelijks meer aan de orde is. Daarbij wijst zij onder meer op een rapport van de Physicians for Human Rights van 31 juli 2025, waaruit blijkt dat het aantal slachtoffers van seksueel geweld na het staakt-het-vuren aanzienlijk is gedaald en er sprake is van een dalende trend. De minister wijst weliswaar ook op landeninformatie waaruit blijkt dat het TPLF recent verdeeld zou zijn geraakt en dat in maart 2025 de steden Adigrat en Adi-Gudem zijn ingenomen. Mogelijk zouden het radiostation en andere belangrijke kantoren in de regionale hoofdstad Mek’ele zijn overgenomen. Ter zitting heeft de minister echter verduidelijkt dat bij de interne machtsstrijd binnen het TPLF geen sprake is van een gewapende confrontatie tussen strijdende partijen. Bovendien zou de aanstelling op 8 april 2025 van een nieuwe interim-president als leider van de TIRA, Tadese Werede, de spanningen hebben doen afnemen, aldus de minister.
Beoordeling
9. De Afdeling is van oordeel dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat er in Mek’ele geen sprake is van een binnenlands gewapend conflict in de zin van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn. Er vinden geen confrontaties plaats tussen reguliere strijdkrachten van een staat en een of meer gewapende groeperingen, dan wel een onderlinge strijd tussen twee of meer gewapende groeperingen, zoals beschreven in deze uitspraak, onder 7. Betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat de incidenten en de criminaliteit in Mek’ele gekwalificeerd kunnen worden als willekeurig geweld in de zin van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn. De minister betoogt dan ook terecht dat de rechtbank niet voldoende heeft onderkend dat Mek’ele onder het beheer van de TIRA staat en dat de veiligheidssituatie daar beter is dan in de betwiste gebieden in Tigray. Uit de uiteengezette landeninformatie blijkt dat in het gebied onder beheer van de TIRA, waaronder Mek’ele, weliswaar aanzienlijke criminaliteit plaatsvindt, maar ook dat de veiligheidssituatie sinds de staakt-het-vurenovereenkomst duidelijk is verbeterd, met een significante daling van gewapende confrontaties, mensenrechtenschendingen en het aantal burgerdoden.
Anders dan betrokkene betoogt, heeft de minister in dit verband geen doorslaggevend gewicht toegekend aan de cijfers van het ACLED. De minister heeft zich immers, zoals hierboven uiteengezet, gebaseerd op verschillende bronnen, en zij is bij deze beoordeling ook ingegaan op de door betrokkene overgelegde landeninformatie. Alle genoemde informatie is eenduidig en maakt duidelijk dat er in Mek’ele geen sprake meer is van willekeurig geweld als gevolg van een gewapend conflict.
Daarnaast heeft betrokkene niet aannemelijk gemaakt dat de zorgelijke humanitaire omstandigheden in Mek’ele het directe of het indirecte gevolg zijn van het handelen en/of het nalaten van een actor van ernstige schade die partij is bij een gewapend conflict in de zin van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3153, onder 4.2. Uit de overgelegde landeninformatie blijkt dat met name weersomstandigheden, insectenplagen en de economische situatie als oorzaken van voedseltekorten worden genoemd. Ook blijkt uit informatie van de United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) dat Mek’ele toegankelijk is voor humanitaire hulpverlening en dat daarvoor minimale belemmeringen bestaan. In het licht hiervan heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de algemene landeninformatie over Tigray geen eenduidig beeld geeft van de veiligheidssituatie in Tigray, en meer specifiek van die in Mek’ele.
9.1. De eerste grief slaagt.
Grief over de individuele beoordeling
10. De minister klaagt in de tweede grief over het oordeel van de rechtbank dat haar standpunt dat niet aannemelijk is dat betrokkene bij terugkeer naar Ethiopië gegronde vrees voor vervolging heeft wegens haar Tigreese afkomst en dat niet aannemelijk is dat zij een reëel risico op ernstige schade loopt, niet berust op zorgvuldig onderzoek, en dat dit standpunt in het licht van artikel 4, vierde lid, van de Kwalificatierichtlijn niet deugdelijk is gemotiveerd. De minister erkent dat de omstandigheden in Addis Abeba, waar betrokkene in 2021 in detentie heeft verbleven, zeer slecht waren, maar zij stelt dat deze detentie heeft plaatsgevonden in de context van het toenmalige gewapende conflict in Tigray. Volgens de minister is de situatie bij terugkeer naar Mek’ele op dit moment wezenlijk anders, omdat er in november 2022 een staakt-het-vurenovereenkomst is gesloten die in grote lijnen wordt nageleefd, en de veiligheids- en mensenrechtensituatie, mede vanwege die overeenkomst, is verbeterd. Zij betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er goede redenen zijn om aan te nemen dat het in het verleden ondervonden leed van betrokkene zich, ook bezien in het licht van artikel 4, vierde lid, van de Kwalificatierichtlijn, in de toekomst niet opnieuw zal voordoen.
10.1. Daartegenover stelt betrokkene dat zij als kwetsbare vrouw te vrezen heeft voor seksueel geweld bij terugkeer naar Mek’ele, zeker nu zij tijdens haar detentie is bedreigd met verkrachting. Ter onderbouwing wijst zij op paragraaf C7/14.5.1 van de Vc 2000, waaruit volgt dat vrouwen die vrezen het slachtoffer te worden van seksueel geweld in Ethiopië geen bescherming van de autoriteiten en/of internationale organisaties kunnen krijgen. Ook stelt betrokkene dat sprake is van onderrapportage van het seksueel geweld en dat vrouwen niet snel naar de politie stappen voor bescherming.
Beoordeling
10.2. De Afdeling stelt - met de minister - vast dat wat betrokkene heeft meegemaakt toen zij tijdens het conflict in Tigray gedetineerd was in Addis Abeba, mensonterend is geweest en betrekt wat zij heeft meegemaakt bij haar oordeel. Een in het verleden ondergane vervolging is op grond van artikel 4, vierde lid, van de Kwalificatierichtlijn en artikel 31, vijfde lid, van de Vw 2000 immers een duidelijke aanwijzing voor de gegrondheid van de vrees voor toekomstige vervolging of een reëel risico op ernstige schade. Er kunnen niettemin redenen zijn om aan te nemen dat die vervolging of ernstige schade zich niet opnieuw zal voordoen. De bewijslast om aan te nemen dat die vervolging of ernstige schade zich niet opnieuw zal voordoen ligt bij de minister. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3464, onder 1.1 en 1.2. De minister beoordeelt de vrees voor vervolging of het reëel risico op ernstige schade op basis van toekomstige gebeurtenissen.
10.3. In dit geval heeft de minister voldaan aan de bewijslast om aan te nemen dat het niet aannemelijk is dat betrokkene bij terugkeer naar Mek’ele opnieuw als etnisch Tigreese zal worden vervolgd of ernstige schade zal ondervinden. De minister betoogt namelijk terecht dat de situatie bij een terugkeer naar Mek’ele nu, anders is dan toen betrokkene in politiedetentie zat in Addis Abeba en bedreigd werd met verkrachting vanwege haar Tigreese etniciteit tijdens het conflict in Tigray. Er is al enkele jaren - sinds november 2022 - een staakt-het-vurenovereenkomst, die in grote lijnen wordt nageleefd, en de veiligheids- en mensenrechtensituatie in Mek’ele, waar de TIRA de macht heeft, is dienovereenkomstig verbeterd. De vervolging van betrokkene in het verleden is daarom in dit specifieke geval geen aanwijzing dat die vervolging of schade zich opnieuw zal voordoen.
10.4. Daarnaast ligt de bewijslast bij betrokkene om aannemelijk te maken dat zij bij terugkeer naar Mek’ele een gegronde vrees heeft voor vervolging of een reëel risico op ernstige schade loopt vanwege seksueel geweld tegen vrouwen in het algemeen. De gegrondheid van deze vrees staat los van de onmenselijke behandeling van betrokkene in het verleden, die specifiek gerelateerd was aan het conflict in Tigray en specifiek gelokaliseerd was in Addis Abeba, de hoofdstad van Ethiopië, en niet in Mek’ele, de hoofdstad van de provincie Tigray.
10.5. Betrokkene wijst er op zichzelf terecht op dat het aantal gevallen van seksueel geweld ook in Mek’ele waarschijnlijk nog groter is dan het aantal gerapporteerde gevallen, zeker omdat partijen het erover eens zijn dat de autoriteiten geen bescherming kunnen bieden en het doen van aangifte weinig zinvol is. Betrokkene heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat het aantal gevallen van seksueel geweld dusdanig hoog is dat vrouwen die terugkeren naar Tigray, en specifiek Mek’ele, systematisch te vrezen hebben voor seksueel geweld, of anderszins een reëel risico op seksueel geweld lopen.
10.6. De minister wijst in dit kader terecht op het, onder 8.2 genoemde, rapport van de Physicians for Human Rights van 31 juli 2025, waaruit blijkt dat het aantal slachtoffers van seksueel geweld na het sluiten van het staakt-het-vuren aanzienlijk is gedaald en dat er sindsdien sprake is van een dalende trend. Uit de overgelegde landeninformatie blijkt verder dat het seksueel geweld, dat nog wel plaatsvindt, hoofdzakelijk wordt gepleegd door Eritrese autoriteiten in het noorden van Tigray, en niet in Mek’ele, waar de TIRA de controle heeft. Wel is het zo dat ook in Mek'ele nog sprake is van veel criminaliteit en het vooral 's nachts gevaarlijk is op straat. De minister heeft in dit verband cijfers aangehaald die worden toegeschreven aan een rapport van de politie in Mek'ele. Volgens dat rapport van juli 2024 zouden in de elf voorafgaande maanden twaalf vrouwen zijn vermoord, achttien vrouwen verkracht, tien vrouwen ontvoerd en was bij 178 vrouwen sprake van poging tot moord. De minister erkent dat deze cijfers zeer verontrustend zijn, maar stelt terecht dat deze cijfers, afgezet tegen de omvang van de bevolking in Mek'ele, met ongeveer 600.000 inwoners, niet duiden op een gegronde vrees voor vervolging of een reëel risico op ernstige schade voor iedere vrouw. Ten slotte betoogt de minister terecht dat betrokkene met haar verklaringen ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij persoonlijk in de negatieve aandacht staat van de Ethiopische autoriteiten of de TIRA of anderszins persoonlijk te vrezen heeft voor seksueel geweld.
10.7. Met de hier weergegeven informatie heeft de minister zorgvuldig onderzocht en deugdelijk gemotiveerd dat betrokkene niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij bij terugkeer naar Mek’ele een gegronde vrees voor vervolging heeft of een reëel risico op ernstige schade loopt in strijd met artikel 4 van het EU Handvest. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
10.8. De tweede grief slaagt.
Conclusie
11. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 22 april 2025 in zaak nr. NL23.29118;
III. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Toonen, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Toonen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
979
BIJLAGE 1
Overzicht van aangehaalde bronnen
1. Het EUAA, Country of Origin Information Report, Ethiopia, Security Situation in Amhara, Oromia, and Tigray regions and returns, van oktober 2024;
2. Het rapport van het UK Home Office, Country Policy and Information Note, Ethiopia: Tigrayans and the Tigrayans People’s Liberation Front, van december 2024;
3. Het algemeen ambtsbericht Ethiopië van januari 2024;
4. De notitie van VluchtelingenWerk Nederland van 6 maart 2025;
5. De notitie van Vluchtelingenwerk Nederland van 11 augustus 2025;
6. De Kamerbrief van 29 mei 2024, met kenmerk 5219018, en de daarbij horende beslisnota, met kenmerk 5219017;
7. Het rapport van de United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, update on the Human Rights Situation in Ethiopia, van juni 2024;
8. ACLED, Ethiopia situation update van 16 april 2025;
9. ACLED, Ethiopia situation update van 25 juni 2025;
10. Het artikel van The Guardian, ‘Rusted Screws, Metal Spikes and Plastic Rubbish: the Horrific Sexual Violence Used Against Tigray women’, van 30 juni 2025;
11. Het artikel van The Financial Times, ‘War in Tigray may have killed 600,000 people, peace mediator says’, van 15 januari 2023;
12. Het artikel van ‘Ethio Negari Landmines Kill 259 People in Tigray’, van 10 april 2025;
13. Het artikel van Deutsche Welle, ‘Is peace within reach 2 years after Tigray War?’ van 1 november 2024;
14. Het rapport van Physicians for Human Rights, ‘"You Will Never Be Able to Give Birth": Conflict-Related Sexual and Reproductive Violence in Ethiopia’, van 31 juli 2025;
15. United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, ‘Ethiopia: National Access Map’, van 30 juni 2025.
BIJLAGE 2
Juridisch kader
Artikel 4 van het EU Handvest
Het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen
Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.
Artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn
Beoordeling van feiten en omstandigheden
1. De lidstaten mogen van de verzoeker verlangen dat hij alle elementen ter staving van het verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk indient. De lidstaat heeft tot taak om de relevante elementen van het verzoek in samenwerking met de verzoeker te beoordelen.
2. De in lid 1 bedoelde elementen bestaan in de verklaringen van de verzoeker en alle documentatie in het bezit van de verzoeker over zijn leeftijd, achtergrond, ook die van relevante familieleden, identiteit, nationaliteit(en), land(en) en plaats(en) van eerder verblijf, eerdere verzoeken, reisroutes, reisdocumenten en de redenen waarom hij een verzoek om internationale bescherming indient.
3. De beoordeling van een verzoek om internationale bescherming moet plaatsvinden op individuele basis en houdt onder meer rekening met: a) alle relevante feiten in verband met het land van herkomst op het tijdstip waarop een beslissing inzake het verzoek wordt genomen, met inbegrip van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land van herkomst en de wijze waarop deze worden toegepast; b) de door de verzoeker afgelegde verklaring en overgelegde documenten, samen met informatie over de vraag of de verzoeker aan vervolging of andere ernstige schade blootgesteld is dan wel blootgesteld zou kunnen worden; c) de individuele situatie en persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, waartoe factoren behoren zoals achtergrond, geslacht en leeftijd, teneinde te beoordelen of op basis van de persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, de daden waaraan hij blootgesteld is of blootgesteld zou kunnen worden, met vervolging of ernstige schade overeenkomen; d) de vraag of zijn activiteiten, sedert hij zijn land heeft verlaten, uitsluitend ten doel hadden de nodige voorwaarden te scheppen om een verzoek om internationale bescherming te kunnen indienen, teneinde na te gaan of de betrokkene, in geval van terugkeer naar dat land, door die activiteiten aan vervolging of ernstige schade zou worden blootgesteld; e) de vraag of in redelijkheid kan worden verwacht dat de verzoeker zich onder de bescherming kan stellen van een ander land waar hij zich op zijn staatsburgerschap kan beroepen.
4. Het feit dat de verzoeker in het verleden reeds is blootgesteld aan vervolging of aan ernstige schade, of dat hij rechtstreeks is bedreigd met dergelijke vervolging of dergelijke schade, is een duidelijke aanwijzing dat de vrees van de verzoeker voor vervolging gegrond is en het risico op het lijden van ernstige schade reëel is, tenzij er goede redenen zijn om aan te nemen dat die vervolging of ernstige schade zich niet opnieuw zal voordoen.
5. Wanneer lidstaten het beginsel toepassen, volgens welk het de taak van de verzoeker is zijn verzoek om internationale bescherming te staven, wordt de verzoeker ondanks het eventuele ontbreken van bewijsmateriaal voor een aantal van de verklaringen van de verzoeker, geloofwaardig geacht en wordt hem het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan de volgende voorwaarden voldaan is: a) de verzoeker heeft een oprechte inspanning geleverd om zijn verzoek te staven; b) alle relevante elementen waarover de verzoeker beschikt, zijn overgelegd, en er is een bevredigende verklaring gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante elementen; c) de verklaringen van de verzoeker zijn samenhangend en aannemelijk bevonden en zijn niet in strijd met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn verzoek; d) de verzoeker heeft zijn verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk ingediend, tenzij hij goede redenen kan aanvoeren waarom hij dit heeft nagelaten, en e) vast is komen te staan dat de verzoeker in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd.
Artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn
Ernstige schade
Ernstige schade bestaat uit: a) de doodstraf of executie; of b) foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; of c) ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.
Artikel 29 van de Vreemdelingenwet
1. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden verleend aan de vreemdeling:
a. die verdragsvluchteling is; of
b. die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt op ernstige schade, bestaande uit:
· doodstraf of executie;
· folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen; of
· ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.
2. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan voorts worden verleend aan de hierna te noemen gezinsleden, indien deze op het tijdstip van binnenkomst van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling behoorden tot diens gezin en gelijktijdig met die vreemdeling Nederland zijn ingereisd dan wel zijn nagereisd binnen drie maanden nadat aan die vreemdeling de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, is verleend:
a. de echtgenoot of het minderjarige kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling;
b. de vreemdeling die als partner of meerderjarig kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling zodanig afhankelijk is van die vreemdeling, dat hij om die reden behoort tot diens gezin;
c. de ouders van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling, indien die vreemdeling een alleenstaande minderjarige is in de zin van artikel 2, onder f, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PbEU 2003, L 251).
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het eerste lid. Daarbij wordt bepaald in welke gevallen een verblijfsvergunning wordt verleend.
4. De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, kan eveneens worden verleend aan een gezinslid als bedoeld in het tweede lid, dat slechts niet uiterlijk binnen drie maanden is nagereisd nadat aan de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 is verleend, indien binnen die drie maanden door of ten behoeve van dat gezinslid een machtiging tot voorlopig verblijf is aangevraagd.
5. De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, wordt niet geweigerd indien de overschrijding van de in het tweede of vierde lid bedoelde termijn op grond van bijzondere omstandigheden objectief verschoonbaar is.