202406011/1/A3.
Datum uitspraak: 4 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], handelend onder de naam [bedrijf] (hierna: advocatenkantoor), gevestigd in Utrecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 augustus 2024 in zaak nr. 23/3724 in het geding tussen:
het advocatenkantoor
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juli 2022 heeft het college de aanvraag van het advocatenkantoor voor een omgevingsvergunning om een uitweg te maken of te veranderen geweigerd.
Bij besluit van 13 juni 2023 heeft het college het door het advocatenkantoor daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 augustus 2024 heeft de rechtbank het door het advocatenkantoor daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft het advocatenkantoor hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 december 2025, waar het advocatenkantoor, vertegenwoordigd door mr. Y. Moszkowicz, bijgestaan door mr. W.B. Lisi, advocaat in Roermond, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.W. Gorissen, zijn verschenen. Verder is op de zitting [gemachtigde] gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingsrecht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 3 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het advocatenkantoor huurt het pand aan de [locatie 1] in Utrecht. Het advocatenkantoor wil in de tuin die bij dat pand hoort een parkeerplaats maken. Daarvoor is een aanpassing van de openbare weg nodig. Het advocatenkantoor heeft ter zake op 3 juni 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit uitweg maken of veranderen. Op 26 juli 2022 heeft het college die aanvraag op advies van commissie Beheer Inrichting en Gebruik (hierna: commissie BInG) en de stedenbouwkundige afgewezen, omdat de aanvraag in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Met het besluit van 13 juni 2023 is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Het advocatenkantoor is daar tegen opgekomen. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Het advocatenkantoor is het hier niet mee eens en heeft daarom hoger beroep ingesteld. In dat kader heeft het zowel formele gronden als inhoudelijke gronden naar voren gebracht. De Afdeling bespreekt hierna eerst de formele gronden en daarna de inhoudelijke gronden.
Hoger beroep
Formele gronden
3. Het advocatenkantoor heeft aangevoerd dat [gemachtigde] geen belanghebbende is bij de aanvraag om een omgevingsvergunning. De Afdeling moet dit ook ambtshalve beoordelen. [gemachtigde] heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij geen zicht heeft op de tuin van het advocatenkantoor. Alleen als hij op het platte dak van zijn woning zou staan, heeft hij zicht op de tuin. Verder heeft [gemachtigde] op de zitting toegelicht dat de brandgang naast de tuin wordt gebruikt voor onderhoud aan de achterkant van het woningcomplex. De Afdeling begrijpt dat [gemachtigde] zelf niet regelmatig gebruikmaakt van de brandgang. Op grond van het voorgaande stelt de Afdeling vast dat [gemachtigde] geen feitelijke gevolgen van enige betekenis kan ondervinden van een uitwegvergunning. De Afdeling is van oordeel dat [gemachtigde] niet als partij kan worden aangemerkt. Weliswaar heeft de rechtbank anders geoordeeld, maar dit betekent niet dat de uitspraak om die reden geen stand kan houden, omdat de inbreng van [gemachtigde] niet van doorslaggevende betekenis is geweest voor het oordeel van de rechtbank.
4. Het advocatenkantoor betoogt dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de gronden van het besluit heeft aangevuld. Het voert hiertoe aan dat het college de omgevingsvergunning op grond van artikel 2:12, aanhef en tweede lid, onder d, van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 (hierna: Apv) heeft geweigerd en dus vanwege strijd met artikel 11.3.1, onder a, van het bestemmingsplan "Wilhelminapark Buiten-Wittevrouwen". De rechtbank heeft echter geoordeeld dat de aanvraag in strijd is met de weigeringsgronden b, c en d van artikel 2:12, aanhef en tweede lid, van de Apv. Door strijd met de weigeringsgronden b en c aan te nemen, is de rechtbank buiten de omvang van het geschil getreden. Ter ondersteuning van dit betoog verwijst het advocatenkantoor naar de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE3706 en de uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2829.
4.1. Artikel 8:69, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter uitspraak doet op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek op de zitting. Het college heeft de aanvraag voor het realiseren van een uitweg bij het besluit van 26 juli 2022 geweigerd op grond van artikel 2:12, aanhef en tweede lid, onder d van de Apv. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag terecht heeft geweigerd, omdat die in strijd is met niet alleen het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2:12, aanhef en tweede lid, onder d, van de Apv, maar ook met het doelmatig en veilig gebruik van de weg en de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving, zoals bedoeld in artikel 2:12, aanhef en tweede lid, onder b en c, van de Apv. Omdat deze grondslagen niet aan de besluitvorming ten grondslag zijn gelegd is de rechtbank buiten de omvang van het geschil getreden zoals bedoeld in artikel 8:69, eerste lid, van de Awb. Dit betekent evenwel niet dat de uitspraak om die reden geen stand kan houden. In de overwegingen hieronder gaat de Afdeling in op de vraag of de weigeringsgrond zoals bedoeld in artikel 2:12, aanhef en tweede lid, onder d, van de Apv wel aan de besluitvorming ten grondslag gelegd kon worden. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college wel op de d-grond de omgevingsvergunning mocht weigeren en daarom bestaat geen reden tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
4.2. De conclusie is dat het betoog van het advocatenkantoor over formele gebreken niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank leidt.
De inhoudelijke beoordeling van het besluit van 13 juni 2022
5. Het advocatenkantoor betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanvraag in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Het voert hiertoe aan dat de aanvraag ziet op het aanleggen of veranderen van een uitrit. Het college heeft de gevraagde vergunning geweigerd en het heeft zich daarbij gebaseerd op paragraaf 11.3.1 Parkeren waarin specifieke gebruiksregels voor parkeren worden benoemd. Daarmee heeft het college niet het juiste toetsingskader gehanteerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus het advocatenkantoor.
5.1. Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo bepaalt dat een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen. Artikel 2:18 van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 van de Wabo de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening. Artikel 2:12, eerste lid, van de Apv bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een uitweg te maken. Op grond van het tweede lid kan de omgevingsvergunning alleen worden geweigerd in het belang van:
a. de bruikbaarheid van de weg;
b. het doelmatig en veilig gebruik van de weg;
c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente of vanwege strijd met een geldend bestemmingsplan.
5.2. Het perceel van het advocatenkantoor, de [locatie 1], heeft op grond van het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen" (hierna: bestemmingsplan) de bestemming ‘Gemengd - 5’. Uit artikel 11.1 van het bestemmingsplan blijkt dat de gronden ter plaatse van die aanduiding zijn bestemd voor wonen, al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroep of bedrijf dan wel een bed & breakfast, kantoren en de bij de bestemming behorende groenvoorzieningen, nutsvoorzieningen, water, tuinen, erven en terreinen. De grond waarop de uitrit moet worden gerealiseerd heeft de enkelbestemming ‘Verkeer - Verblijfsgebied’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde - Archeologie’ en ‘Waarde - Beschermd stadsgezicht’. Artikel 21.1 van het bestemmingsplan bepaalt dat de voor Verkeer - Verblijfsgebied aangewezen gronden bestemd zijn voor:
a. verkeers- en verblijfsgebied voor gemotoriseerd verkeer en langzaam verkeer;
b. water, waterbeheer en waterberging;
c. groenvoorzieningen;
d. parkeervoorzieningen;
e. speelvoorzieningen;
f. ter plaatse van de aanduiding 'fietsenstalling' tevens voor een fietsenstalling;
g. ter plaatse van de aanduiding 'garagebox' tevens voor een garagebox;
h. bij de bestemming behorende verkeers- en groenvoorzieningen, nutsvoorzieningen, fietsenstallingen, kunstwerken en geluidwerende voorzieningen.
5.3. Uit de toelichting bij artikel 2:12, aanhef tweede lid, onder d, van de Apv volgt dat voorheen bewust geen rechtstreekse koppeling bestond tussen de verlening van een uitwegvergunning en het gebruik van het perceel, ten behoeve waarvan de uitweg dient, voor het parkeren van een voertuig. Dit heeft er echter toe geleid dat het mogelijk was om een vergunning voor een uitweg te verkrijgen, terwijl het parkeren op het betreffende perceel in strijd was met het bestemmingsplan. Daardoor kon het voorkomen dat er wel een vergunning voor een uitweg werd verleend, maar geen vergunning voor parkeren op het perceel, omdat dit niet in lijn was met de regelgeving inzake het gebruik van de weg. Door de toevoeging van artikel 2:12, aanhef en tweede lid, onder d, van de Apv heeft de raad beoogd een onlosmakelijke koppeling aan te brengen tussen de uitweg en het parkeren op het perceel, ten behoeve waarvan de uitweg dient. Deze wijziging heeft als doel een functioneel verband te leggen tussen de mogelijkheid om een uitweg aan te leggen en het gebruik van het betrokken perceel voor parkeren. Dit houdt in dat het verlenen van een uitwegvergunning niet losstaat van de vraag of het gebruik van het perceel voor parkeren in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Het college moest daarom in dit geval niet uitsluitend de aanvraag voor de uitwegvergunning toetsen op de fysieke aanleg van de uitweg, maar moest daarbij ook rekening houden met het bestemmingsplan en de gebruiksbeperkingen die daarop voor het gebruik van het perceel van toepassing zijn. Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de aanvraag kon weigeren als het op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan om op het perceel te parkeren.
5.4. Het betoog slaagt in zoverre niet.
Binnenplanse afwijkingsbevoegdheid
6. Verder heeft het advocatenkantoor aangevoerd dat het college op grond van artikel 11.3.1, onder c, van het bestemmingsplan gebruik had moeten maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Op de zitting bij de Afdeling heeft het advocatenkantoor in dit verband aangevoerd dat het toepassingsbereik niet beperkt is tot de adressen die op de bijbehorende lijst zijn opgenomen. Artikel 11.3.1, onder a en b, van het bestemmingsplan sluit andere adressen namelijk niet specifiek uit. De aanvraag voldoet verder aan de voorwaarden van artikel 11.3.1, onder c, van het bestemmingsplan en dus is de aanvraag niet in strijd met het bestemmingsplan. Verder betoogt het advocatenkantoor dat het besluit van 13 juni 2023 in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is genomen. Het voert hiertoe aan dat het college zich in het besluit van 13 juni 2023 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat op het erf beperkt ruimte is om twee voertuigen te parkeren. Volgens het advocatenkantoor is dit wel mogelijk en daarom is dat besluit in strijd met de feiten. Daarnaast stelt het college in het besluit van 13 juni 2023 dat, in tegenstelling tot het stedenbouwkundige rapport, de beoogde situatie ‘mogelijk’ twee vrije parkeerplaatsen zou kosten. Verder voert het advocatenkantoor aan dat de betegelde grond naast het kantoorpand in het besluit van 13 juni 2023 wordt aangemerkt als ‘Tuin’, terwijl die grond bestemd is als ‘Gemengd’. De paragraaf 3.3.4 van de toelichting bij het bestemmingsplan gaat over ‘Parkeren in tuinen’. In dit geval is geen sprake van parkeren en een tuin. De motivering schiet te kort, omdat de afwijzing van de aanvraag is gebaseerd op een motivering ten aanzien van de bestemming ‘Tuin’, aldus het advocatenkantoor.
6.1. Artikel 11.3.1 van het bestemmingsplan geeft specifieke regels voor parkeren:
"a. Uitsluitend de bestaande en/of feitelijk aanwezige parkeerplaatsen op de adressen zoals vermeld in de bij deze regels behorende bijlage Lijst Parkeren Maliebaan e.o., Emmalaan en Museumlaan, zijn toegestaan op de terreinen behorende bij deze adressen;
b. een toename van en/of een wijziging van de indeling van bestaande en/of feitelijk aanwezige parkeerplaatsen op de adressen zoals vermeld in de bij deze regels behorende bijlage Lijst Parkeren Maliebaan e.o., Emmalaan en Museumlaan, zijn/is niet toegestaan op de terreinen behorende bij deze adressen;
c. Burgemeester en wethouders kunnen bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder a. en b. en een geringe toename van het aantal en/of een wijziging van de indeling van bestaande en/of feitelijk aanwezige parkeerplaatsen toestaan, indien sprake is van een afname van verharding ten gunste van een groene inrichting."
6.2. De Afdeling schaart zich achter overweging 15.1 van de uitspraak van de rechtbank. Zij voegt daaraan nog toe dat het enkele feit dat de Flowblock kunststof grastegels water doorlaten en dat daarin gras kan groeien, niet betekent dat sprake is van een feitelijke toename van de groene inrichting als bedoeld in artikel 11.1.3.1, onder c, van het bestemmingsplan. Uit wat de rechtbank heeft overwogen, volgt ook dat wat het advocatenkantoor heeft aangevoerd over het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel niet kan slagen.
6.3. Wat het advocatenkantoor hierover verder heeft aangevoerd kan daarom niet leiden tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
6.4. Gelet op al het voorgaande heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat het college de aanvraag kon weigeren als het op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan om op het perceel te parkeren.
6.5. Het betoog slaagt niet.
6.6. De Afdeling overweegt dat het enkele feit dat het college in het besluit van 13 juni 2023 heeft gesteld dat er beperkt ruimte is voor wat het advocatenkantoor heeft aangevraagd, niet leidt tot het oordeel dat sprake is van strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Ook dat in tegenstelling tot het stedenbouwkundige rapport in dat besluit is opgenomen dat de beoogde situatie ‘mogelijk’ twee vrije parkeerplaatsen zou kosten, leidt niet tot dat oordeel. Verder overweegt de Afdeling dat de motivering ook niet te kort schiet doordat het college in het besluit van 13 juni 2023 heeft verwezen naar paragraaf 3.3.4 van de toelichting ‘Parkeren in tuinen’. De grond naast het kantoorpand is op grond van artikel 11.1 van het bestemmingsplan onder meer bestemd voor tuinen. Zoals onder 4.3 reeds is overwogen, staat het verlenen van een uitwegvergunning niet los van de vraag of het gebruik van het perceel voor parkeren in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Daarmee heeft het college afdoende gemotiveerd waarom hij de uitwegvergunning heeft geweigerd. Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 13 juni 2023 niet in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is genomen.
6.7. Het betoog slaagt niet.
7. Het advocatenkantoor betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de besluitvorming van het college in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het voert hiertoe aan dat de rechtbank de door hem aangedragen vergelijkbare omstandigheden verkeerd heeft beoordeeld.
7.1. De Afdeling overweegt dat voor zover het gaat om omgevingsvergunningen die lang geleden zijn verleend, geldt dat deze kunnen zijn vergund onder een eerder geldend bestemmingsplan en/of ander beleid. In dit geval hanteert het college sinds december 2019 nieuw beleid, het zogeheten groen-tenzij-principe, waarbij voorrang wordt gegeven aan groen en autogebruik wordt teruggedrongen. Dit betekent dat geen sprake is van gelijke gevallen, omdat de uitwegvergunning voor de [locatie 2] is verleend toen de beleidsregels nog anders waren (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5065, r.o. 4). Gelet hierop is voor wat betreft de [locatie 2] geen sprake van een gelijk geval. De andere aangevoerde omstandigheden zijn daarom niet relevant. Voor de [locatie 3] geldt dat op 7 november 2022 een uitwegvergunning is aangevraagd, maar dat deze later is ingetrokken. Dit betekent dat het college voor deze uitweg geen vergunning heeft verleend en dat daarom geen sprake is van gelijke gevallen. Voor wat betreft de uitweg op de [locatie 4] geldt dat deze locatie de bestemming ‘Wonen - 1’ heeft. Omdat de bestemming van de [locatie 4] verschilt met de bestemming van de [locatie 1] is alleen al daarom geen sprake van gelijke gevallen. Op de zitting bij de Afdeling heeft het advocatenkantoor op GoogleMaps twee woningen aan de Museumlaan getoond waar wel een uitweg is gerealiseerd. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de Museumlaan voorkomt op de lijst zoals genoemd in artikel 11.3.1, onder a en b, van het bestemmingsplan. De Afdeling heeft geconstateerd dat het door het advocatenkantoor op de zitting getoonde adres de [locatie 5] betreft en dat dat adres voorkomt op de hiervoor door het college bedoelde lijst. Alleen al daarom is voor wat betreft de [locatie 5] geen sprake van gelijke gevallen. Voor dat adres bestaat immers een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Voor wat betreft het andere op de zitting getoonde adres heeft de Afdeling na de zitting vastgesteld dat dit gaat om [locatie 6]. Omdat op de zitting echter niet duidelijk was welk adres werd getoond, was het voor het college niet mogelijk een deugdelijke motivering te geven waarom voor dit adres geen sprake is van gelijke gevallen. Alleen al daarom kan niet beoordeeld worden of het hier gaat om gelijke gevallen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
7.2. Het betoog slaagt niet.
8. Tot slot betoogt het advocatenkantoor dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning verleend had moeten worden met toepassing van de kruimelgevallenregeling.
8.1. De gronden die het advocatenkantoor in hoger beroep heeft aangevoerd over de kruimelgevallenregeling, zijn zo goed als een herhaling van de gronden die het in beroep heeft aangevoerd. Artikel 2.12 van de Wabo ziet op het gebruik in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De rechtbank heeft overwogen dat het in deze procedure gaat om een aanvraag voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Gelet hierop ziet de Afdeling, net als de rechtbank, geen aanleiding om de beroepsgrond van het advocatenkantoor over planologisch strijdig gebruik verder te bespreken. Het advocatenkantoor heeft geen redenen aangevoerd waarom deze gemotiveerde beoordeling in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop zij rust, gelet op wat onder 2 en 3.1 is overwogen.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Hoekstra
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026
735-1050