202305686/1/A2.
Datum uitspraak: 18 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 juli 2023 in zaak nr. 22/5160 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Dienst Wegverkeer (de RDW).
Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2022 heeft de RDW een verzoek van [appellante] om de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot van het voertuig met kenteken [kenteken] te wijzigen, afgewezen.
Bij besluit van 22 september 2022 heeft de RDW het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 juli 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft deze zaak en de zaken nrs. 202302649/1/A2, 202302651/1/A2, 202305678/1/A2, 202400521/1/A2 en 202402492/1/A2 gevoegd behandeld op de zitting van 9 januari 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S.M. Bothof, rechtsbijstandverlener in Hof van Twente, en de RDW, vertegenwoordigd door mr. S.C. van Bergen en mr. F. Schuring, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Daarin staan ook de volledige naam en vindplaats van het in deze uitspraak genoemde Unierecht.
Geharmoniseerde Europese typegoedkeuring
2. Fabrikanten van voertuigen bestemd voor de Europese markt moeten beschikken over een voor toelating op die markt vereiste typegoedkeuring. Al in 1970 heeft de Raad van de Europese Unie (destijds: Europese Gemeenschappen) besloten tot een communautaire goedkeuringsprocedure voor motorvoertuigen bestemd voor de Europese markt, om belemmeringen van het handelsverkeer tussen de lidstaten op te heffen. De technische voorschriften waaraan motorvoertuigen moesten voldoen zijn daarbij geharmoniseerd. Als een bepaald type voertuig aan de geharmoniseerde technische voorschriften voldoet en door een lidstaat is goedgekeurd, stellen fabrikanten een certificaat van overeenstemming (CVO) op voor alle voertuigen die in overeenstemming zijn met dat goedgekeurde type. Een motorvoertuig dat van zo een Europese typegoedkeuring is voorzien, moet door alle lidstaten als in overeenstemming met hun eigen wetgeving worden beschouwd. Elk voertuig met een geldig CVO moet in de Unie op de markt kunnen worden aangeboden en voor gebruik kunnen worden geregistreerd. Via de Europese typegoedkeuring kunnen fabrikanten dus profiteren van de voordelen van de interne markt. De volledige harmonisatie van de goedkeuring van motorvoertuigen is ingezet met Richtlijn 70/156/EEG van de Raad van 6 februari 1970, opgevolgd door een alomvattend EU-kader in Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2007, en laatstelijk neergelegd in Verordening (EU) 2018/858 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018. In de considerans van laatstgenoemde verordening zijn de doelstellingen van de Europese typegoedkeuring als volgt samengevat: harmonisering, een doeltreffend functionerende interne markt voor bedrijven en consumenten, eerlijke concurrentie en een hoge mate van veiligheid en bescherming van gezondheid en milieu. Nationale instanties moeten de voorschriften van deze verordening in de hele Unie op een eenvormige manier toepassen en handhaven om gelijke voorwaarden te waarborgen en te voorkomen dat uiteenlopende normen worden toegepast.
3. De geharmoniseerde technische voorschriften zelf zijn in andere (uitvoerings)verordeningen neergelegd. Die voorschriften zien onder meer op de vaststelling van emissies, waaronder de CO2-uitstoot, van motorvoertuigen. De technische voorschriften over emissies waren sinds Richtlijn 70/156/EEG over een groot aantal richtlijnen verspreid. In 2007 hebben het Europees Parlement en de Raad ervoor gekozen om die richtlijnen in te trekken en de technische voorschriften over emissies op te nemen in een verordening en een aantal uitvoeringsmaatregelen, zodat de gedetailleerde technische voorschriften rechtstreeks van toepassing worden op fabrikanten, goedkeuringsinstanties en technische diensten. Die verordening is Verordening (EG) 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2007. In de considerans van die verordening is uiteengezet dat de technische voorschriften voor de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies moeten worden geharmoniseerd om te voorkomen dat de voorschriften van lidstaat tot lidstaat verschillen en om voor een hoog niveau van milieubescherming te zorgen. Om technische handelsbarrières tussen de lidstaten te voorkomen, is een gestandaardiseerde methode voor de meting van het brandstofverbruik en de CO2-emissies nodig.
Die gestandaardiseerde methode is vastgelegd in uitvoeringsverordeningen van de Commissie. Vóór 1 september 2017 gebeurde de vaststelling van de CO2-uitstoot met de zogenoemde NEDC-test (New European Driving Cycle), neergelegd in Verordening (EG) 692/2008 van de Commissie van 18 juli 2008. Vanaf 1 september 2017 geldt voor alle nieuwe voertuigmodellen de WLTP-test (Worldwide harmonised Light duty vehicle Test Procedure), neergelegd in Verordening (EU) 2017/1151 van de Commissie van 1 juni 2017. Voor bestaande modellen geldt deze verplichting vanaf 1 september 2018. De WLTP-test is nauwkeuriger dan de NEDC-test en resulteert in een hogere CO2-uitstoot. Tot 1 januari 2021 is een overgangsmaatregel ingevoerd: de correlatiemethode NEDC2, neergelegd in Verordening (EU) 2017/1153 van de Commissie van 2 juni 2017. Dit is een formule om de WLTP-waarde om te zetten naar een lagere waarde die de NEDC-waarde moet benaderen.
4. Voor motorvoertuigen die buiten de Europese Unie op de markt waren gebracht, gold tot 1 september 2020 de zogenoemde Scandinavische rekenmethode om de CO2-uitstoot vast te stellen. Die rekenmethode was neergelegd in Verordening (EU) nr. 183/2011 van de Commissie van 22 februari 2011 ter uitvoering van Richtlijn 2007/46/EG, maar is net als die richtlijn opgeheven bij Verordening (EU) 2018/858.
5. Voor de Europese typegoedkeuring moet de fabrikant dus de CO2-uitstoot van het motorvoertuig vaststellen aan de hand van een van de onder 3 genoemde verordeningen. De fabrikant vermeldt de vastgestelde CO2-uitstoot op het CVO. Op grond van artikel 36 van Verordening (EU) 2018/858 moet de fabrikant het CVO bij elk voertuig dat conform het goedgekeurde voertuigtype is vervaardigd aan de eerste koper van het voertuig verstrekken en, gedurende een periode van tien jaar na de fabricagedatum van het voertuig, op verzoek aan een opvolgende eigenaar van het voertuig.
De Kentekenbewijzenrichtlijn
6. De onder 3 vermelde verordeningen zien op de vaststelling van de CO2-uitstoot ten behoeve van de (eerste) goedkeuring, de registratie, het in de handel brengen of het in gebruik nemen van een nieuw voertuig in een lidstaat. Bij de herregistratie van dat voertuig in een andere lidstaat is Richtlijn 1999/37/EG van de Raad van 29 april 1999 (de Kentekenbewijzenrichtlijn) van toepassing. Een van de doelstellingen van de Kentekenbewijzenrichtlijn is om het door de harmonisatie van het kentekenbewijs makkelijker te maken om voertuigen die eerder in een andere lidstaat waren ingeschreven opnieuw in het verkeer te brengen. Voor het inschrijven van een voertuig dat eerder in een andere lidstaat was ingeschreven, kunnen alle lidstaten in het bijzonder een bewijs eisen waaruit deze inschrijving blijkt en waarin de technische kenmerken van het voertuig staan vermeld. Dit draagt bij tot de goede werking van de interne markt. In artikel 2 van de Kentekenbewijzenrichtlijn wordt voor de definitie van voertuig ook verwezen naar die in Richtlijn 70/156/EEG over de goedkeuring van motorvoertuigen (zie onder 2, ondertussen neergelegd in Verordening (EU) 2018/858).
7. Bij de registratie van het voertuig in een lidstaat kan de CO2-uitstoot op het geharmoniseerd kentekenbewijs worden vermeld. Dat is geen Unierechtelijke verplichting en of de CO2-uitstoot wordt vermeld, hangt dus af van de regels van de betreffende lidstaat. De CO2-waarde staat namelijk vermeld bij de gegevens die deel 1 van het geharmoniseerd kentekenbewijs kan bevatten (punt II.6, onder V.7, van Bijlage I van de Kentekenbewijzenrichtlijn). Het vermelden van het nummer van de typegoedkeuring is, indien beschikbaar, wel verplicht (punt II.5, onder K, van Bijlage I van de Kentekenbewijzenrichtlijn).
De voorliggende zaak
8. In de lidstaat Nederland registreert de RDW de CO2-uitstoot van een motorvoertuig wel in het kentekenregister. In Nederland heeft de wetgever ervoor gekozen om onder meer de CO2-uitstoot van een voertuig zoals opgenomen in het kentekenregister als maatstaf te hanteren voor het bepalen van de hoogte van de belasting op grond van de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (bpm). Hoe hoger de CO2-uitstoot, hoe hoger de bpm.
9. [appellante] heeft het voertuig uit Spanje ingevoerd. Om het voertuig in het Nederlandse kentekenregister in te schrijven, heeft hij het Spaanse kentekenbewijs overgelegd. Op dat kentekenbewijs was een Europese typegoedkeuring vermeld, maar stond niet de CO2-uitstoot vermeld omdat dat in Spanje niet verplicht is. De RDW heeft daarom die typegoedkeuring ingevoerd in een Europese database, waaruit een range in CO2-waarden naar voren kwam. De RDW heeft de hoogste waarde uit die range gekozen en een C02-uitstoot, meer in het bijzonder een WLTP-waarde, van 144 gr/km voor het voertuig geregistreerd in het Nederlandse kentekenregister.
10. De aanleiding voor deze zaak is dat [appellante] een naheffingsaanslag bpm heeft ontvangen van de inspecteur van de Belastingdienst. Volgens de Belastingdienst blijkt namelijk uit het kentekenregister van de RDW dat de CO2-uitstoot van het voertuig hoger is dan [appellante] bij de bpm-aangifte heeft opgegeven. En de Belastingdienst neemt bij het bepalen van de bpm de gegevens over de CO2-uitstoot in het kentekenregister tot uitgangspunt.
11. Omdat de registratie in het kentekenregister volgens [appellante] onjuist is, heeft zij bij de RDW een verzoek ingediend op grond van artikel 43e van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) om de CO2-uitstoot te wijzigen. Volgens haar is de WLTP-waarde niet 144 gr/km, maar 135 gr/km. Ter onderbouwing van die stelling heeft zij een lijst met zeventig volgens haar gelijksoortige referentievoertuigen overgelegd, die alle met een CO2-uitstoot van 135 gr/km staan geregistreerd in het Nederlandse kentekenregister. Volgens [appellante] is het in strijd met artikel 110 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) om voor het door haar ingevoerde voertuig een hogere CO2-uitstoot te registeren. Dat artikel verbiedt dat lidstaten een hogere belasting te heffen op ingevoerde producten dan op gelijksoortige nationale producten.
De RDW heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellante] volgens de dienst niet heeft aangetoond dat de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot onjuist is.
Oordeel van de rechtbank
12. De rechtbank heeft overwogen dat de RDW bij gebrek aan andere documenten de CO2-uitstoot mocht vaststellen op grond van de hoogste waarde uit de range die uit de Europese typegoedkeuring volgt. De door [appellante] overgelegde lijst met referentievoertuigen met een lagere CO2-uitstoot is geen overtuigend tegenbewijs, aldus de rechtbank.
De gestelde schending van artikel 110 van het VWEU moet volgens de rechtbank wat betreft de bpm worden aangevoerd in een procedure tegen de naheffingsaanslag. Ook overigens is geen sprake van schending van die bepaling, omdat de referentievoertuigen geen gelijksoortige voertuigen zijn, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
13. In deze zaak ligt niet de herregistratie van het voertuig in Nederland voor, maar het verzoek van [appellante] om op grond van artikel 43e van de Wvw 1994 de bij de herregistratie vastgestelde CO2-uitstoot te wijzigen. Op grond van die bepaling kan een belanghebbende, als hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat een gegeven onjuist in het kentekenregister is opgenomen, onder opgave van die redenen aan de RDW een verzoek doen tot wijziging van dat gegeven.
14. De RDW heeft zich op het standpunt gesteld dat het proces van herregistratie en de verzoekprocedure een ander beoordelingskader kennen. Voor de herregistratie heeft de RDW een interne werkwijze vastgesteld. Bij de verzoekprocedure is het aan de belanghebbende om te bewijzen dat de CO2-uitstoot niet juist is geregistreerd. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat [appellante] destijds niet is opgekomen tegen de bij de herregistratie vastgestelde CO2-uitstoot, aldus de RDW.
De Afdeling hecht er in dit verband aan op te merken dat op de zitting bij de Afdeling duidelijk is geworden dat de RDW bij de importkeuring voor de herregistratie alleen een formulier met een samenvatting afgeeft, waarop staat vermeld dat het formulier alleen voor eigen gebruik is, niet als bewijs kan dienen en niet is bedoeld voor andere doeleinden. Er staat ook geen bezwaarclausule onder. Er bestond voor [appellante] daarom geen aanleiding om op het moment van de herregistratie bezwaar te maken tegen de door de RDW vastgestelde CO2-uitstoot dan wel de interne werkwijze waarop die vaststelling is gebaseerd aan de orde te stellen. De verzoekprocedure van artikel 43e van de Wvw 1994 is de geëigende weg om die registratie te wijzigen. De interne werkwijze kan daarom in het licht van de verzoekprocedure van artikel 43e van de Wvw 1994 worden beoordeeld.
15. Hieronder zal de interne werkwijze worden uiteengezet. Vervolgens zal de Afdeling de gronden behandelen die [appellante] aanvoert tegen die interne werkwijze.
Interne werkwijze RDW bij vaststellen CO2-uitstoot
16. Uit de stukken en het verhandelde op de zitting, begrijpt de Afdeling dat de RDW bij de herregistratie in Nederland van een eerder in een andere lidstaat van de Europese Unie geregistreerd voertuig als volgt te werk gaat om de CO2-uitstoot vast te stellen. Het voertuig moet naar een RDW-keuringsstation worden gebracht, met het complete originele geharmoniseerde kentekenbewijs en, indien aanwezig, het door de fabrikant afgegeven CVO. Op het keuringsstation wordt het voertuig geïdentificeerd en worden de documenten beoordeeld.
In eerste instantie zal de RDW de Europese typegoedkeuring die uit de documenten volgt, invoeren in een Europese database en op die manier de CO2-uitstoot van het voertuig ophalen.
Als uit de database geen exacte waarde van de CO2-uitstoot voor het voertuig volgt, gaat de RDW uit van de CO2-uitstoot die op het door de andere lidstaat afgegeven geharmoniseerd kentekenbewijs is vermeld. Alleen als de identiteit van het voertuig niet overeenkomt met het geharmoniseerd kentekenbewijs of ingeval van onduidelijkheid, twijfel of ontbrekende, verplicht te registreren gegevens, zal de RDW navraag doen bij de buitenlandse instantie die het kentekenbewijs heeft afgegeven. Het vermelden van de CO2-uitstoot op een kentekenbewijs is niet verplicht en leidt dus niet tot navraag.
Als de CO2-uitstoot niet kan worden overgenomen van het geharmoniseerd kentekenbewijs, wordt deze overgenomen van het CVO, als dat is overgelegd. In het CVO, het ‘geboortebewijs’ van het voertuig, heeft de fabrikant in het Europese typegoedkeuringstraject aan de hand van alle parameters op het voertuig zelf de CO2-uitstoot van het betreffende voertuig vastgesteld.
De RDW heeft op de zitting verklaard dat de CO2-uitstoot die volgt uit de database via de Europese typegoedkeuring, die op het geharmoniseerd kentekenbewijs staat en die in de CVO is vermeld, hetzelfde zou moeten zijn.
Het komt voor dat uit de database geen exacte waarde van de CO2-uitstoot voor het voertuig volgt, maar een range. De CO2-uitstoot van hetzelfde type voertuigen kan afhankelijk van de gekozen accessoires namelijk verschillen. Als op het geharmoniseerd kentekenwijs geen CO2-uitstoot staat en het CVO niet is overgelegd, registreert de RDW de hoogste waarde uit de range.
Als de CO2-uitstoot niet op een van deze wijzen kan worden vastgesteld en ook geen andere documentatie beschikbaar is waaruit de CO2-uitstoot blijkt, past de RDW de Alternatieve voorschriften en wijze van keuren toe, waarbij voor de berekening van de CO2-waarde is aangesloten bij de onder 4 genoemde Scandinavische rekenmethode.
Had de RDW een informatieverzoek moeten doen bij de autoriteiten van een andere lidstaat?
17. [appellante] betoogt primair dat de WLTP-waarde moet worden vastgesteld overeenkomstig Verordening (EU) 2017/1151 en niet met toepassing van de interne werkwijze. Uit die verordening volgt volgens haar dat, als uit de Europese typegoedkeuring geen exacte WLTP-waarde blijkt, de RDW een informatieverzoek moet doen bij de Spaanse autoriteiten, die het Spaanse kentekenbewijs hebben afgegeven, dan wel de Franse autoriteiten, waar de Europese typegoedkeuring is verleend.
17.1. Verordening (EU) 2017/1151 ziet op de (eerste) goedkeuring van voertuigen in een lidstaat. Zoals onder 6 overwogen, is bij de herregistratie van een voertuig in een andere lidstaat de Kentekenbewijzenrichtlijn van toepassing. [appellante] heeft bij de herregistratie van het voertuig in Nederland het Spaanse kentekenbewijs en bijbehorende documentatie overgelegd. De WLTP-waarde stond daar niet op. Op het Spaanse kentekenbewijs stond wel de Europese typegoedkeuring. De RDW heeft die Europese typegoedkeuring overgenomen. Dat is in overeenstemming met de artikelen 3 en 4 van de Kentekenbewijzenrichtlijn. De RDW heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat het registeren van de CO2-uitstoot op een kentekenbewijs niet verplicht is. Daarom hoefde het ontbreken daarvan niet tot twijfel aan de juistheid of volledigheid van het Spaanse kentekenbewijs bij de RDW te leiden. Op de RDW rustte daarom niet de plicht om een informatieverzoek bij de bevoegde Spaanse of Franse autoriteiten in te dienen.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Is het hanteren van de hoogste CO2-waarde uit de range in strijd met het Unierecht?
18. [appellante] betoogt dat de interne werkwijze van de RDW, waarin de CO2-uitstoot wordt vastgesteld aan de hand van de hoogste CO2-waarde uit de range uit de Europese typegoedkeuring, in strijd is met artikel 110 van het VWEU. Met de door haar overgelegde lijst met in Nederland geregistreerde referentievoertuigen is aangetoond dat het om gelijksoortige voertuigen gaat, aldus [appellante]. Op de zitting bij de Afdeling heeft zij in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2024, ECLI:NL:HR:2024:653.
De RDW heeft zich primair op het standpunt gesteld dat eventuele strijd met artikel 110 van het VWEU alleen in een procedure tegen de bpm-naheffing kan worden aangevoerd. Subsidiair is het volgens de RDW niet voldoende om een lijst met referentievoertuigen over te leggen. Op de zitting bij de Afdeling heeft zij in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 3 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:561.
18.1. Artikel 110 van het VWEU verbiedt dat lidstaten een hogere belasting heffen op ingevoerde producten dan op gelijksoortige nationale producten. De Afdeling acht het begrijpelijk dat [appellante] deze bepaling heeft ingeroepen. De belastinginspecteur is bij het bepalen van de bpm namelijk uitgegaan van de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot en daarom heeft zij een naheffingsaanslag bpm gekregen. Om dit ongedaan te maken, heeft [appellante] zich tot de RDW gewend en om wijziging van de bij de herregistratie vastgestelde CO2-uitstoot verzocht. In dat kader lag het voor de hand om daarbij een beroep op artikel 110 van het VWEU te doen. Maar de CO2-vaststelling speelt niet alleen een rol bij het bepalen van de bpm. Zoals de RDW op de zitting bij de Afdeling heeft uiteengezet, is de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot bijvoorbeeld ook van belang voor verzekeraars, en in het kader van Europese milieunormen waaraan de lidstaat Nederland moet voldoen. Of artikel 110 van het VWEU in deze procedure over de wijziging van de CO2-uitstoot in het kentekenregister van toepassing is, kan in het midden worden gelaten, omdat het betoog van [appellante] er feitelijk op neerkomt dat de interne werkwijze van de RDW voor de registratie van de CO2-uitstoot in het kentekenregister in strijd is met de doelstellingen van de Kentekenbewijzenrichtlijn en de verordeningen over de Europese typegoedkeuring.
18.2. Voorop staat dat de doelstellingen van zowel de Kentekenbewijzenrichtlijn als van Verordening (EU) 2018/858 over de Europese typegoedkeuring in wezen dezelfde zijn: harmonisering, een doeltreffend functionerende interne markt voor bedrijven en consumenten, eerlijke concurrentie en een hoge mate van veiligheid en bescherming van gezondheid en milieu. De verordeningen over de Europese typegoedkeuringen zien op de (eerste) goedkeuring, de registratie, het in de handel brengen of het in gebruik nemen van een nieuw voertuig. De Kentekenbewijzenrichtlijn wil het vervolgens makkelijker maken om voertuigen die eerder in een andere lidstaat waren ingeschreven opnieuw in het verkeer te brengen door bewijs te eisen waaruit deze eerste inschrijving blijkt en waarin de technische kenmerken van het voertuig staan vermeld. Daartoe moeten nationale instanties de voorschriften van de verordening over de Europese typegoedkeuringen in de hele Unie op een eenvormige manier toepassen en handhaven om gelijke voorwaarden te waarborgen en te voorkomen dat uiteenlopende normen worden toegepast. Dit met het oog op eerder genoemde doelstellingen. De interne werkwijze van de RDW moet tegen deze achtergrond worden beoordeeld.
18.3. De interne werkwijze van de RDW is om, als bij de herregistratie van een ingevoerd voertuig geen exacte waarde bekend is op grond van een geharmoniseerd kentekenbewijs of een CVO, bij de vaststelling van de CO2-uitstoot de hoogste waarde uit de range van de Europese typegoedkeuring te kiezen. Deze werkwijze biedt een belanghebbende dus geen ruimte om met ander bewijs aannemelijk te maken dat de CO2-uitstoot niet juist is geregistreerd voor een ingevoerd voertuig. De Afdeling is van oordeel dat deze interne werkwijze in strijd is met het doel en de strekking van het onder 2 en 3 uiteengezette geharmoniseerde stelsel van de Europese typegoedkeuring, waarvan een gestandaardiseerde methode voor de vaststelling van de CO2-uitstoot deel uitmaakt. De interne werkwijze heeft tot gevolg dat de CO2-uitstoot voor een ingevoerd motorvoertuig mogelijk onjuist wordt vastgesteld, wat indruist tegen de bedoeling van de Uniewetgever om de technische voorschriften voor de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies te harmoniseren om te voorkomen dat de voorschriften van lidstaat tot lidstaat verschillen - wat belemmerend kan werken voor het vrije verkeer - en om voor een hoog niveau van milieubescherming te zorgen.
Een belanghebbende moet in de gelegenheid worden gesteld om bij een verzoek op grond van artikel 43e van de Wvw 1994 met andere beschikbare documentatie dan een geharmoniseerd kentekenbewijs of CVO aannemelijk te maken dat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot niet juist is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het voor een belanghebbende die niet langer de eigenaar is van het desbetreffende voertuig, niet altijd mogelijk is een CVO over te leggen bij een verzoek tot wijziging van de CO2-uitstoot. Op grond van artikel 36, derde lid, van Verordening (EU) 2018/858 rust op de fabrikant van een voertuig alleen de verplichting een CVO te verstrekken aan de eigenaar van een voertuig (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:1322).
18.4. Het betoog slaagt.
18.5. De door de RDW en [appellante] genoemde arresten van de Hoge Raad zijn niet van toepassing op dit geval. Het arrest van 3 april 2020 zag op een situatie waarin geen Europese typegoedkeuring bekend was. Die situatie is hier niet aan de orde. In het arrest van 26 april 2024 heeft de Hoge Raad een oordeel gegeven over een transitieregeling in de Wet bpm, die op het moment van de herregistratie van het voertuig van [appellante] niet meer van toepassing was.
Is met de lijst van referentievoertuigen aannemelijk gemaakt dat de geregistreerde CO2-uitstoot niet juist is?
19. [appellante] heeft een lijst met zeventig referentievoertuigen overgelegd die niet alleen dezelfde Europese typegoedkeuring hebben als het voertuig, maar op nog 14 kenmerken daarmee overeenkomen. Zo hebben ze dezelfde uitvoering, variant, maximumvermogen, brandstof, massa rijklaar, cilinderinhoud en wielbasis. Voor al deze voertuigen heeft de RDW een CO2-uitstoot van 135 gr/km geregistreerd in het kentekenregister.
De RDW heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat hij op basis van alleen de papieren registratiegegevens of een uitdraai uit de RDW-Kentekencheck niet kan vaststellen of het door [appellante] ingevoerde voertuig gelijksoortig is aan de referentievoertuigen. Uit de lijst zou bijvoorbeeld niet blijken of de voertuigen ook hetzelfde pakket aan accessoires hebben. De RDW heeft op de zitting toegelicht dat bijvoorbeeld de aanwezigheid van een trekhaak of zelfs een asbak al van invloed kan zijn op de CO2-uitstoot. Verder is niet bekend of de voertuigen op de lijst met referentievoertuigen zijn ingeschreven in Nederland door overlegging van een CVO of door het overnemen van gegevens van een geharmoniseerd kentekenbewijs, aldus de RDW.
19.1. Zoals hiervoor is overwogen, gaat het bij de beoordeling van een verzoek op grond van artikel 43e, eerste lid, van de Wvw 1994 om de vraag of er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de CO2-uitstoot van een voertuig onjuist in het kentekenregister is opgenomen. De Afdeling is van oordeel dat in dit geval van kan worden aangenomen dat de referentievoertuigen behoren tot een categorie voertuigen die op de essentiële punten identiek zijn, als bedoeld in bijlage II, deel B, behorend bij Richtlijn 2007/46/EG. Bij alle zeventig referentievoertuigen bedraagt de CO2-uitstoot 135 gr/km. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante], gelet op het grote aantal referentievoertuigen en het feit dat deze alle dezelfde CO2-uitstoot hebben, gegronde redenen aangevoerd om aan te nemen dat de CO2-uitstoot van het desbetreffende voertuig onjuist in het kentekenregister is opgenomen. Daarbij is van belang dat de datum van eerste toelating van al deze referentievoertuigen, net als die van het voertuig van [appellante], in 2020 ligt.
Wat de RDW daartegen heeft ingebracht, is onvoldoende om te blijven vasthouden aan het standpunt dat voor het desbetreffende voertuig van de hoogste waarde uit de range moet worden uitgegaan. Het feit dat alle zeventig referentievoertuigen een CO2-uitstoot van 135 gr/km hebben, maakt het aannemelijk dat die uitstoot is vastgesteld aan de hand van de door de fabrikant vastgestelde CO2-uitstoot, die is neergelegd in het CVO. Daar komt bij dat, ook als die uitstoot is overgenomen van het geharmoniseerd kentekenbewijs, dat geen verschil maakt. Zoals de RDW op de zitting bij de Afdeling heeft verklaard, zou de uitstoot op het geharmoniseerd kentekenbewijs dezelfde moeten zijn als op het CVO. Tegen deze achtergrond valt ook niet in te zien waarom de RDW het voertuig opnieuw zou moeten zien, voordat het de geregistreerde CO2-uitstoot kan wijzigen.
Het betoog slaagt.
Eindoordeel
20. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling doet wat de rechtbank had moeten doen en zal het beroep tegen het besluit van 22 september 2022 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in verbinding met artikel 43e, eerste lid, van de Wvw 1994, ondeugdelijk gemotiveerd. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd.
21. De RDW moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellante], waarbij de RDW met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen het verzoek van [appellante] moet toewijzen en de CO2-uitstoot moet vaststellen overeenkomstig de CO2-uitstoot zoals vermeld op de lijst met referentievoertuigen, te weten 135 gr/km. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
22. De RDW moet de proceskosten voor het beroep en het hoger beroep vergoeden. De RDW moet in het nieuwe besluit het verzoek van [appellante] om vergoeding van de proceskosten voor het bezwaar inwilligen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 juli 2023 in zaak nr. 22/5160;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Dienst Wegverkeer van 22 september 2022, kenmerk BZW.22.1321;
V. draagt de Dienst Wegverkeer op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de Dienst Wegverkeer aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 913,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. De Vries-Biharie
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
611
BIJLAGE
WETTELIJK KADER
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 110
De lidstaten heffen op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven […].
Richtlijn 70/156/EEG van de Raad van 6 februari 1970 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten betreffende de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan (PB 1970, L 42)
"De Raad van de Europese Gemeenschappen,
[…]
Overwegende dat motorvoertuigen die bestemd zijn voor het vervoer van goederen of personen in iedere Lid-Staat aan bepaalde dwingend vastgestelde technische voorschriften moeten voldoen; dat deze voorschriften van land tot land verschillen; dat zij daardoor het handelsverkeer binnen de Europese Economische Gemeenschap belemmeren;
Overwegende dat deze belemmeringen voor de totstandbrenging en de werking van de gemeenschappelijke markt kunnen worden beperkt en zelfs opgeheven, wanneer alle Lid-Staten dezelfde voorschriften aanvaarden ter aanvulling of in de plaats van hun huidige wetgeving;
[…]
Overwegende dat deze procedure het voor iedere Lid-Staat mogelijk moet maken, vast te stellen dat ieder type voertuig de controles, bedoeld in de bijzondere richtlijnen en vermeld in een goedkeuringsformulier heeft ondergaan; dat deze procedure voorts de fabrikanten in staat moet stellen een certificaat van overeenstemming op te stellen voor alle voertuigen die in overeenstemming zijn met een goedgekeurd type; dat een voertuig dat van dit certificaat is voorzien, door alle Lid-Staten als in overeenstemming
met hun eigen wetgeving moet worden beschouwd;
[…]".
Richtlijn 1999/37/EG van de Raad van 29 april 1999 inzake de kentekenbewijzen van motorvoertuigen (PB 1999, L 138)
Artikel 3
1. De lidstaten geven een kentekenbewijs af voor voertuigen waarvan de inschrijving volgens hun nationale wetgeving verplicht is. Dat kentekenbewijs bestaat hetzij uit slechts één deel overeenkomstig bijlage I, hetzij uit twee delen overeenkomstig de bijlagen I en II.
[…]
4. De lidstaten registreren elektronisch gegevens van alle voertuigen die op hun grondgebied zijn ingeschreven. Deze gegevens omvatten:
a) alle verplichte elementen overeenkomstig bijlage I, punt II.5, alsook de elementen van punten II.6 (J) en II.6 (V.7) en (V.9) van die bijlage, voor zover deze gegevens beschikbaar zijn;
b) andere niet-verplichte in bijlage I vermelde gegevens of gegevens van het certificaat van overeenstemming als bedoeld in Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad, indien mogelijk;
[…]
Artikel 4
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt het door een lidstaat afgegeven kentekenbewijs door de overige lidstaten erkend voor de identificatie van het voertuig in het internationale wegverkeer en voor de nieuwe inschrijving ervan in een andere lidstaat.
Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2007 betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie (PB 2007, L 171)
"Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie,
[…]
Overwegende hetgeen volgt:
[…]
2) Deze verordening maakt deel uit van een reeks afzonderlijke regelgevingsteksten in het kader van de communautaire typegoedkeuringsprocedure overeenkomstig Richtlijn 70/156/EEG. Daarom moet die richtlijn dienovereenkomstig worden gewijzigd.
[…]
17) Om technische handelsbarrières tussen de lidstaten te voorkomen, is een gestandaardiseerde methode voor de meting van het brandstofverbruik en de kooldioxide-emissies nodig. Ook moet ervoor worden gezorgd dat klanten en gebruikers objectieve en juiste informatie krijgen.
[…]
19) […] Deze verordening mag geen afbreuk doen aan het recht van de lidstaten om emissies op te nemen in de grondslag voor de berekening van voertuigbelastingen.
20) Aangezien de wetgeving inzake emissies en brandstofverbruik van voertuigen zich over meer dan 35 jaar heeft ontwikkeld en momenteel over meer dan 24 richtlijnen is verspreid, is het raadzaam die richtlijnen door een nieuwe verordening en een aantal uitvoeringsmaatregelen te vervangen. Door een verordening worden de gedetailleerde technische voorschriften rechtstreeks van toepassing op fabrikanten, goedkeuringsinstanties en technische diensten en kunnen ze veel sneller en efficiënter worden bijgewerkt.
[…]".
Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2007 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd (PB 2007, L 263)
"Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie,
[…]
Overwegende hetgeen volgt:
[…]
2) Voor de totstandbrenging en de werking van de interne markt is het dienstig de nationale goedkeuringssystemen te vervangen door een communautaire goedkeuringsprocedure op basis van het beginsel van volledige harmonisatie.
[…]
4) Richtlijn 92/53/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot wijziging van Richtlijn 70/156/EEG inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan beperkte de toepassing van de communautaire typegoedkeuringsprocedure voor volledige voertuigen tot voertuigcategorie M1, maar om de interne markt te voltooien en ervoor te zorgen dat hij naar behoren functioneert, moet het toepassingsgebied van de onderhavige richtlijn alle voertuigcategorieën omvatten, zodat de fabrikanten via de communautaire typegoedkeuring van de voordelen van de interne markt kunnen profiteren.
[…]".
De essentiële punten van een voertuig zijn volgens bijlage II, deel B:
- van het type: fabrikant, typeaanduiding van de fabrikant, chassis/bodemplaat, motor (verbranding/elektrisch/hybride),
- van de variant: carrosserietype (bijv. sedan, hatchback, coupé, cabriolet, stationwagen, MPV), werkingsprincipe van de motor, aantal en opstelling van de cilinders, assen (aantal, plaats en onderlinge verbindingen),
- van de uitvoering: maximummassa, cilinderinhoud, nettomaximumvermogen, type versnellingsbak en aantal versnellingen en maximum aantal zitplaatsen.
Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie van 18 juli 2008 tot uitvoering en wijziging van Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie (PB 2008, L 199)
Bijlage XII bevat de voorschriften voor het meten van de CO2-emissies en het brandstofverbruik volgens de NEDC-methode
Verordening (EU) nr. 183/2011 van de Commissie van 22 februari 2011 tot wijziging van de bijlagen IV en VI bij Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd
(PB 2011, L 53)
Aanhangsel 2 van Bijlage IV bevat de zogenoemde Scandinavische rekenmethode
Verordening (EU) 2017/1151 van de Commissie van 1 juni 2017 tot aanvulling van Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie, tot wijziging van Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad, Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie en Verordening (EU) nr. 1230/2012 van de Commissie en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie (PB 2017, L 175)
In deze Verordening is de WLTP-methode neergelegd
Uitvoeringsverordening (EU) 2017/1153 van de Commissie van 2 juni 2017 tot vaststelling van een methode voor het bepalen van de correlatieparameters die nodig zijn om veranderingen in de regelgevende testprocedure weer te geven, en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1014/2010 (PB 2017, L 175)
Deze Verordening bevat de correlatiemethode NEDC2
Verordening (EU) 2018/858 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 betreffende de goedkeuring van en het markttoezicht op motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 715/2007 en (EG) nr. 595/2009 en tot intrekking van Richtlijn 2007/46/EG (PB 2018, L 151)
"Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie,
[…]
Overwegende hetgeen volgt:
1) Overeenkomstig artikel 26, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie omvat de interne markt een gebied zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal dient te worden gewaarborgd. De regels voor de interne markt moeten transparant, eenvoudig, consistent en doeltreffend zijn, waardoor rechtszekerheid en duidelijkheid wordt geboden aan zowel bedrijven als consumenten.
2) Daartoe werd bij Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad een alomvattend EU-kader vastgesteld voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van de systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd.
3) In 2013 heeft de Commissie een beoordeling verricht van het rechtskader van de Unie voor de typegoedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd, waaruit bleek dat het kader van Richtlijn 2007/46/EG geschikt is voor het verwezenlijken van de hoofddoelstellingen, namelijk harmonisering, een doeltreffend functionerende interne markt en eerlijke concurrentie, en waarin werd geconcludeerd dat het derhalve van toepassing moet blijven.
[…]
7. Deze verordening voorziet in geharmoniseerde regels en beginselen voor de typegoedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd, en voor de individuele goedkeuring van voertuigen, met het oog op een goed functionerende interne markt voor bedrijven en consumenten en een hoge mate van veiligheid en bescherming van gezondheid en milieu.
[…]".
Artikel 36
1. De fabrikant verstrekt bij elk compleet, incompleet of voltooid voertuig dat conform het goedgekeurde voertuigtype is vervaardigd, een certificaat van overeenstemming in papiervorm. Daartoe maakt de fabrikant gebruik van het model in de in lid 4 bedoelde uitvoeringshandelingen.
Het certificaat van overeenstemming in papiervorm beschrijft in concrete termen de hoofdkenmerken en de technische prestaties van het voertuig. Het certificaat van overeenstemming in papiervorm vermeldt de fabricagedatum van het voertuig. Het certificaat van overeenstemming in papiervorm wordt zo ontworpen dat vervalsing wordt voorkomen.
Het certificaat van overeenstemming in papiervorm wordt gratis bij het voertuig aan de koper geleverd. De levering ervan mag niet afhankelijk worden gesteld van een uitdrukkelijk verzoek daartoe of van het verstrekken van aanvullende gegevens aan de fabrikant.
[…]
3. Gedurende een periode van tien jaar na de fabricagedatum van het voertuig verstrekt de fabrikant op verzoek van de eigenaar een duplicaat van het certificaat van overeenstemming in papiervorm, tegen betaling van een bedrag dat niet hoger is dan de kosten verbonden aan het verstrekken van het duplicaat. Op de voorzijde van het duplicaat is het woord „duplicaat" duidelijk zichtbaar.
[…]
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 43e
1. Indien een belanghebbende gegronde redenen heeft om aan te nemen dat een gegeven dat bij of krachtens deze wet als authentiek is aangemerkt of een niet-authentiek gegeven onjuist of ten onrechte wel, dan wel ten onrechte niet in het kentekenregister is opgenomen, kan hij onder opgave van die redenen aan de Dienst Wegverkeer een verzoek doen tot wijziging, verwijdering of opneming van dat gegeven.
2. De Dienst Wegverkeer beslist naar aanleiding van een verzoek als bedoeld in het eerste lid over wijziging, verwijdering of opneming van het betreffende gegeven en bericht de belanghebbende die het verzoek heeft gedaan over deze beslissing.