202402421/1/R2.
Datum uitspraak: 25 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
2. HoSt Klazienaveen B.V., gevestigd in Enschede, (HoST),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 maart 2024 in zaak nr. 21/1654 in het geding tussen:
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd in Nijmegen, (MOB)
en
het college
Procesverloop
Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft het college de aanvraag van HoST voor een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb) afgewezen, omdat een vergunning niet nodig is.
Bij besluit van 20 april 2021 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar van MOB ongegrond verklaard en het besluit van 26 oktober 2020 gehandhaafd onder aanvulling van de motivering.
Bij uitspraak van 12 maart 2024 heeft de rechtbank het door MOB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 april 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Tegen deze uitspraak hebben het college en HoST hoger beroep ingesteld.
MOB heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college, HoST en MOB hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 5 februari 2026 op een zitting behandeld. Daar zijn HoSt, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. A. Daan, advocaat in Deventer, en het college, vertegenwoordigd door ing. E.M. Suselbeek en mr. C. Dijkstra, advocaat in Groningen, verschenen. Verder is MOB, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, daar gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 21 oktober 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. HoST heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de bouw en exploitatie van een vergistingsinstallatie met gasopwerking tot aardgaskwaliteit, en de bouw en exploitatie van een houtgestookte verbrandingsinstallatie met productie van warmte en elektra (WKK-installatie) aan de Gantel 37 in Klazienaveen. In deze procedure gaat het over de NOx-emissie van de WKK-installatie.
2.1. HoST heeft in de aanvraag kenbaar gemaakt dat de NOx-emissie van de WKK-installatie kan worden teruggebracht tot 3,5 mg NOx/Nm3 door de inzet van drie emissiereducerende technieken. De emissiereducerende technieken die HoST gaat toepassen zijn: de Selective Non-Catalytic Reduction (SNCR), Selective Catalytic Reduction (SCR) en een rookgascondensator.
Voor de onderbouwing dat een emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3 haalbaar is heeft HoST het rapport ‘Emissiemetingen houtgestookte installatie Andijk B.V. Sp 20 mg’, van 26 maart 2020, opgesteld door Emissie- en Luchtkwaliteitsmetingen B.V. (ELM-rapport), bij de aanvraag overgelegd. In dat rapport staan de resultaten van drie metingen van een halfuur aan een installatie in Andijk, die vergelijkbaar is met het voorgenomen project. De gemeten waarden komen niet uit boven een emissie van 2,4 mg NOx/Nm3.
2.2. Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat er geen natuurvergunning nodig is voor het aangevraagde project. Volgens het college volgt uit de AERIUS-berekeningen dat het project in de bouw- en gebruiksfase niet meer dan 0,00 mol/ha/jaar stikstofdepositie veroorzaakt op Natura 2000-gebieden. In die berekeningen is voor de WKK-installatie uitgegaan van een emissie van 3,5 mg NOx/Nm3.
2.3. Het college handhaaft in het besluit op bezwaar zijn beslissing dat geen natuurvergunning nodig is. Het college deelt niet het standpunt van MOB dat een reductie van de NOx-emissie van 145 mg NOx/Nm3, de grenswaarde waarvan het Activiteitenbesluit milieubeheer uitgaat, naar 3,5 mg NOx/Nm3, technisch onmogelijk is. Volgens het college is een reductie tot 3,5 mg NOx/Nm3 haalbaar bij de toegepaste technieken. Daarbij wijst het college erop dat uit de informatiebladen van de rijksoverheid blijkt dat een SCR een NOx verwijderingsrendement kan halen tussen de 90-94%. Een SNCR kan een NOx verwijderingsrendement halen van 40 tot 80%. Wanneer deze achter elkaar worden gezet in combinatie met een rookgascondensator, is een zeer goed verwijderingsrendement mogelijk. Het college ziet dit bevestigd in het ‘Meetrapport HoST, resultaten emissiemetingen uitgevoerd bij biomassa centrale Andijk, te Andijk’, van 17 maart 2021, uitgevoerd door SGS (SGS-rapport). In het SGS-rapport zijn voor het besluit op bezwaar nogmaals emissiemetingen uitgevoerd aan de installatie in Andijk. Uit de resultaten van dit onderzoek blijkt dat de combinatie van de SNCR, SCR en rookgascondensator leidt tot een significante afname van de NOx uitstoot. De gemeten emissies van NOx blijven bij de drie uitgevoerde metingen van een uur onder de 2,2 mg/Nm3. De door SGS uitgevoerde meting onderbouwt daarmee de eerder in het ELM-rapport gepresenteerde meetresultaten van de NOx uitstoot van de installatie in Andijk. Het college stelt dat hiermee de aanname dat een uitstoot van maximaal 3,5 mg/Nm3 zeker haalbaar is met een tweede berekening is onderbouwd, en daarmee ook de AERIUS-berekening waaruit blijkt dat de aangevraagde situatie niet meer dan 0,00 mol/ha/jaar stikstofdepositie veroorzaakt op Natura 2000-gebieden.
De aangevallen uitspraak
3. De rechtbank stelt voorop dat MOB procesbelang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen de positieve weigering, omdat MOB in de procedure aan de orde kan stellen of artikel 2.7 van de Wnb in het concrete geval van toepassing is.
3.1. De rechtbank is van oordeel dat het college zich, gelet op de ten tijde van het bestreden besluit voorhanden zijnde gegevens, niet op het standpunt kon stellen dat op voorhand op grond van objectieve gegevens en met de vereiste wetenschappelijke zekerheid kan worden uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Uit het ELM-rapport en het SGS-rapport en een rapport van STAB blijkt weliswaar dat een emissie van 3,5 mg NOx/Nm3 technisch haalbaar is, maar daarmee is, volgens de rechtbank niet geborgd en onderbouwd dat deze norm ook continu gehaald wordt. De rechtbank betrekt bij dat oordeel dat Van Uffelen namens MOB op de zitting onbetwist heeft gesteld dat de gemeten emissies aan de installatie van HoST in Andijk zijn verricht in een laboratoriumsituatie onder de meest optimale omstandigheden. Verder staat in het rapport van Milieuvizier van 27 november 2023 dat voor het consequent realiseren van een lage NOx-emissie het van belang is dat de toegepaste technische voorzieningen optimaal worden uitgevoerd en onderhouden. Onder suboptimale omstandigheden worden de emissies niet gehaald. Verder heeft Van Uffelen op de zitting erop gewezen dat uit recente BREF’s LCP en Wl blijkt dat grotere installaties met dezelfde technieken als die HoST wil toepassen hogere NOx-emissies realiseren dan 3,5 mg NOx/Nm3 en dat een installatie in Bemmel waar dezelfde techniek wordt toegepast niet leidt tot even lage emissies als bij de installatie in Andijk. Omdat Van Uffelen concrete aanknopingspunten voor twijfel naar voren heeft gebracht over het continu kunnen halen van de emissiewaarde beneden 3,5 mg NOx/Nm3, mocht het college volgens de rechtbank niet zonder nadere motivering op de aan het besluit ten grondslag gelegde rapporten afgaan.
De hoger beroepen van HoST en het college
Had MOB belang bij de behandeling van haar beroep?
4. Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat MOB belang heeft bij een inhoudelijk behandeling van het beroep. Het aan de orde kunnen stellen van de vergunningplicht is volgens het college onvoldoende voor het kunnen aannemen van dat belang. De rechtbank had daarvoor ook moeten aannemen dat de rechtmatigheid van het project met een positieve weigering komt vast te staan en niet opnieuw ter discussie kan worden gesteld in een handhavingsprocedure.
4.1. De Afdeling deelt het standpunt van het college niet. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:131, onder 5.7, overwogen dat in een beroep tegen een positieve weigering van een aanvraag van een natuurvergunning aan de orde kan worden gesteld of de vergunningplicht van artikel 2.7 van de Wnb in het concrete geval van toepassing is en ruimte biedt voor de verlening van een vergunning (zie ook ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5251, onder 4.1). Dat is voldoende voor het aannemen van een belang bij een inhoudelijke behandeling van het beroep. Een oordeel over de betekenis van een positieve weigering in een handhavingsprocedure is daarvoor niet nodig. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat MOB belang heeft bij de inhoudelijke behandeling van haar beroep.
Het betoog slaagt niet.
Van Uffelen - deskundige of gemachtigde van MOB
5. HoST betoogt dat de rechtbank S. van Uffelen ten onrechte heeft aangeduid als deskundige. Van Uffelen treedt regelmatig als gemachtigde van MOB op, en kan daarom niet worden aangemerkt als onafhankelijk deskundige. De rechtbank had daarom aan zijn opvattingen niet de waarde mogen toekennen, zoals de rechtbank dat in de aangevallen uitspraak heeft gedaan. Ook het college wijst erop dat Van Uffelen, omdat hij regelmatig als gemachtigde voor MOB optreedt, niet kan worden aangemerkt als onafhankelijk deskundige.
5.1. MOB heeft bij de rechtbank, ter onderbouwing van haar standpunt dat een emissie van 3,5 mg NOx/Nm3 technisch niet haalbaar is, de ‘Contra-expertise Biomassaverbranding’, van 27 november 2023, opgesteld door S. van Uffelen van Milieuvizier, overgelegd (het rapport van Milieuvizier). Verder heeft MOB S. van Uffelen als deskundige meegenomen naar de zitting bij de rechtbank, om het standpunt van MOB daar toe te lichten.
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank, los van de vraag of Van Uffelen in deze procedure als onafhankelijk deskundige of gemachtigde van MOB moet worden aangemerkt, de inbreng van Van Uffelen terecht bij de beoordeling van het beroep van MOB heeft betrokken. Of de rechtbank op basis van wat door en namens MOB in beroep naar voren is gebracht terecht heeft geoordeeld dat MOB concrete aanknopingspunten voor twijfel naar voren heeft gebracht over het continu kunnen halen van de emissiewaarde beneden 3,5 mg NOx/Nm3, beoordeelt de Afdeling hierna aan de hand van wat HoST en het college daartegen in hoger beroep naar voren hebben gebracht.
Het betoog slaagt niet.
Haalbaarheid emissiewaarde 3,5 mg NOx/NM3
6. HoST en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat MOB concrete aanknopingspunten voor twijfel naar voren heeft gebracht over het continu kunnen halen van de emissiewaarde beneden 3,5 mg NOx/Nm3.
Ten eerste stellen zij dat de rechtbank er ten onrechte vanuit gaat dat een emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3 continu moet worden gehaald. In AERIUS-Calculator moet een daggemiddelde emissie worden ingevoerd, op basis waarvan een jaargemiddelde depositie wordt berekend. Het is dus niet noodzakelijk dat de in de aanvraag betrokken emissie continu kan of zal worden gehaald. HoST stelt dat de rechtbank met het oordeel dat niet is geborgd en onderbouwd dat een emissie van 3,5 mg NOx/Nm3 continu kan worden gehaald buiten de omvang van het geschil is getreden. Die situatie heeft HoST niet aangevraagd en is door het college ook niet beoordeeld. HoST heeft immers een aanvraag gedaan voor een installatie die 3,5 mg NOx/Nm3 emitteert.
Ten tweede stellen HoST en het college dat zij, anders dan de rechtbank overweegt, wel hebben bestreden dat de metingen aan de installatie in Andijk in een laboratoriumsituatie onder de meest optimale omstandigheden hebben plaatsgevonden. De metingen zijn verricht aan de werkende centrale in Andijk, door geaccrediteerde instellingen. Beide metingen zijn verricht op verschillende dagen, onder verschillende meteorologische omstandigheden. De metingen zijn volgens het college voldoende representatief. Bovendien heeft MOB niet aangetoond dat de metingen gebrekkig of niet representatief zouden zijn.
Ten derde betogen HoST en het college dat de rechtbank ten onrechte relevant acht dat andere centrales waar dezelfde technieken worden toegepast, zoals de centrale in Bemmel, niet een emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3, halen. Volgens HoST heeft zij op de zitting bij de rechtbank uiteengezet dat centrales, ook als dezelfde technieken worden toegepast, niet zonder meer met elkaar vergeleken kunnen worden. De emissie is namelijk in belangrijke mate afhankelijk van de wijze waarop de installatie wordt ingeregeld. HoST heeft zichzelf opgelegd om de beoogde centrale zo in te regelen dat de emissie niet hoger zal zijn dan gemiddeld 3,5 mg NOx/Nm3. Dat dit technisch haalbaar is, laten de meetresultaten aan de installatie in Andijk zien. Die centrale is voorzien van dezelfde technieken en is ingeregeld op de wijze van het voorgenomen project.
Het oordeel van de rechtbank dat het halen van de emissiewaarde niet is geborgd begrijpt HoST in het licht van een positieve weigering, waaraan geen voorschriften kunnen worden verbonden, niet. Die borging is volgens HoST ook niet nodig omdat artikel 4.1311 van het Besluit activiteiten leefomgeving een meetverplichting bevat van de emissieconcentratie, en de resultaten daarvan in het kader van het toezicht door het college kunnen worden ingezien.
6.1. MOB zet uiteen dat de emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3 niet is geborgd, omdat deze afwijkt van de emissiewaarde uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. De emissiewaarde uit het Activiteitenbesluit milieubeheer geldt, tenzij bij maatwerkvoorschrift strengere emissiewaarden worden opgelegd. Dat is niet gebeurd en volgens MOB ook niet mogelijk, omdat de emissiewaarde technisch niet haalbaar is, ook niet als jaargemiddelde. MOB benoemt daarvoor drie argumenten, die zij ook bij de rechtbank naar voren bracht. Ten eerste valt volgens MOB te betwijfelen of een waarde van 3,5 mg NOx/Nm3 gelet op fundamentele thermodynamische wetmatigheden (over het evenwicht tussen NOx en NH3 tijdens de reactie op de katalysator) ook maar in een theoretische situatie of een laboratoriumsituatie kan worden behaald. Ook kan uit het STAB-rapport niet worden afgeleid dat de emissiewaarde gegarandeerd in een praktijksituatie kan worden gehaald.
Ten tweede stelt MOB dat de metingen aan de installatie in Andijk niet representatief zijn voor de langjarig gemiddelde situatie bij het voorgenomen project. Dat één keer een bepaalde waarde is gemeten, betekent nog niet dat deze waarde altijd gegarandeerd kan worden onder alle omstandigheden, ook niet als jaargemiddelde. Ter onderbouwing verwijst MOB naar het rapport van Milieuvizier, dat zij bij de rechtbank heeft ingebracht.
Ten derde stelt MOB dat de metingen aan de installatie in Andijk die zijn uitgevoerd voor het ELM-rapport niet kunnen worden gebruikt omdat die mislukt zijn. Ter onderbouwing verwijst MOB naar het rapport van LAB-Q, dat zij bij de rechtbank heeft ingebracht.
Het oordeel van de Afdeling
Wat bedoelt de rechtbank met ‘continu’?
7. De rechtbank overweegt in 7.4.1 van haar uitspraak dat het voor de beoordeling of significante gevolgen van het project zijn uitgesloten, niet voldoende is dat uit het ELM-rapport, het SGS-rapport en het STAB-rapport blijkt dat een emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3 technisch haalbaar is. Daarmee is namelijk, zo vervolgt de rechtbank, "niet geborgd en onderbouwd dat ook de in het natuurbeschermingsrecht vereiste wetenschappelijke zekerheid is verkregen dat deze norm ook continu gehaald wordt, zodat het betreffende project geen significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden".
7.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3 een gemiddelde waarde is. Bij de berekening van de jaarvracht NOx van de aangevraagde installatie is daar ook vanuit gegaan. Dat kan worden afgeleid uit de formule die in de notitie "Stikstofdepositie vergistingsinstallatie en WKK-installatie Klazienaveen" van 11 september 2020, opgesteld door Tauw (Tauw-notitie) is opgenomen voor de berekening van de jaarvracht NOx. De uurgemiddelde emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3 is daarin één van de in te voeren variabelen. Voor een gemiddelde waarde is het niet vereist dat de emissie nooit hoger is dan 3,5 mg NOx/Nm3.
7.2. HoST en het college vatten de zinsnede van de rechtbank ‘dat niet verzekerd is dat deze norm ook continu gehaald wordt’ zo op dat de rechtbank ervan uitgaat dat de emissie op geen enkel moment hoger dan 3,5 mg NOx/Nm3 mag zijn. De Afdeling begrijpt deze zinsnede van de rechtbank in het licht van wat MOB bij de rechtbank aanvoerde, anders. MOB betoogde in de kern dat de stukken waarop het college en HoST zich beroepen niet laten zien dat een lage (gemiddelde) emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3 niet slechts incidenteel (onder optimale omstandigheden) maar blijvend kan worden gehaald. De Afdeling begrijpt het woord continu zo dat de rechtbank bedoelt dat niet verzekerd is dat een gemiddelde waarde van 3,5 mg NOx/Nm3 niet slechts incidenteel (onder optimale omstandigheden) maar blijvend gehaald wordt. De rechtbank is dus niet uitgegaan van een andere situatie dan door HoST aangevraagd en door het college beoordeeld.
Het betoog slaagt niet.
De onderbouwing van de emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3
8. De Afdeling stelt evenals de rechtbank voorop dat een natuurvergunning niet nodig is als op voorhand op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het voorgenomen project op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden heeft. Het gaat in deze zogenoemde voortoets om een beoordeling van de gevolgen van het project op zich zelf, inclusief standaardonderdelen in het ontwerp van het project, maar zonder mitigerende maatregelen.
8.1. In de voortoets moeten de gevolgen van een project, zoals in dit geval de NOx-emissie van de WKK-installatie, met de ‘vereiste zekerheid’ in kaart worden gebracht. Dit vereiste volgt uit het voorzorgsbeginsel dat ten grondslag ligt aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak over emissies uit stallen van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557, onder 6 tot en met 6.2. De Afdeling oordeelde in die uitspraak dat het college bij natuurvergunningen voor het bepalen van de omvang van de emissie van emissiearme stalsystemen de emissiefactor uit de Regeling ammoniak en veehouderij kan toepassen, als die emissiefactor de vereiste zekerheid biedt. De strekking van deze uitspraak vindt de Afdeling ook in deze zaak van belang.
8.2. Uit de besluiten van 26 oktober 2020 en 20 april 2021 volgt dat het college de aanvraag, de Tauw-notitie, het ELM-rapport, het SGS-rapport en AERIUS-berekeningen heeft betrokken bij de beoordeling van de gevolgen in de gebruiksfase van de aangevraagde WKK-installatie. De beoogde WKK-installatie is beschreven in paragraaf 4.2 van de Tauw-notitie. Daar staat dat het thermisch vermogen van de WKK-installatie 9 MWth is, dat er houtchips met 42,5% vocht erin worden verstookt, dat het daarbij gaat om 3 ton hout per uur, en dat HoST uitgaat van een bedrijfstijd van 5.333 uren per jaar. Ook is vermeld dat de in tabel 4.4 vermelde emissieconcentraties, waaronder de Nox-concentratie van 3,51 mg/Nm3, worden behaald door de realisatie van een SCR, SNCR en rookgascondensator.
8.3. Het college heeft zijn standpunt dat voor het voorgenomen project uitgegaan kan worden van een emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3 gebaseerd op de meetresultaten aan de installatie in Andijk die zijn neergelegd in het ELM-rapport en SGS-rapport. Voor het ELM-rapport zijn drie metingen van een half uur en voor het SGS-rapport drie metingen van een uur uitgevoerd. Op basis van de gemeten waarden is een gemiddelde emissiewaarde berekend, die in het ELM-rapport op 2,4 en in het SGS-rapport op 2,2 mg/Nm3 (halfuursgemiddelde) uitkomt.
8.4. De Afdeling deelt niet het standpunt van MOB dat aan het ELM-rapport geen waarde toekomt, omdat de meting die voor dat rapport is uitgevoerd zou zijn mislukt. In het ELM-rapport staat weliswaar dat de meetvlaksituering niet voldoet aan de gestelde aanbevelingen voor het uitvoeren van metingen en dat de condities in het meetvlak ook niet voldoen aan de vereisten uit de normeringen voor een ideaal meetvlak, maar dat het niet voldoen aan die vereisten geen nadelige invloed op de bemonsteringsonzekerheid heeft. Verder betrekt de Afdeling bij haar oordeel dat in paragraaf 5.2.3 van het STAB-rapport van 25 oktober 2023, dat aan de rechtbank is uitgebracht in de procedure over de omgevingsvergunning voor de oprichting van de installatie, en dat door HoST bij de rechtbank in deze procedure is overgelegd, staat: "In hoofdstuk 2 van het rapport staat vermeld dat de metingen zijn uitgevoerd door de volgens NEN-EN-ISO/IEC 17025 geaccrediteerde luchtmeetdienst (L-433) van ELM metingen. STAB heeft na bestudering van het rapport geen aanleiding gezien om aan de resultaten te twijfelen, ondanks de ongebruikelijk lage NOx-emissie die wordt gerapporteerd".
8.5. Het standpunt van MOB dat een emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3 technisch niet haalbaar is, deelt de Afdeling niet. Uit het ELM-rapport, het SGS-rapport en het STAB-rapport kan immers, zoals de rechtbank terecht overweegt, worden afgeleid dat een emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3 technisch haalbaar is. De vraag die partijen nog verdeeld houdt is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat daarmee nog niet is onderbouwd dat deze emissiewaarde continu kan worden gehaald. Die zekerheid is volgens de rechtbank nodig om significante gevolgen van het project op voorhand uit te kunnen sluiten en te kunnen concluderen dat een natuurvergunning niet nodig is.
8.6. In dit geval gold voor het aangevraagde project op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer een emissiegrenswaarde van 145 mg NOx/Nm3. Die emissiegrenswaarde is inmiddels in het Besluit activiteiten leefomgeving teruggebracht tot 100 mg NOx/Nm3. In het STAB-rapport (p.23-34) staat dat de grenswaarde voor NOx in het Activiteitenbesluit milieubeheer zo is gekozen dat die in beginsel goed haalbaar is bij inzet van een variëteit aan biobrandstoffen en bij toepassing van moderne gangbare verbrandingstechnieken. STAB leidt verder uit een rapport van TNO af dat een verdere reductie van emissie tot 80 mg NOx/NM3 voor installaties groter dan 5 MWth haalbaar is door inzet van aanvullende technieken zoals ureuminjectie en zo nodig SCR.
8.7. Verder stelt STAB dat HoST ook leverancier is van de installatie die HoST in Klazienaveen gaat realiseren. HoST geeft als leverancier contractueel een garantiewaarde af van 30 mg NOx/Nm3. STAB acht die emissiewaarde ook haalbaar.
8.8. Het verschil tussen enerzijds de emissiegrenswaarde van 145/100 mg NOx/Nm3 en de door STAB haalbaar geachte waarde van 30 mg NOx/Nm3 en anderzijds de hier toegepaste emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3, is erg groot. Weliswaar laten het ELM-rapport en SGS-rapport zien dat zo’n lage emissiewaarde technisch haalbaar is, maar de Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat daarmee onvoldoende is onderbouwd dat met deze emissiewaarde de gevolgen van het project in de voortoets met de vereiste zekerheid in kaart kunnen worden gebracht. Daarvoor is van belang dat MOB, zoals de rechtbank terecht overweegt, concrete aanknopingspunten voor twijfel naar voren heeft gebracht dat deze emissiewaarde continu kan worden gehaald. De Afdeling volgt HoST en het college niet waar zij stellen dat de rechtbank bij dat oordeel ten onrechte heeft betrokken dat aannemelijk is dat de metingen aan de installatie in Andijk onder optimale omstandigheden zijn verricht, dat het consequent halen van een lage waarde alleen mogelijk is als de voorzieningen optimaal worden uitgevoerd en onderhouden en dat bij andere installaties, zoals de installatie in Bemmel, waar dezelfde emissiereducerende technieken worden toegepast, hogere emissies worden gemeten. De Afdeling licht haar oordeel hier onder toe.
8.9. De Afdeling leidt uit de zittingsaantekeningen bij de rechtbank af dat HoST en het college terecht stellen dat zij de standpunten van MOB bij de rechtbank hebben weersproken. Dat hebben zij gedaan met dezelfde argumenten die in hoger beroep naar voren zijn gebracht en die hierna worden besproken.
8.10. Dat de metingen aan de installatie in Andijk zijn uitgevoerd op verschillende dagen en onder verschillende meteorologische omstandigheden en zijn verricht door geaccrediteerde instellingen, doet niet af aan het oordeel van de rechtbank dat aannemelijk is dat de metingen aan de installatie in Andijk onder optimale omstandigheden zijn verricht en dat het consequent halen van een lage waarde alleen mogelijk is als de voorzieningen optimaal worden uitgevoerd en onderhouden. De Afdeling betrekt daarbij wat in 5.2.3 van het STAB-rapport staat. De STAB stelt daar over het ELM-rapport dat zij "aannemelijk acht dat alles is gedaan om de NOx-emissie zo ver mogelijk terug te brengen. Hierbij kan gedacht worden aan gebruiken van stookhout met een zo laag mogelijk stikstofgehalte, optimale beheersing van de verbrandingscondities (zoals voorkomen van temperatuurpieken), optimale ureuminjectie en goed werkende SCR katalysatorbedden (eventueel zelfs een extra nageschakeld bed). De aanwezigheid van een effectieve SCR is een uitdrukkelijke voorwaarde, dit is ook door HoSt in de mondelinge toelichting aangegeven […]."
Verder betrekt de Afdeling daarbij dat in 5.2.3 van het STAB-rapport staat: "STAB merkt verder nog op dat een optimalisatie van het proces op een (zeer) lage emissie NOx altijd leidt tot hogere bedrijfskosten in vergelijking met een installatie die ontworpen is, althans bedreven wordt, om slechts aan het Activiteitenbesluit te voldoen. Dit betreft de (eenmalige) investering in de techniek SCR en maar ook het in optimale conditie houden van de katalysatorbedden. Bij vervuiling of vergiftiging van de katalysatorbedden, hetgeen niet altijd is te voorkomen, neemt het verwijderingsrendement snel af. Deze zullen altijd tijdig moeten worden vervangen, maar bij een heel lage emissie-eis nog vaker. Ook de extra inzet van ureum/ammoniak leiden tot hogere bedrijfskosten en dus hogere prijs van een kWh of geleverde warmte In vergelijking tot concurrenten die slechts aan het Activiteitenbesluit moeten voldoen. […]".
Dat HoST de lage emissiewaarde wil halen en bereid is daarvoor de nodige financiële inspanningen te doen zijn omstandigheden die niet relevant zijn voor de beantwoording van de vraag die in de voortoets voorligt, namelijk of op voorhand op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het aangevraagde project significante gevolgen heeft.
8.11. De Afdeling deelt niet het standpunt van HoST en het college dat de rechtbank bij haar oordeel ten onrechte heeft betrokken dat andere installaties waar dezelfde technieken worden toegepast, zoals de installatie in Bemmel, niet een emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3 halen. De vergelijking met andere installaties, zoals de installatie in Bemmel, vindt de Afdeling relevant omdat die laat zien dat de emissie van een installatie waarin dezelfde emissiereducerende technieken worden toegepast heel verschillend kan zijn. Die verschillen zijn verklaarbaar omdat de emissie, zoals HoST en het college hebben toegelicht, in belangrijke mate afhankelijk is van de wijze waarop de installatie wordt ‘ingeregeld’. De stukken waarop het college zijn besluit heeft gebaseerd, in het bijzonder de beschrijving van het project in paragraaf 4.2 van de Tauw-notitie, bevatten daarover echter geen informatie. Dat HoST, zoals zij stelt, zich zelf oplegt om een emissiewaarde van 3,5 mg NOx/Nm3, in de beoogde WKK-installatie te halen en dat zij op grond van artikel 4.1311 van het Besluit activiteiten leefomgeving verplicht is tot het uitvoeren van emissieconcentratieberekeningen op grond waarvan het college achteraf kan controleren of zij die waarde ook haalt, zijn omstandigheden die niet relevant zijn voor de beantwoording van de vraag die in de voortoets voorligt.
Conclusie hoger beroepen
9. De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
9.1. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
9.2. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van het college griffierecht geheven.
Hoe nu verder?
10. Het college moet nog een nieuw besluit op de aanvraag nemen. Daarbij moet het college de uitspraak van de rechtbank in acht nemen. Die uitspraak gaat uitsluitend over de vraag of HoST een natuurvergunning nodig heeft voor het aangevraagde project. De uitspraak gaat niet over de vraag of voor het project een natuurvergunning kan worden verleend. Het college moet dat bij het nog te nemen besluit beoordelen. Zoals hierboven onder 1 van deze uitspraak is weergegeven, is op dat besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk vóór 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). Daarbij geldt dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 2.1 van de Rnb, de versie van AERIUS-Calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling, geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit (vergelijk de uitspraak van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356).
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Drenthe een griffierecht wordt geheven van € 559,00.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Besselink
voorzitter
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026