202002101/1/R2.
Datum uitspraak: 25 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 18 februari 2020 in zaak nr. 19/1151 in het geding tussen:
het college
en
[wederpartij], gevestigd in [plaats].
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2018 heeft het college de aanvraag van de maatschap om een omgevingsvergunning voor het vernieuwen en uitbreiden van een bouwmarkt afgewezen.
Bij besluit van 12 maart 2019, voor zover hier van belang, heeft het college het door de maatschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 februari 2020 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 maart 2019 vernietigd voor zover de bezwaren tegen het besluit van 21 maart 2018 ongegrond zijn verklaard en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De maatschap en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De maatschap heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze hierop naar voren gebracht.
Bij besluit van 4 juni 2020 heeft het college het bezwaar van de maatschap tegen het besluit van 21 maart 2018 opnieuw ongegrond verklaard met een nadere motivering.
De maatschap heeft gronden ingediend van haar beroep van rechtswege tegen het besluit van 4 juni 2020.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 21 januari 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.B.A.M. Gerritse, ing. R.P.I. Groenhof en R.B. van Lieshout MSC, en de maatschap, vertegenwoordigd door mr. D.H. Nas, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 november 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. De zaak gaat over een afgewezen aanvraag van de maatschap van 28 november 2017 om een omgevingsvergunning voor het vernieuwen en uitbreiden van een bouwmarkt aan de [locatie] in ’s-Hertogenbosch. De maatschap wil de bouwmarkt uitbreiden van 4.400 m² winkelvloer oppervlakte (wvo) naar ongeveer 8.000 m² wvo en vernieuwen met een ruimer aanbod, waaronder een tuincentrum, een drive-in en een ruimte voor doe-het-zelf masterclasses. Deze uitbreiding past zowel wat betreft de oppervlakte als het voorgenomen gebruik niet binnen het geldende bestemmingsplan "Orthenpoort", gezien de omvang van het bouwvlak, het vlak met de functieaanduiding "detailhandel volumineus" en het maximum bebouwingspercentage op de verbeelding. Volgens de maatschap is er marktruimte voor die uitbreiding en had het college de omgevingsvergunning redelijkerwijs moeten verlenen.
2.1. Naar aanleiding van de aanvraag heeft het college adviesbureau BRO om advies gevraagd. BRO heeft op 16 maart 2018 het advies "’s-Hertogenbosch, advies ontwikkeling bouwmarkt Vogelstraat" uitgebracht. Het college heeft vervolgens bij zijn besluit van 21 maart 2018 de aanvraag afgewezen. Aan de afwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat het initiatief in strijd is met het detailhandelsbeleid, omdat het initiatief de maximale omvang voor reguliere bouwmarkten van 6.500 m² wvo (zoals vastgelegd en gemotiveerd in de nota Detailhandel ’s-Hertogenbosch 2011) overschrijdt en omdat het initiatief volgens het college op essentiële onderdelen niet voldoet aan de eisen waaronder de raad die bovengrens heeft losgelaten. Volgens het college is ook onvoldoende verzekerd dat geen onevenredige verkeers- en parkeeroverlast zal optreden door de ontwikkeling. Tot slot past de ontwikkeling volgens het college niet binnen de toekomstige visie voor het gebied Orthenpoort. Bij het besluit van 12 maart 2019 heeft het college het bezwaar hiertegen ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft het besluit van 12 maart 2019 vernietigd voor zover de bezwaren van de maatschap tegen het besluit van 21 maart 2018 ongegrond zijn verklaard, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De rechtbank houdt het ervoor dat het college aan het besluit van 12 maart 2019 niet het detailhandelsbeleid van de nota Detailhandel ’s-Hertogenbosch 2011, ten grondslag heeft gelegd, maar het beleid zoals de raad dat op 11 september 2018 heeft gewijzigd, omdat dit ten tijde van het besluit van 12 maart 2019 gold. In dat besluit is volgens de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op de vraag of dit gewijzigde beleid voldoet aan de vereisten van artikel 15 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn). Omdat de vereiste analyse ontbreekt, kan de rechtbank niet beoordelen of de brancheringsmaatregel die in het gewijzigde detailhandelsbeleid is opgenomen niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en of dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. De rechtbank concludeert dan ook dat het besluit op dit punt niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd.
Volgens de rechtbank heeft het college in het besluit van 12 maart 2019 ook het aspect verkeersveiligheid onvoldoende gemotiveerd.
Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat het college in dat besluit niet is ingegaan op de in bezwaar door de maatschap aangevoerde grond dat het bestaan van de veronderstelde parkeeroverlast onvoldoende draagkrachtig is onderbouwd. Alleen al daarom slaagt deze beroepsgrond volgens de rechtbank. Partijen lijken volgens de rechtbank van mening te verschillen over de vraag of de buitenruimte meegenomen moet worden bij de berekening van het benodigde aantal parkeerplaatsen. In het nieuw te nemen besluit zal het college hierover duidelijkheid moeten geven, aldus de rechtbank.
Nieuw besluit op bezwaar van 4 juni 2020
4. Het college heeft op 4 juni 2020 opnieuw een besluit genomen op het bezwaar van de maatschap, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Het college heeft het bezwaar van de maatschap opnieuw ongegrond verklaard met een nadere motivering en onder verwijzing naar nieuwe stukken.
5. Het besluit van 4 juni 2020 is, gelet op artikel 6:19 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van dit geding. De maatschap heeft tegen dit besluit afzonderlijke gronden aangevoerd.
6. De Afdeling zal eerst ingaan op het hoger beroep van het college, vervolgens op het incidenteel hoger beroep van de maatschap en tot slot op het beroep van de maatschap tegen het besluit van 4 juni 2020.
Hoger beroep college
Toepasselijkheid gewijzigd detailhandelsbeleid?
7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gewijzigde detailhandelsbeleid ten grondslag is gelegd aan het besluit van 12 maart 2019.
7.1. De raad heeft op 11 september 2018 besloten dat het maximum van 6.500 m² wvo, zoals dat was neergelegd in de nota Detailhandel ’s-Hertogenbosch 2011, alleen wordt losgelaten voor een grootschalige bouwmarkt en tuincentrum van minimaal 10.000 m² wvo en maximaal ongeveer 20.000 m² wvo en een bouwmaterialen drive-in op het bedrijventerrein De Groote Vliet, en dat voor reguliere bouwmarkten wordt vastgehouden aan het maximum van 6.500 m² wvo als neergelegd in de nota Detailhandel ’s-Hertogenbosch 2011.
7.2. Vaststaat dat de aanvraag geen betrekking heeft op de locatie De Groote Vliet. Dat betekent echter niet dat het college in het besluit van 12 maart 2019 geen toepassing heeft gegeven aan het beleid zoals neergelegd in het raadsbesluit van 11 september 2018. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is het besluit van 12 maart 2019 genomen na dat raadsbesluit. Anders dan het college stelt, heeft het beleid van dat raadsbesluit niet alleen betrekking op de verruimde mogelijkheden voor de locatie De Groote Vliet, maar ook op het vasthouden aan de maximale grootte van bouwmarkten voor de overige locaties, zoals die van de maatschap. Dus het beleid uit het raadsbesluit van 11 september 2018 was het op het moment van nemen van het besluit op bezwaar van 12 maart 2019 geldende en op deze aanvraag van toepassing zijnde beleid. Uit de motivering van het besluit van 12 maart 2019, waarin het college heeft verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 28 november 2018 en naar het B&W-voorstel, volgt dat het college het beleid zoals neergelegd in het raadsbesluit van 11 september 2018 ook bij zijn besluit heeft betrokken.
Het betoog slaagt niet.
Dienstenrichtlijn
8. Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat geen onderzoek in het kader van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is uitgevoerd. Het college verwijst naar de stukken die ten behoeve van de beleidswijziging zijn opgesteld. Dit zijn het onderzoeksrapport van BRO van 29 september 2015, de "Third opinion bouwmarkten en tuincentra ’s-Hertogenbosch" van Ecorys Nederland BV van 31 augustus 2016 en het advies "’s-Hertogenbosch, advies ontwikkeling bouwmarkt Vogelstraat" van BRO van 16 maart 2018. Uit deze stukken blijkt volgens het college al dat de beleidswijziging niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
8.1. De maatschap heeft in het bezwaarschrift gesteld dat het detailhandelsbeleid dat het college toepast in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies aan het college van 28 november 2018 geadviseerd dit bezwaar gegrond te verklaren. Volgens het advies moest het college alsnog gemotiveerd op dit bezwaar ingaan in het besluit en bezien of het detailhandelsbeleid dat aan de afwijzing ten grondslag is gelegd niet in strijd met de Dienstenrichtlijn en daardoor onverbindend is. Met een aanvullende motivering van het college waarom dit beleid niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn kan de afwijzing van de aanvraag volgens de bezwaarschriftencommissie met toepassing van artikel 7:11 van de Awb in stand blijven.
Het bestreden besluit wijkt wat dit betreft af van het advies van de bezwaarschriftencommissie en heeft geen motivering gegeven waarom dit beleid niet in strijd zou zijn met de Dienstenrichtlijn. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard met een verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3471. Daarin heeft de Afdeling volgens het college overwogen dat het in deze situaties op de weg van de aanvrager ligt om nader te onderbouwen waarom de in het beleid neergelegde eisen over de maximale grootte van bouwmarkten in strijd zouden zijn met de Dienstenrichtlijn. Die onderbouwing heeft de maatschap volgens het college niet gegeven. Het college heeft daarom geen aanleiding gezien voor een aanvullende motivering in de hiervoor vermelde zin en voor een gegrondverklaring van het bezwaar.
In een geschil als dit ligt het op de weg van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking in de zin van die richtlijn oplevert. Dat heeft de maatschap gedaan. Het ligt vervolgens op de weg van het college om, in dit geval bij de beslissing op bezwaar, te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, onder 8.2. In bezwaar had het college dus een nadere motivering moeten geven.
Uit de onderzoeksrapporten waarnaar het college verwijst, blijkt ook niet van een onderzoek of de beperkingen die zijn opgenomen in het door hem gehanteerde raadsbesluit van 11 september 2018, in strijd zijn met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college ten tijde van het besluit van 12 maart 2019 niet is ingegaan op de vraag of het gehanteerde beleid in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn.
Het betoog slaagt niet.
9. Het college betoogt verder dat uit de notitie "‘s-Hertogenbosch, Hoofdlijnennotitie" van BRO van 25 maart 2020, het rapport "‘s-Hertogenbosch, Onderbouwing Dienstenrichtlijn doe-het-zelf" van BRO van 24 april 2020 en de reactie van BRO van 1 december 2020 op de notitie van DTNP van 2 november 2020 blijkt, dat de in het beleid opgenomen beperkingen voor bouwmarkten niet in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn.
9.1. Aangezien dit stukken betreft van na het besluit van 12 maart 2019, en dat besluit inmiddels is vervangen door dat van 4 juni 2020, zal de Afdeling de beoordeling van dit betoog betrekken bij de beoordeling van het nadere besluit van 4 juni 2020.
Verkeer
10. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het zijn standpunt dat de uitbreiding leidt tot verkeersoverlast, onvoldoende heeft gemotiveerd.
Het college stelt dat het gebied Orthenpoort wordt ontsloten via de Vogelstraat op het kruispunt Orthenseweg-Citadellaan-Vogelstraat, dat volgens het college al zwaar belast is. De gemiddelde verkeersintensiteit op weekdagen bedraagt ongeveer 28.000 mvt/etmaal en in het weekend 24.500 mvt/etmaal en de cyclustijden van de verkeerslichten lopen al op tot ongeveer 90 seconden waarmee volgens het college een cruciale grens is bereikt. Het college verwijst naar het door hem overgelegde rapport "Goed geregeld!" van 8 mei 2014. Volgens het college is hierin vermeld dat de cyclustijd van 90 seconden beleidsmatig wordt gehanteerd. Het college verwijst verder naar de memo Cyclustijden en Effecten 30 km/u 16 april 2020 van de gemeentelijke verkeerskundige. In dat memo is een tabel opgenomen waaruit blijkt dat bij het huidige verkeersaanbod al niet aan de gestelde kwaliteitseisen wordt voldaan. De verkeerskundige van de gemeente heeft geconcludeerd dat een verdere toename van verkeer op dit kruispunt dan ook ongewenst is en tot verkeersoverlast leidt.
Aanvullende civieltechnische maatregelen zijn volgens het college niet mogelijk, omdat het kruispunt al maximaal is uitgerust met extra rijstroken.
Met de door de maatschap gestelde herinrichting van de binnenstadsring met 30 km/u wegen en afname van verkeer op dit kruispunt, kan volgens het college geen rekening worden gehouden, omdat de herinrichting pas in 2030 af is. Bovendien is het te verwachten effect van die herinrichting volgens het college beperkt.
10.1. De maatschap heeft gesteld dat er geen verkeersoverlast is ter plaatse, ook niet op piekmomenten, en dat zij gemotiveerd het standpunt van het college heeft bestreden dat onvoldoende verzekerd is dat geen onevenredige verkeersoverlast voor de omgeving zal optreden. De maatschap heeft in bezwaar memo 1 en memo 2 van 5 juni 2018 en memo 3 van 9 november 2018 van Anteagroup overgelegd, waarin is geconcludeerd dat de ontwikkeling niet tot verkeersoverlast leidt. Anteagroup heeft gesteld dat de ontwikkeling leidt tot een toevoeging van 670 mvt/etmaal. In het avondspitsuur op werkdagen zal er volgens Anteagroup een toename zijn van 56 extra mvt en op zaterdagmiddag tot 172 extra mvt, wat nog geen 5% is. Verder heeft Anteagroup gesteld dat de ontwikkeling weliswaar leidt tot een hogere cyclustijd op het kruispunt Orthenseweg-Citadellaan-Vogelstraat, op werkdagen tijdens de spits 90 seconden en tijdens de zaterdagmiddagspits 81 seconden, maar van overschrijding van de normen is volgens Anteagroup geen sprake. De streefwaarde ligt bij voorkeur onder de 90 seconden en de maximaal acceptabele waarde is normaal gesproken 120 seconden, aldus Anteagroup.
In reactie op de stelling van het college in bezwaar dat Anteagroup bepaalde onderdelen van de verkeersregeling niet heeft opgenomen, heeft Anteagroup opgemerkt dat is gerekend met een marge van +25% ten opzichte van wat gemiddeld is geregistreerd, wat ruimschoots voldoende is om dit te compenseren. Ook stelt Anteagroup dat zij een statische berekening heeft gehanteerd, terwijl een dynamische, verkeersafhankelijke, berekening in de regel aanmerkelijk lagere cyclustijden laat zien. De berekende toename van de verkeersgeneratie is volgens Antea dermate gering dat die de afwikkeling nauwelijks beïnvloedt. Inclusief 25% theoretische verkeerstoename, blijft de resterende cyclustijd nog binnen de streefwaarden. Incidentele overschrijdingen hangen volgens Antea samen met fluctuaties in het verkeersaanbod.
Naar aanleiding van de stelling van het college dat het effect van de herinrichting van de binnenstadsring met 30 km/u wegen naar verwachting beperkt is, heeft de maatschap opgemerkt dat de gegevens die het college heeft overgelegd laten zien dat de herinrichting leidt tot een afname van 27.000 mvt/etmaal naar 24.000 mvt/etmaal. De maatschap stelt dat dit meer dan voldoende is om de - zo stelt zij in de schriftelijke uiteenzetting - 900 mvt/etmaal als gevolg van de uitbreiding op te vangen.
10.2. De Afdeling overweegt dat het college in het aanvullend hogerberoepschrift heeft gesteld dat het beleidsmatig een cyclustijd hanteert van 90 seconden. De Afdeling stelt vast dat in het rapport "Goed geregeld!", waarnaar het college heeft verwezen, de wachttijd voor bussen, fietsers en voetgangers op maximaal 90 seconden per kruispunt is gesteld. Voor het autoverkeer is de wachttijd volgens het rapport "Goed geregeld!" maximaal 120 seconden per kruispunt voor centrumwegen en ondersteunende wegen, waarvan volgens het college hier sprake is. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het hier gaat om een kruispunt waar fietsers, voetgangers en bussen prioriteit hebben. Volgens het college is het een vaste gedragslijn van het gemeentebestuur dat voor dergelijke kruispunten een maximale cyclustijd van 90 seconden wordt gehanteerd. In dat kader heeft het college toegelicht dat bij een cyclustijd van meer dan 90 seconden de kans dat fietsers door rood rijden toeneemt. Gelet op de toelichting van het college op de zitting acht de Afdeling voldoende inzichtelijk gemaakt dat in dit geval mocht worden uitgegaan van een cyclustijd van maximaal 90 seconden.
Het college heeft in het aanvullend hogerberoepschrift en op de zitting verder toegelicht dat het kruispunt bij de Vogelstraat een van de zwaarst belaste kruispunten is in ’s-Hertogenbosch. In het stedenbouwkundig advies is een tabel opgenomen waaruit blijkt dat de gemiddelde verkeersintensiteit op dit kruispunt op weekdagen ongeveer 28.000 mvt/etmaal en in het weekend ongeveer 24.500 mvt/etmaal bedraagt. Ook is daarin een tabel opgenomen waaruit naar voren komt dat de cyclustijden oplopen tot ongeveer 90 seconden. Volgens het college bereiken deze aldus een cruciale grens. Hierdoor zal zelfs een toevoeging in de orde van grootte van 670 à 900 motorvoertuigen al tot te lange cyclustijden en daarmee tot onwenselijke verkeerssituaties leiden. Zo wordt de doorstroming op de hoofdroute beïnvloed en kan deze worden geblokkeerd. Daardoor, en door fietsers die door rood rijden, ontstaat een verkeersonveilige situatie. Ook heeft het college op de zitting toegelicht waarom aanpassingen van de verkeerssituatie niet mogelijk zijn. Verder heeft het college toegelicht dat met de herinrichting van de binnenstadsring geen rekening kan worden gehouden, aangezien die pas is voorzien voor 2030.
Het oordeel van de rechtbank dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de uitbreiding leidt tot verkeersoverlast, kan gelet hierop geen stand houden.
Overigens heeft het college op de zitting gesteld dat het op de zitting bij de rechtbank niet of slechts beperkt in de gelegenheid is gesteld om het verkeersonderzoek nader toe te lichten.
10.3. Het betoog slaagt.
Parkeren
11. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat duidelijkheid over het benodigde aantal parkeerplaatsen ontbreekt. Het college stelt dat hij de Nota Parkeernormering 2016; Auto en Fiets hanteert en dat in het bestemmingsplan "Orthenpoort" is voorgeschreven dat voorzien moet worden in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein. Het college stelt dat het met toepassing van de parkeernormen van de parkeernota de parkeerbehoefte heeft vastgesteld op 216 parkeerplaatsen. Omdat de maatschap in de aanvraag slechts 159 parkeerplaatsen heeft opgenomen, is er volgens het college een tekort van 58 parkeerplaatsen, dat niet in de openbare ruimte kan worden opgevangen omdat daar al te weinig parkeerplaatsen zijn. Het college stelt dat de parkeerdruk bovendien nog groter wordt met de uitbreiding die de maatschap beoogt, omdat de uitbreiding deels is voorzien op een locatie waar parkeerruimte wordt verhuurd.
11.1. Op grond van artikel 3.2.1 van de planregels van het geldende bestemmingsplan "Orthenpoort" dienen parkeervoorzieningen in voldoende mate op eigen terrein te worden gerealiseerd.
11.2. In de parkeernota is vermeld dat alleen voor de meest voorkomende winkelfuncties parkeernormen zijn opgesteld. Voor de minder voorkomende functies, zoals bouwmarkt, tuincentrum of meubelboulevard gelden volgens de parkeernota de CROW-parkeerkencijfers als richtlijn. Verder is in de parkeernota vermeld dat initiatiefnemers van dergelijke functies vaak een duidelijk beeld hebben van de benodigde parkeeroplossing.
11.3. In de notitie "Onderbouwing m.b.t. aanvraag omgevingsvergunning [wederpartij]" is de parkeerbehoefte berekend. Volgens de notitie bedraagt de parkeerbehoefte 216 parkeerplaatsen. Het college is uitgegaan van 2,25 parkeerplaatsen per 100 m² bruto vloeroppervlak (bvo) voor een bouwmarkt en 2,55 parkeerplaatsen per 100 m² bvo voor een tuincentrum. Verder is de berekening volgens de notitie gebaseerd op de in de aanvraag omgevingsvergunning opgenomen oppervlakten, een bouwmarkt van 7.870 m² bvo en een tuincentrum van 1.500 m² bvo.
11.4. De maatschap heeft in bezwaar, ervan uitgaande dat de parkeernota ruimte geeft voor maatwerk, alternatieve bouwplannen aangedragen, om het door het college geconstateerde tekort aan parkeerplaatsen te beperken. Zo heeft de maatschap voorgesteld 1.500 m² buitenruimte te schrappen, zodat er minder parkeerplaatsen nodig zijn, en opgemerkt dat aan een gebouwde parkeeroplossing gedacht zou kunnen worden, maar dat daartoe geen aanleiding is. Verder heeft de maatschap in bezwaar naar voren gebracht dat in de aanvraag is voorzien in 64 extra parkeerplaatsen, wat volstaat voor de parkeerbehoefte van het nieuwe bouwmarktgedeelte van 2.770 m². Uitgaande van een parkeernorm van 2,25 parkeerplaats per 100 m², bedraagt de parkeerbehoefte hiervoor volgens de maatschap namelijk 62 parkeerplaatsen.
11.5. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het besluit op bezwaar niet is ingegaan op deze gronden in bezwaar.
In hoger beroep heeft het college alsnog over die gronden opgemerkt dat 1.500 m² buitenruimte een essentieel onderdeel uitmaakt van de aanvraag en dat de maatschap wijzigingen heeft voorgesteld die dusdanig zijn, dat zij hiervoor een nieuwe aanvraag moet indienen.
Dat laatste kan de Afdeling volgen. Dit neemt niet weg dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat duidelijkheid over het benodigde aantal parkeerplaatsen ontbreekt. Onduidelijk is namelijk naar welke CROW-parkeerkencijfers de parkeernota verwijst. Voor zover de verwijzing betrekking heeft op CROW-publicatie 381: "Toekomstbestendig parkeren: van parkeerkencijfers naar parkeernormen" is hierin vermeld bij de parkeerkencijfers voor een tuincentrum, dat dit inclusief buitenruimte is. Dit betekent dat het benodigde aantal parkeerplaatsen voor de uitbreiding waarschijnlijk lager is dan door het college gesteld.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep college
12. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college zijn standpunt dat de uitbreiding tot onaanvaardbare verkeersoverlast leidt, onvoldoende heeft gemotiveerd. Doordat de hoger beroepsgronden van het college over het toepasselijke beleid, de Dienstenrichtlijn en het parkeren niet slagen, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het besluit van 12 maart 2019 moest worden vernietigd. Het hoger beroep van het college is daarom ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de maatschap.
Beroep van de maatschap tegen het besluit op bezwaar van 4 juni 2020
Dienstenrichtlijn
13. De maatschap betoogt dat in het besluit van 4 juni 2020 niet wordt onderbouwd waarom het detailhandelsbeleid dat het college toepast in overeenstemming is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De twee voornaamste nagestreefde algemene, ruimtelijk relevante, doelen zijn kennelijk het behoud van een fijnmazig net aan bouwmarkten en het behoud van voldoende keuzemogelijkheden. Van een coherent en systematisch beleid om deze nagestreefde doelen te bereiken is volgens de maatschap geen sprake. De desbetreffende doelen worden per definitie niet nagestreefd door voor één specifieke locatie (De Groote Vliet in Rosmalen) de maximum vloeroppervlakte van 6.500 m2 wvo voor één nieuwkomer los te laten. Onduidelijk is volgens de maatschap op welke wijze de toevoeging van een grootschalige bouw- en tuinmarkt een bijdrage levert aan de doelen van het gemeentelijke beleid, en met name een fijnmazig net van bouwmarkten. Volgens de maatschap is de maatregel dan ook niet geschikt om het nagestreefde doel te bereiken. In ieder geval gaat de maatregel verder dan nodig is. Zo zijn ook andere ruimtelijke scenario’s mogelijk, zoals dat één of meer bestaande bouwmarkten de gelegenheid krijgen uit te groeien tot een grootschalige bouw- en tuinmarkt. In een dergelijk scenario wordt naar verwachting het doe-het-zelf-aanbod in m2 wvo minder groot en worden volgens de maatschap de ruimtelijke doelen beter of ten minste even goed gediend als met een grootschalige bouw- en tuinmarkt op De Groote Vliet.
De maatschap verwijst naar de notitie van DTNP van 2 november 2020. Gelet op de inzet van het gemeentelijke beleid voor het behoud van een fijnmazig net van bouwmarkten, het behoud van voldoende keuzemogelijkheden voor consumenten, het voorkomen van leegstand, het op peil houden van de vitaliteit en leefbaarheid van de reguliere winkelcentra en het behoud van fysieke ruimte op bedrijventerreinen, is het volgens DTNP niet passend om een grootschalige bouwmarkt toe te voegen. Het is volgens DTNP meer in lijn met het beleid om in te blijven zetten op de huidige spreiding van bouwmarkten en te zoeken naar een of twee (bestaande) bouwmarkten die willen vergroten. DTNP merkt op dat het toevoegen van een grootschalige bouw-/tuinmarkt vooral ingegeven is door de kwalitatieve behoefte, terwijl dit niet behoort tot de gemeentelijke doelstellingen en daarmee ook niet te rijmen valt.
13.1. Op grond van het raadsbesluit van 11 september 2018 geldt een beperking tot maximaal 6.500 m² wvo voor reguliere bouwmarkten en een beperking tot maximaal 1 grootschalige bouw- en tuinmarkt (> 6.500 m² wvo) op de locatie De Groote Vliet in Rosmalen.
13.2. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op het detailhandelsbeleid van de gemeente ’s-Hertogenbosch, zoals ten tijde van het besluit van 4 juni 2020 neergelegd in het raadsbesluit van 11 september 2018. Dit beleid bevat namelijk een territoriale beperking voor de vestiging van bouwmarkten in de gemeente ’s-Hertogenbosch als zij 6.500 m2 of meer beslaan, waaronder de gronden van de maatschap. Deze beperking moet daarom voldoen aan artikel 15, derde lid, aanhef en onder a, b en c, van de Dienstenrichtlijn. Partijen zijn het erover eens dat het beleid niet in strijd is met het discriminatieverbod onder a van dit artikel.
13.3. Op grond van artikel 15, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn controleren de lidstaten of de in het tweede lid bedoelde eisen waarvan de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld, onder meer voldoen aan de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid. Er is sprake van noodzakelijkheid als de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Evenredigheid houdt in dat de eisen geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken. Zij mogen daarbij niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en het moet vastgesteld worden dat dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
13.4. Voor de wijze van toetsing aan de Dienstenrichtlijn, overweegt de Afdeling hierbij als volgt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, onder 8.1, is voor de vraag of bepaald gebruik van gronden of bouwwerken is toegestaan, het bestemmingsplan, dat aan gronden en bouwwerken een bepaalde bestemming toekent, bepalend. Indien het gewenste gebruik van gronden en of bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan, toetst het college vervolgens bij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning of toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Bij die toetsing wordt onder meer bezien of de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Indien de aanvrager van de omgevingsvergunning van mening is dat het niet toestaan van de door hem aangevraagde activiteit in strijd is met een hogere regeling, zoals de Dienstenrichtlijn, kan hij dat ook in die procedure aanvoeren. Wat betreft de wijze van toetsing geldt dat, aangezien in de procedure inzake de omgevingsvergunning het uitgangspunt een vastgesteld en onherroepelijk bestemmingsplan is en de strijd met het bestemmingsplan de reden is waarom het gewenste gebruik niet kan plaatsvinden, in die procedure exceptief zal worden getoetst of de toepasselijke bestemmingsplanregeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Dat geldt in dit geval ook voor het detailhandelsbeleid van de gemeente ’s-Hertogenbosch dat (destijds neergelegd in de nota Detailhandel ’s-Hertogenbosch 2011) blijkens paragraaf 3.3 van de plantoelichting bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Orthenpoort" onderdeel van het toetsingskader was en mede bepalend is geweest voor de omvang van het bouwvlak en het vlak met de functieaanduiding "detailhandel volumineus". Naast deze toets is er geen plaats voor een volle toets of de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
13.5. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, onder 8.2, is het aan het college om te onderbouwen waarom de in het plan neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Daarbij kan het college verwijzen naar de toelichting bij een bestemmingsplan, maar het kan ook, indien een dergelijke toelichting ontbreekt, wat bij het bestemmingsplan "Orthenpoort" het geval is, een nadere onderbouwing geven voor de in het plan opgenomen beperking.
In dit geval heeft het college daarvoor verwezen naar het beleid zoals neergelegd in het raadsbesluit van 11 september 2018 (waarin voor reguliere bouwmarkten wordt vastgehouden aan het maximum van 6.500 m² wvo als neergelegd in de nota Detailhandel ’s-Hertogenbosch 2011), en de daaraan alsnog ten grondslag gelegde notitie "‘s-Hertogenbosch, Hoofdlijnennotitie" van BRO van 25 maart 2020, het rapport "‘s-Hertogenbosch, Onderbouwing Dienstenrichtlijn doe-het-zelf" van BRO van 24 april 2020 en de reactie van BRO van 1 december 2020 op de notitie van DTNP van 2 november 2020.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, onder 8.3, kan geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen indien het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. Dit vergt echter geen onderbouwing die voldoet aan de in de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2569, neergelegde toetsingsmaatstaf. Dit betekent dus dat de onderbouwingsplicht van het college in deze procedure niet zo ver gaat dat het de beperking dient te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens.
De Afdeling zal dan ook aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden beoordelen of de beperking, in het licht van het bij het besluit van 4 juni 2020 gehanteerde beleid, evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang
13.6. Volgens het college is voldaan het aan het noodzakelijkheidscriterium. Het college stelt dat met de beleidsbeperkingen voor de bouwmarktbranche in de gemeente algemene, ruimtelijk relevante doelen worden nagestreefd. De beperking van de vloeroppervlakte tot maximaal 6.500 m2 wvo is gericht op het voorkomen van branchevervaging en het mogelijk effect hiervan op reguliere winkelcentra.
13.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen kan een goede ruimtelijke ordening een dwingende reden van algemeen belang opleveren, die beleid als dit kan rechtvaardigen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834.
13.8. In het rapport van BRO van 24 april 2020 is uiteengezet dat de beleidsbeperkingen in de gemeente voor de bouwmarktbranche zijn ingegeven door een behoefte aan een fijnmazig net aan bouwmarkten, het behoud van voldoende keuzemogelijkheden voor de consument, het voorkomen van leegstand, het op peil houden van de vitaliteit en leefbaarheid van reguliere winkelcentra en het behoud van fysieke ruimte op bedrijventerreinen voor functies waarvoor die terreinen bedoeld zijn, zoals voor kantoren en logistiek. Hieruit volgt dat het beleid gerechtvaardigd is met een beroep op de noodzaak tot het beschermen van deze ruimtelijke doelen, zodat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang. Dit betekent dat er geen evidente strijd is met artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn.
Evenredigheid
13.9. Het college stelt dat de beleidsbeperkingen het evenredigheidsbeginsel niet schenden. Het maximeren van de grootte van bouwmarkten wordt al zeker twintig jaar binnen de gemeente coherent en systematisch toegepast om de nagestreefde doelen te bereiken. Uit de notitie van BRO "‘s Hertogenbosch, Hoofdlijnennotitie" volgt volgens het college dat de beleidsbeperkingen effectief bijdragen aan de algemene doelen, dus dat deze geschikt zijn om die doelen te bereiken. Het restrictieve detailhandelsbeleid heeft volgens het college goed uitgepakt voor de stad, gelet op de lage winkelleegstand in de binnenstad en wijkcentra. Dit blijkt ook wel uit het feit dat er sprake is van een fijnmazige spreiding van bouwmarkten over de gemeente.
Volgens het college is de uitzondering die in het detailhandelsbeleid is gemaakt voor de vestiging van één grootschalige bouw-/tuinmarkt op de locatie De Groote Vliet maatwerk. Volgens het college is uit onderzoeken gebleken dat hiervoor kwantitatieve en kwalitatieve behoefte bestaat en dat de effecten van één grootschalige bouw-/tuinmarkt niet onaanvaardbaar zijn. De distributieve uitbreidingsruimte in de gemeente zelf is onvoldoende voor de toevoeging van een grootschalige bouw-/tuinmarkt, maar die uitbreidingsruimte is er volgens het college wel vanuit de subregio ’s-Hertogenbosch. Het college stelt dat die uitbreidingsruimte echter niet zo groot is dat er ruimte bestaat voor meerdere grootschalige bouwmarktformules in de gemeente. Dit zou leegstand tot gevolg hebben en zou ook de andere beleidsdoelstellingen ondermijnen, zoals het behoud van een fijnmazige spreiding van bouwmarkten.
13.10. De Afdeling begrijpt het betoog van de maatschap aldus dat zij op zichzelf niet bestrijdt dat het maximeren van de grootte van bouwmarkten een effectief middel is om de nagestreefde ruimtelijke doelen mee te dienen. De maatschap vindt het beleid zoals neergelegd in het raadsbesluit van 11 september 2018 echter niet coherent en systematisch, omdat de uitzondering die daarin wordt gemaakt voor één grootschalige bouw- en tuinmarkt (met > 6.500 m² wvo) op de locatie De Groote Vliet in Rosmalen volgens haar ingegeven is door de kwalitatieve behoefte, terwijl dit volgens haar niet behoort tot de gemeentelijke doelstellingen en daarmee ook niet te rijmen valt. De maatregel gaat volgens haar ook verder dan nodig is, omdat de ruimtelijke doelen beter of ten minste even goed worden gediend als een grootschalige bouw- en tuinmarkt op de locatie De Groote Vliet in Rosmalen niet wordt toegestaan, maar één of meer bestaande bouwmarkten de gelegenheid krijgen uit te groeien tot een grootschalige bouw- en tuinmarkt.
13.11. Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3382, onder 7.1.
De Afdeling overweegt dat het op zichzelf binnen de beslissingsruimte van het gemeentebestuur valt om een uitzondering te maken op de maximale grootte van bouwmarkten. In het rapport van BRO van 24 april 2020 wordt over de gemaakte uitzondering vermeld: "De gemeente kiest er voor om de beschikbare kwantitatieve behoefte binnen de doe-het-zelfbranche in te zetten voor het faciliteren van een grootschalige bouw-/tuinmarkt op de locatie De Groote Vliet. Deze locatie is op basis van de locatiestudie van BRO (rapport 2015) ook als beste en meest geschikt beoordeeld. Deze locatie voorziet immers ook in een kwalitatieve behoefte, omdat de regio voorzien wordt met een onderscheidend en nog niet aanwezig concept, zonder dat dit onaanvaardbaar ten koste gaat van bestaand aanbod, de detailhandelsstructuur of de consumentenverzorging."
Naar het oordeel van de Afdeling betekent deze invulling van de beslissingsruimte niet dat de ruimtelijke doelen evident niet coherent en systematisch worden nagestreefd. Het gemeentebestuur heeft zich op het standpunt mogen stellen dat een kwalitatieve behoefte het rechtvaardigt om de desbetreffende vorm van detailhandel niet op één lijn te stellen met reguliere bouwmarkten en daarvoor een uitzondering te maken op de maximale grootte van 6.500 m2 voor reguliere bouwmarkten. Daarbij betrekt de Afdeling dat het gemeentebestuur voldoende heeft onderbouwd dat die uitzondering geen onevenredige afbreuk doet aan de effectiviteit van het beleid en dat het beleid als geheel een effectief en coherent middel blijft om de nagestreefde ruimtelijke doelen mee te dienen.
Voor zover de maatschap betoogt dat die doelen ook of beter met minder ingrijpende beperkingen voor één of meer bestaande reguliere bouwmarkten kunnen worden bereikt, overweegt de Afdeling dat het gemeentebestuur zich op het standpunt heeft mogen stellen dat bovengenoemde rechtvaardiging voor een uitzondering ontbreekt bij reguliere bouwmarkten. Daarom heeft het gemeentebestuur redelijkerwijs kunnen concluderen dat de beperking niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Dit betekent dat er geen evidente strijd is met artikel 15, derde lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn.
Conclusie Dienstenrichtlijn
13.12. Gezien het voorgaande bestaat geen aanleiding het raadsbesluit van 11 september 2018 wegens evidente strijd met de Dienstenrichtlijn buiten toepassing te laten. Voor reguliere bouwmarkten wordt daarin vastgehouden aan het maximum van 6.500 m2 wvo. De maatschap wil de bouwmarkt blijkens de aanvraag uitbreiden van 4.400 m² wvo naar ongeveer 8.000 m² wvo, wat een overschrijding van dat maximum betekent. Op grond van wat de maatschap heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de vergunning niet wegens strijdigheid van het initiatief met het detailhandelsbeleid van 's-Hertogenbosch had mogen weigeren.
Het betoog slaagt niet.
Overige beroepsgronden tegen het besluit op bezwaar van 4 juni 2020
14. De maatschap bestrijdt het standpunt van het college dat de uitbreiding tot verkeers- en parkeerproblemen leidt.
14.1. Gelet op wat is overwogen onder 13.12, heeft het college al een dragende weigeringsgrond aan de weigering van de vergunning ten grondslag gelegd. De overige beroepsgronden van de maatschap tegen het besluit van 4 juni 2020 behoeven daarom geen bespreking.
Conclusie besluit 4 juni 2020
14.2. Het beroep van de maatschap tegen het besluit van 4 juni 2020 is ongegrond.
Conclusie
15. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. Het beroep van de maatschap tegen het besluit van 4 juni 2020 is ongegrond.
16. Dit betekent dat het bezwaar van de maatschap tegen de weigering een omgevingsvergunning te verlenen bij besluit van 21 maart 2018, door het college bij het besluit van 4 juni 2020 terecht ongegrond is verklaard. Daaruit volgt dat de aanvraag van de maatschap om een omgevingsvergunning voor het vernieuwen en uitbreiden van een bouwmarkt terecht is afgewezen.
17. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch van 4 juni 2020 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. De Moor-Van Vugt
voorzitter
w.g. Kuipers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
615-271-1019