202304442/1/R2.
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Breda,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 30 mei 2023 in zaak nr. 22/5445 en 22/5447 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juni 2022 heeft het college aan [appellanten], onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00, gelast om voor 26 juli 2022 de bewoning van het pand aan de [locatie] in Breda door meer dan één huishouden te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 14 juni 2022 heeft het college besloten om over te gaan tot invordering van een - op 29 oktober 2020 opgelegde en op 1 juli 2021 verbeurde dwangsom van € 7.500,00.
Bij besluit van 11 oktober 2022 heeft het college het door [appellanten] gemaakte bezwaar tegen de last onder dwangsom van 13 juni 2022 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 11 oktober 2022 heeft het college het door [appellanten] gemaakte bezwaar tegen de invorderingsbeschikking van 14 juni 2022 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 14 december 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een door [appellanten] verbeurde dwangsom van € 20.000,00.
Bij uitspraak van 30 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellanten] ingestelde beroep tegen het besluit van 11 oktober 2020 over het bezwaar tegen de invorderingsbeschikking van 14 juni 2022, ongegrond verklaard. Het beroep tegen het besluit van 11 oktober 2022 over het bezwaar tegen de last onder dwangsom van 13 juni 2022 en het besluit van 14 december 2022, is gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 11 oktober 2022 en 14 december 2022 vernietigd voor wat betreft de hoogte van de dwangsom en het in te vorderen bedrag en heeft bepaald dat deze € 15.000,00 bedraagt. Ook heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht van [appellanten], afgewezen.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 december 2025, waar [appellant A], en het college, vertegenwoordigd door N. Zwaan, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 13 juni 2022 heeft het college aan [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Ingetrokken beroepsgrond
3. Op de zitting hebben [appellanten] hun beroepsgrond met betrekking tot het verjaren van de dwangsom van 29 oktober 2020 en de daardoor onbevoegd genomen invorderingsbeschikking van 14 juni 2022, ingetrokken.
Inleiding
4. [appellanten] zijn eigenaar van het pand aan de [locatie] te Breda. Zij verhuren deze twee-onder-een-kapwoning met vijf slaapkamers aan maximaal vijf personen. Volgens het college handelen [appellanten] in strijd met bestemmingsplan omdat zij in hun pand meer dan één huishouden hebben gehuisvest. Op grond van het bestemmingsplan is het pand echter uitsluitend bedoeld voor de huisvesting door één huishouden. In deze zaak speelt onder meer de vraag of het pand wordt bewoond door meer dan één huishouden.
De uitspraak van de rechtbank
Besluit van 11 oktober 2022: invordering van € 7.500,00
5. De rechtbank heeft vastgesteld dat de last onder dwangsom van 29 oktober 2020 onherroepelijk is. De last, inhoudende dat [appellanten] binnen vier maanden na verzending van het besluit het pand in overeenstemming moeten brengen met de bepalingen van het bestemmingsplan en dat de bewoning door meer dan één huishouden moet worden gestaakt en gestaakt blijven, moet dan ook als uitgangspunt worden genomen.
Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de overtreding niet is beëindigd, omdat het pand ook op 28 april 2022 nog werd bewoond door meer dan één huishouden. De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft onderbouwd dat geen sprake van continuïteit en verbondenheid tussen de huurders voorafgaand en na de bewoning. Daartoe heeft de rechtbank relevant geacht dat uit de controle van 28 april 2022 volgt dat de vijf mannen die op dat moment in het pand woonden zich op dezelfde dag bij de gemeente hebben ingeschreven, vanuit verschillende adressen en landen naar Breda zijn gekomen en vervolgens op 1 juli 2022 weer naar verschillende adressen zijn vertrokken. De rechtbank heeft bij haar oordeel ook de huurovereenkomst van 23 juli 2021 en de algemene voorwaarden die daar onderdeel van uitmaken betrokken. Deze algemene voorwaarden, in het bijzonder de artikelen 9 en 11, lijken niet aan te sluiten bij verhuur aan een huishouden, aldus de rechtbank. Gelet op het voorgaande ligt er volgens de rechtbank een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag aan de invorderingsbeschikking en mocht het college de verbeurde dwangsom invorderen.
Besluit van 11 oktober 2022: last onder dwangsom van 13 juni 2022
5.1. De rechtbank is van oordeel dat het college de last van 13 juni 2022 terecht heeft opgelegd omdat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo. Het pand aan de [locatie] wordt - in strijd met het bestemmingsplan - gebruikt voor de huisvesting van meer dan één huishouden, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake was van continuïteit en verbondenheid tussen de huurders voorafgaand en na de bewoning. Daartoe acht de rechtbank relevant dat, naast het controlerapport van 28 april 2022, uit de aanvullende controle van 25 november 2022 volgt dat het pand per 1 juli 2022 werd verhuurd aan vier andere mannen, van ongeveer 23-24 jaar, deze bewoners ook niet eerder op hetzelfde adres hebben gewoond, en hebben verklaard te zijner tijd te zullen gaan samenwonen met hun partners. Uit de controle volgt dat het niet de bedoeling is van de huidige bewoners om voor onbepaalde tijd samen te wonen en de samenlevingsvorm in stand te houden na bewoning van het pand aan de [locatie]. Volgens de rechtbank heeft het college ook relevant mogen achten dat elke bewoner, naast het gemeenschappelijk gebruik van de koelkast en keukenkasten, elk een eigen plank heeft in de koelkast en een eigen keukenkastje. Het feit dat gebruik wordt gemaakt van een gezamenlijke huishoudpot, maakt niet dat sprake is van een huishouden, aldus de rechtbank.
Vertrouwensbeginsel
5.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het whatsapp contact tussen de huurders en de gemeente geen toezegging bevat. In het whatsapp contact hebben de huurders gevraagd of zij zich als huishouden kunnen inschrijven in de gemeente op het adres [locatie] in Breda. Dat de contactpersoon bij de gemeente die reageert op whatsappberichten hen feliciteert en aangeeft hoe zij zich kunnen inschrijven en daarbij geen harde eisen heeft genoemd om aangemerkt te worden als huishouden, kan niet worden aangemerkt als toezegging of toestemming, aldus de rechtbank. Het betoog van [appellanten] dat de gemeente niet afwijzend heeft gereageerd op de vraag van de huurders of zij zich als één huishouden kunnen inschrijven op het adres en heeft nagelaten harde eisen te noemen om hen te kunnen aanmerken als één huishouden maakt volgens de rechtbank niet dat er sprake is van een toezegging dat het pand mag worden bewoond door meer dan één huishouden. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat [appellanten] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de uitlatingen zijn gedaan door een ambtenaar die bij hun redelijkerwijs de indruk hebben gewekt dat een welbewuste standpuntbepaling werd uitgedragen van het college.
Besluit van 14 december 2022: invordering van € 20.000,00
5.3. Uit het bovenstaande volgt dat de last onder dwangsom terecht is opgelegd, wat volgens de rechtbank betekent dat [appellanten] zes weken hadden om de overtreding te beëindigen. Het college heeft zich op grond van de controle van 25 november 2022 terecht op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de last, omdat het pand na de begunstigingstermijn nog werd bewoond door meer dan één huishouden, zo oordeelt de rechtbank.
Verzoek om schadevergoeding wegens geleden schade door besluitvorming
5.4. De rechtbank heeft het verzoek van [appellanten] om vergoeding van € 25.000,00 aan schade wegens de onrechtmatige besluitvorming van het college, afgewezen omdat geen sprake is van een onrechtmatig besluit.
Beoordeling van het hoger beroep
Besluit van 11 oktober 2022: invordering van € 7.500,00
6. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan de invorderingsbeschikking deugdelijke inspectierapporten ten grondslag liggen. Uit de inspectierapporten blijkt volgens [appellanten] niet duidelijk wat de bewoners hebben verklaard over hun woon- en leefsituatie en wat de feitelijke situatie in het pand is. Zo zou uit de inspectierapporten niet af te leiden zijn wie de uitspraken heeft gedaan en wat daarmee wordt bedoeld.
Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellanten] ten onrechte de controlerapporten van 14 oktober 2021, 18 november 2021 en 29 september 2022 niet bij de feitenvaststelling betrokken.
6.1. Aan een invorderingsbeschikking moet een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, moet een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2188, onder 13.4.).
6.2. Aan de invorderingsbeschikking van 14 juni 2022 ligt het inspectierapport van 28 april 2022 ten grondslag. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dit inspectierapport een voldoende deugdelijke en controleerbare vaststelling van de feiten weergeeft. De rechtbank heeft daarbij relevant mogen achten dat alle huurders hebben verklaard het huurcontract, welke twee maanden na de controle afloopt, niet meer te zullen verlengen en allemaal, apart van elkaar, een nieuwe verblijfplaats hebben gevonden. Weliswaar staat in dit inspectierapport niet genoemd wie van de bewoners de uitspraken heeft gedaan maar met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit het rapport en de foto’s voldoende blijkt dat continuïteit en samenhang tussen de huurders ontbreekt, zij daardoor gezamenlijk meer dan één huishouden vormen waardoor sprake is van een overtreding. De rechtbank heeft daarbij terecht het feit dat de vier huurders zich op dezelfde dag bij de gemeente hebben ingeschreven en vanuit verschillende landen en adressen naar Breda zijn gekomen relevant geacht voor de vraag of de huurders meer dan één huishouden vormen. Gelet op het voorgaande was ten tijde van het inspectierapport van 28 april 2022 geen sprake van continuïteit en samenhang voorafgaand en na de bewoning, waardoor de huurders niet als één huishouden kunnen worden aangemerkt en de regels uit het bestemmingsplan worden overtreden. Het college mocht daarom tot invordering van de dwangsom overgaan, de rechtbank is terecht tot deze conclusie gekomen.
6.3. Over het betoog dat de rechtbank ten onrechte de controles op 14 oktober 2021 en 18 november 2021 niet bij haar oordeel heeft betrokken, merkt de Afdeling op dat uit het besluit op bezwaar van 11 oktober 2022 blijkt dat op deze data geen toestemming is gegeven om het pand te betreden en geen controles in het pand hebben plaatsgevonden.
Wat betreft het inspectierapport van 29 september 2022, overweegt de Afdeling dat de invorderingsbeschikking van 14 december 2022 (mede) is gebaseerd op het inspectierapport van 29 september 2022, waardoor dit rapport is betrokken bij het oordeel van de rechtbank over dat besluit. Het betoog van [appellanten] dat de rechtbank ten onrechte deze rapporten niet bij de feitenvaststelling heeft betrokken volgt de Afdeling dan ook niet.
Het betoog slaagt niet.
Besluit van 11 oktober 2022: last onder dwangsom van 13 juni 2022
Is er sprake van een overtreding?
7. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding en de last van 13 juni 2022 daarom door het college mocht worden opgelegd. Zij voeren daarover aan dat de huurders ten tijde van het inspectierapport van 28 april 2022 samen met elkaar één huishuiden vormen. De huurders hebben aangegeven als één huishouden te leven en geen kamers te bewonen. Ook hebben de huurders zich tegelijkertijd ingeschreven bij de gemeente Breda en hebben zij samen één huurcontract, waaruit blijkt dat er juist sprake is van continuïteit. Verder is geen sprake van woningvermeerdering, of te wel het toevoegen van een woning, omdat er bijvoorbeeld één badkamer en één keuken aanwezig is in de woning en de ruimtes verder zijn ingedeeld als een normale woning.
7.1. Op het perceel aan de [locatie] is het bestemmingsplan "Heuvel" van toepassing en rust de bestemming "Woondoeleinden". Deze gronden zijn op grond van artikel 3.1 van de planregels bestemd voor woningen en op grond van artikel 1.45 van de planregels wordt onder een woning verstaan ‘een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één huishouden’. Het begrip ‘huishouden’ is niet gedefinieerd in de planregels van het bestemmingsplan "Heuvel". Ook kan niet uit de systematiek van het plan, dan wel de plantoelichting een definitie worden afgeleid. Het college kon daarom voor de invulling van dit begrip aansluiten bij de definitie zoals genoemd in de Van Dale, waarin het vaste samenlevingsverband voorop wordt gesteld. De huurders vormen één huishouden wanneer deze in vast verband samenleven en er sprake is van continuïteit in de samenstelling en van onderlinge verbondenheid (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3029, onder 3.2).
7.2. De vraag die voorligt is of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat er sprake is van een overtreding omdat de gronden in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt. Daarvoor is relevant of het pand wordt bewoond door meer dan één huishouden. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de gronden in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt. De Afdeling licht dit hieronder verder toe.
7.3. Uit het inspectierapport van 28 april 2022 blijkt niet dat sprake is van een zodanige continuïteit in de samenstelling van de huurders en onderlinge verbondenheid dat zij als één huishouden kunnen worden aangemerkt. Zoals de rechtbank terecht opmerkt blijkt uit het feit dat de huurders vanuit verschillende adressen naar Breda zijn gekomen duidelijk dat geen sprake is van continuïteit in de samenstelling voorafgaand aan de bewoning van het pand. Daarbij komt dat het huurcontract eind juni 2022 afliep en alle bewoners, apart van elkaar een nieuwe verblijfsplaats hebben gevonden. Reeds hierom kunnen de huurders al niet worden aangemerkt als huishouden omdat onderlinge verbondenheid en continuïteit ontbreekt.
Het feit dat de huurders samen één huurcontract hebben en zich gezamenlijk bij de gemeente hebben ingeschreven aan de [locatie] maakt dit oordeel niet anders. Dit zegt namelijk alleen iets over de totstandkoming van de verhuur van het pand maar verder niets over de onderlinge verbondenheid of relatie tussen de huurders.
Ook het feit dat de huurders samen met elkaar leven leidt niet tot een ander oordeel. Weliswaar blijkt uit hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd dat de huurders enige vorm van relatie met elkaar hebben doordat zij samen eten, een huishoudpot hebben en met elkaar de woonkamer delen, maar deze omstandigheden maken niet dat er voldoende verbondenheid tussen hen bestaat dat zij kunnen worden aangemerkt als één huishouden.
Omdat de huurders niet kunnen worden aangemerkt als één huishouden worden de gronden in strijd met het bestemmingsplan gebruikt waardoor artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt overtreden.
7.4. Wat [appellanten] verder aanvoeren over woningvermeerdering volgt de Afdeling niet. Aan de last onder dwangsom met betrekking tot woningvermeerdering is namelijk al voldaan en staat daarom in deze procedure niet ter discussie.
Het betoog slaagt niet.
Zijn [appellanten] overtreder?
8. Verder betogen [appellanten] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij ten tijde van de last onder dwangsom van 13 juni 2022 kunnen worden aangemerkt als overtreder, dan wel als functioneel dader. Zij voeren daarover aan dat zij geen schuld hebben aan de overtreding en juist zeer zorgvuldig handelen om een overtreding te voorkomen. Zij hebben bijvoorbeeld bankafschriften en huurovereenkomsten overgelegd om dit aan te tonen. Verder voeren [appellanten] aan dat in de huurovereenkomst is opgenomen dat het pand enkel aan één huishouden wordt verhuurd en slechts één sleutel is afgedragen van het huis aan de huurders. Ook hebben zij zelf huiscontroles verricht en te allen tijde meegewerkt aan de inspecties door het college.
8.1. Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
8.2. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellanten] de overtreding, namelijk het in strijd met het bestemmingsplan laten gebruiken van de gronden, hebben gepleegd.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moet onder "gebruiken van gronden" ook worden verstaan het laten gebruiken van gronden waardoor degene die de gronden in strijd met het bestemmingsplan laat gebruiken ook moet worden aangemerkt als overtreder (zie overweging 5.2 in de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1458).
In dit geval zijn [appellanten] degenen die het pand hebben verhuurd aan huurders die samen geen huishouden vormen en hadden zij moeten weten dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij is van belang dat [appellanten] zelf de huurders uit de advertenties hebben uitgekozen. Verder hebben zij aangegeven meerdere controles te hebben verricht. Bij zowel de selectie van de huurders als de tussentijdse controles konden [appellanten] weten dat de huurders tezamen geen huishouden vormen en konden zij als eigenaren zowel voor- als tijdens de verhuur beschikken over het gebruik de woning. Het lag dan ook op de weg van [appellanten] om de overtreding te beëindigen dan wel te voorkomen, bijvoorbeeld door het beëindigen van het huurcontract of het zoeken van nieuwe huurders. Gelet op het voorgaande kunnen zij daarom als overtreder, zoals genoemd in artikel 5:1, tweede lid van de Awb, worden aangemerkt. Het feit dat zij een bepaling hebben opgenomen in de huurovereenkomst dat bewoning door meer dan één huishouden niet is toegestaan doet hier niet aan af. Ondanks deze bepaling hebben [appellanten] het pand namelijk alsnog verhuurd aan meer dan één huishouden. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat [appellanten] als overtreders van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo zijn aan te merken.
Het betoog slaagt niet.
8.3. Gelet op het bovenstaande is sprake van een overtreding en zijn [appellanten] overtreder, zodat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden.
Het vertrouwensbeginsel
9. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Zij voeren daarover aan dat met een Whatsapp-bericht van een huurder aan de vakafdeling van de gemeente Breda een duidelijke situatieomschrijving en context is voorgelegd en duidelijk is gevraagd of de huurders zich als huishouden met vijf personen op het adres aan de [locatie] mogen inschrijven. Een medewerker die aangeeft bevoegd te zijn om deze vraag te beantwoorden, antwoordt vervolgens op deze vraag door een link te sturen waar de huurders zich kunnen inschrijven op het adres en wenst hun succes met de verhuizing. Volgens [appellanten] mag voorgaande worden aangemerkt als een instemming met de bewoning van het pand door de desbetreffende huurders als één huishouden.
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 28 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3213, onder 8.1) moet diegene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe.
9.2. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat een enkel whatsappbericht waarin op een algemene vraag wordt geantwoord niet kan worden gezien als een uitdrukkelijke toezegging dat het pand aan de [locatie] door de vijf desbetreffende huurders als een huishouden mag worden bewoond.
Het betoog slaagt niet.
Is de last duidelijk geformuleerd?
10. [appellanten] betogen verder dat de last van 13 juni 2022 onduidelijk is geformuleerd en daardoor in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Zij voeren daarover aan dat de formulering "het staken en gestaakt houden van de bewoning door meer dan één huishouden" dubbelzinnig is. Verder moet volgens hen herleidbaar zijn welke wet en regels worden overtreden en welke boete of sanctie hierop staat. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
10.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3880.
10.2. Op pagina 2 van het besluit van 13 juni 2022 staat dat [appellanten] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo hebben overtreden, omdat zij in strijd met artikel 3.1 in samenhang gelezen met artikel 1.45 van het bestemmingsplan "Heuvel" de woning verhuren aan meer dan één huishouden.
10.3. Daarnaast staat onder het kopje "Last onder dwangsom" duidelijk aangegeven dat de overtreding kan worden beëindigd, en dus aan de last kan worden voldaan, wanneer bovenstaand gebruik wordt gestaakt en gestaakt blijft. Uit de last blijkt duidelijk dat [appellanten] moeten stoppen met het verhuren van het pand aan meer dan één huishouden omdat dit in strijd is met het bestemmingsplan en daardoor de Wabo wordt overtreden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat niet duidelijk zou zijn welke wet en regels worden overtreden.
Het betoog slaagt niet.
Hoogte van de dwangsom van 13 juni 2022
10.4. [appellanten] betogen verder dat de hoogte van de dwangsom onjuist is en dat de rechtbank de hoogte van de dwangsom verder had moeten matigen en niet alleen had moeten verlagen conform de handhavingsmatrix.
Volgens [appellanten] heeft het college de Handhavingsmatrix Breda 2020 onjuist toegepast en is de rechtbank meegegaan in deze onjuiste toepassing. Hiertoe voeren [appellanten] aan dat de handhavingsmatrix geen sancties voor schending van het huishoudensbeginsel kent.
Verder heeft het college volgens [appellanten] geen rekening gehouden met de aard van de overtreding en het feit dat zij uiterste zorgvuldigheid hebben betracht in het voorkomen van overtredingen en altijd hebben meegewerkt aan de inspecties door de toezichthouders.
10.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3496, onder 8.1, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Verder heeft het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom beoordelingsruimte. Het college heeft ter invulling van deze beoordelingsruimte zijn handhavingsbevoegdheden uitgewerkt in beleid, te weten de Handhavingsmatrix Breda 2020.
10.6. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de handhavingsmatrix juist heeft toegepast bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom van de voorliggende overtreding. In bijlage 10 van de handhavingsmatrix staat vermeld dat het college bij gebruik voor kamerverhuur in strijd met het bestemmingsplan een last onder dwangsom kan opleggen. Het college mocht het, in strijd met het bestemmingsplan, verhuren van het pand aan meer dan één huishouden in dit geval als kamerverhuur aanmerken, daarbij heeft het college relevant kunnen achten dat er onzelfstandige woonruimtes worden verhuurd aan meer dan één huishouden.
10.7. Voor zover [appellanten] betogen dat de rechtbank de hoogte van de dwangsom onjuist heeft vastgesteld, overweegt de Afdeling als volgt.
In de handhavingsmatrix staat dat, wanneer na afloop van de begunstigingstermijn niet aan de opgelegde last is voldaan, opnieuw een last kan worden opgelegd waarbij de dwangsom met maximaal 100 % wordt verhoogd. Zoals eerder is overwogen staat vast dat ten tijde van de controle van 28 april 2022 in het pand aan de [locatie] meer dan één huishouden was gehuisvest. Na de eerste constatering van de overtreding heeft het college aan [appellanten] op 29 oktober 2020 een, inmiddels onherroepelijke, dwangsom van €7.500 opgelegd. Na de tweede constatering van de overtreding heeft het college vervolgens op 13 juni 2022 een dwangsom van €20.000 opgelegd. De eerste dwangsom wordt volgens de handhavingsmatrix echter met 100% verhoogd waardoor de hoogte van de tweede dwangsom €15.000 bedraagt. De rechtbank heeft de hoogte van deze dwangsom daarom terecht gematigd.
10.8. Wat betreft het betoog van [appellanten] dat de rechtbank onvoldoende rekening heeft gehouden met de aard van de overtreding en hun zorgvuldigheid overweegt de Afdeling als volgt. In de handhavingsmatrix is al rekening gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan en de houding van de overtreder. Zo is bijvoorbeeld op grond van artikel 3 van de handhavingsmatrix de hoofdregel dat ten eerste een waarschuwing wordt gegeven, voordat een herstelsanctie wordt opgelegd. Ook staat in bijlage 10 van de handhavingsmatrix dat rekening wordt gehouden met recidive door de hoogte van de dwangsom met 100% te verhogen wanneer in de eerste instantie niet aan de last is voldaan om zo een voldoende prikkel te geven om de overtreding te beëindigen. In dit geval is sprake van recidive en daarom heeft de rechtbank de hoogte van de tweede dwangsom van 13 juni 2022 verdubbeld ten opzichte van de eerste dwangsom van 29 oktober 2020. In wat [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank, naast het vaststellen van de hoogte van de dwangsom aan de hand van de handhavingsmatrix, ook de hoogte van de dwangsom had moeten matigen wegens de door [appellanten] geschetste omstandigheden. De rechtbank is daarom terecht tot matiging van de dwangsom, overeenkomstig de handhavingsmatrix, overgegaan.
Het betoog slaagt niet.
Besluit van 14 december 2022: invordering van € 20.000,00
11. [appellanten] betogen dat de rechtbank niet over het besluit van 14 december 2022 mocht oordelen, omdat op hun bezwaar van 21 januari 2022 nog geen beslissing was genomen. Ook zijn de vermeende overtreders, namelijk de huurders, tijdens de bezwaarfase ten onrechte niet gehoord. Dit heeft volgens [appellanten] tot gevolg dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is geschonden, want het niet horen van alle belanghebbenden draagt niet bij aan het beoordelen van alle feiten en omstandigheden die [appellanten] nodig hebben om hun onschuld te tonen.
Verder voeren [appellanten] aan dat de rechtbank ten onrechte voorbijgaat aan een uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 november 2022, waarin is geoordeeld dat het pand niet wordt bewoond door meer dan één huishouden en dus geen sprake is van een overtreding.
Ook voor dit besluit heeft de rechtbank volgens [appellanten] ten onrechte de controlerapporten van 14 oktober 2021, 18 november 2021 en 29 september 2022 niet bij de feitenvaststelling betrokken.
11.1. De Afdeling overweegt dat [appellanten] op 15 november 2022 beroep hebben ingesteld bij de rechtbank tegen het besluit op bezwaar van 11 oktober 2022. Ten tijde van de invorderingsbeschikking van 14 december 2022 was dus reeds een beroep tegen het besluit op bezwaar betreffende de last onder dwangsom van 13 juni 2022 aanhangig. Gelet op artikel 5:39, eerste lid van de Awb heeft dit beroep mede betrekking op de invorderingsbeschikking van 14 december 2022, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Dit hebben [appellanten] met het bezwaar van 21 januari 2022 gedaan. De rechtbank heeft dan ook terecht de invorderingsbeschikking van 14 december 2022 bij het aanhangige beroep betrokken en moest daar zelfs, gelet op artikel 5:39, eerste lid van de Awb een oordeel over geven. Hierom is dus ook terecht met betrekking tot dit besluit geen hoorzitting in de bezwaarfase gehouden. Het betoog van [appellanten] met betrekking tot de schending van de hoorplicht van de huurders leidt evenmin tot een ander oordeel. De huurders zijn namelijk niet als overtreders aangemerkt waardoor geen verplichting bestaat om hen te horen of te betrekken in de onderhavige procedure.
11.2. Met betrekking tot de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank overweegt de Afdeling het volgende. De Afdeling stelt voorop dat het oordeel van de voorzieningenrechter slechts een voorlopig rechtmatigheidsoordeel betreft dat niet bindend is in een bodemprocedure. Daarnaast gaat de uitspraak van de voorzieningenrechter over de last onder dwangsom van 4 oktober 2022 waaraan het controle rapport van 29 september 2022 ten grondslag ligt, terwijl in deze procedure de besluiten zien op een last onder dwangsom van 13 juni 2022 en twee invorderingsbeschikkingen. Dit betekent dat het voorlopige rechtmatigheidsoordeel van de voorzieningenrechter niet ziet op de hier voorliggende besluiten.
Naast het bovenstaande, overweegt de Afdeling dat, anders dan [appellanten] veronderstellen, de voorzieningenrechter in bovenstaande uitspraak niet heeft geoordeeld dat geen sprake is van een overtreding. Weliswaar overweegt de voorzieningenrechter dat alleen het controlerapport van 29 september 2022 onvoldoende aanknopingspunten bevat om aan te nemen dat het pand wordt bewoond door meer dan één huishouden, maar de voorzieningenrechter overweegt daarna dat op basis van een aanvullende motivering van het college tot het voorlopige oordeel kan worden gekomen dat geen sprake is van een samenlevingsverband dat met een huishouden gelijk kan worden gesteld. De voorzieningenrechter neemt daarbij de leeftijd en het feit dat deze personen niet eerder op hetzelfde adres woonden in aanmerking.
11.3. Wat betreft de deugdelijkheid van de inspectierapporten, overweegt de Afdeling het volgende. Aan de invorderingsbeschikking van 14 december 2022 liggen de inspectierapporten van 29 september 2022 en 25 november 2022 ten grondslag. Uit deze rapporten blijkt dat er destijds vier huurders in het pand woonden met allen een eigen slaapkamer welke kan worden afgesloten. Alle vier de huurders hebben verder de wens om samen met (toekomstige) partners elders te gaan wonen. Ook ten tijde van dit besluit ontbrak daarom continuïteit in de samenstelling van de huurders en onderlinge verbondenheid tussen hen. Er waren destijds dus meerdere huishoudens aan de [locatie] gehuisvest waardoor nog steeds sprake was van een overtreding. Hierdoor mocht het college op 14 december 2022 terecht tot invordering van de op 13 juni 2022 opgelegde last overgaan. De rechtbank is eveneens terecht tot deze conclusie gekomen.
11.4. Zoals de Afdeling ook onder 6.3 heeft overwogen bestaat verder geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de controles op 14 oktober 2021 en 18 november 2021 niet bij haar oordeel heeft betrokken.
Het betoog slaagt niet.
Vooringenomenheid en algemene beginselen van behoorlijk bestuur
12. [appellanten] betogen ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college vooringenomen heeft gehandeld tijdens het voortraject en de controles. Zo heeft het college ten onrechte aangenomen dat de huurders studenten zijn enkel op basis van hun leeftijd en geslacht. Hierdoor handelt het college volgens [appellanten] ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
12.1. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat het college vooringenomen heeft gehandeld bij het nemen van de besluiten van 13 juni 2022, 14 juni 2022 en 14 december 2022. In de aan die besluiten ten grondslag liggende inspectierapporten heeft het college beschreven waarom geen sprake is van één huishouden en waarom bij de huurders continuïteit en verbondenheid ontbreekt. Uit deze rapporten blijkt echter niet dat om het enkele vermoeden dat de huurders gelet op hun leeftijd studenten zijn, de continuïteit en verbondenheid bij deze huurders ontbreekt. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college niet vooringenomen heeft gehandeld bij het nemen van de voorliggende besluiten. Nu de Afdeling verder tot de conclusie is gekomen dat voornoemde besluiten in overeenstemming zijn met het recht bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
13. Het hoger beroep is ongegrond, de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd. Dit betekent dat deze procedure ten einde is.
14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Verzoek om schadevergoeding
15. Ten slotte verzoeken [appellanten] om een schadevergoeding van € 75.000,00. Ter toelichting daarvan verwijzen zij in de eerste plaats naar de ernst van de schending van de betreffende rechtsregels van de Awb. Verder vinden zij het belangrijk dat er een duidelijke prikkel uitgaat om de beleidsregels te verbeteren ten behoeve van een deugdelijke rechtsbescherming.
15.1. In artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is om op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
15.2. [appellanten] hebben niet onderbouwd dat zij schade hebben geleden. Bovendien hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat die schade in een oorzakelijk verband staat tot de besluiten van 13 juni 2022, 14 juni 2022 en 14 december 2022. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het toekennen van een schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van de Awb. De Afdeling zal daarom het verzoek om schadevergoeding afwijzen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding, af.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
w.g. De Poorter
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Pistoor
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
932-1167
Bijlage
Wettelijk kader
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden,
Artikel 6, eerste lid luidt;
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 2:4, eerste lid van de Awb luidt:
1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
Artikel 5:1, eerste en tweede lid van de Awb luidt:
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Artikel 5:35 van de Awb luidt:
1. In afwijking van artikel 4:104, eerste lid, verjaart de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
2. Indien op de dag waarop de rechtsvordering verjaart, bezwaar, beroep of hoger beroep openstaat of aanhangig is tegen de last onder dwangsom, wordt de verjaringstermijn verlengd tot onherroepelijk op het bezwaar, beroep of hoger beroep is beslist.
Artikel 5:39, eerste lid van de Awb luidt:
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Artikel 7:2 van de Awb luidt:
1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Artikel 8:88 van de Awb luidt:
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
Artikel 8:89 van de Awb luidt:
1. Indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de Hoge Raad in enige of hoogste aanleg oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd.
2. In de overige gevallen is de bestuursrechter bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25 000 bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder c van de Wabo luidt:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
Bestemmingsplan "Heuvel"
In artikel 1 onder 45 van de planregels is een woning als volgt gedefinieerd: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
Handhavingsmatrix Breda 2020
Bijlage 10: Overtredingen die samenhangen met de fysieke leefomgeving (bouwen, gebruik, monumenten en sloop).