202401696/1/R2.
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Breda,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 februari 2024 in zaak nr. 23/2662 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft het college [appellant A] en [appellant B], onder oplegging van een dwangsom van € 40.000,00 ineens, gelast om voor 15 november 2022 de bewoning van het pand aan de [locatie] in Breda door meer dan één huishouden te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 21 maart 2023 heeft college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de motivering van het besluit van 4 oktober 2022 aangevuld.
Bij besluit van 6 november 2023 heeft het college besloten om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 40.000,00.
Bij uitspraak van 1 februari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 maart 2023 vernietigd voor wat betreft de hoogte van de dwangsom en bepaald dat de hoogte van de dwangsom €30.000 bedraagt.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A] en [appellant B] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 6 november 2023.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2025, waar [appellant A] en het college, vertegenwoordigd door N. Zwaan, zijn verschenen.
De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst om het college in de gelegenheid te stellen om schriftelijk nader te onderbouwen dat het besluit van 6 november 2023 aangetekend is verzonden. Op de zitting is met partijen besproken dat de Afdeling de stukken aan [appellant A] en [appellant B] zal toesturen en dat zij binnen twee weken een reactie kunnen indienen. Partijen hebben daarbij te kennen gegeven dat vervolgens het onderzoek kan worden gesloten. Het college heeft op 30 december 2025 een nader stuk ingediend. Daarop hebben [appellant A] en [appellant B] gereageerd. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Inleiding
3. [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van het pand aan de [locatie] te Breda. Zij verhuren deze twee-onder-een-kapwoning met vijf slaapkamers aan maximaal vijf personen. Volgens het college handelen [appellant A] en [appellant B] in strijd met bestemmingsplan omdat zij in hun pand meer dan één huishouden hebben gehuisvest. Op grond van het bestemmingsplan is de woning echter uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één huishouden. In deze zaak speelt onder meer de vraag of de woning wordt bewoond door meer dan één huishouden.
De uitspraak van de rechtbank
Overtreding
4. Volgens de rechtbank was het college bevoegd om tegen [appellant A] en [appellant B] handhavend op te treden omdat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het pand werd namelijk verhuurd aan meer dan één huishouden, wat in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij mocht het college volgens de rechtbank doorslaggevende betekenis toekennen aan het feit dat de bewoners voor de bewoning van de woning niet in hetzelfde samenlevingsverband woonde en na vertrek uit de woning hoogstwaarschijnlijk niet in hetzelfde samenlevingsverband zullen blijven wonen. Ook de samenstelling en leeftijd van de bewoners en het gebruik van de keuken geven aanwijzingen dat sprake is van bewoning van het pand door meer dan één huishouden, aldus de rechtbank.
Verder mocht het college naar het oordeel van de rechtbank een nieuwe last opleggen omdat de voorheen opgelegde lasten onvoldoende effectief bleken om een einde te maken aan de overtreding.
Hoogte dwangsom
4.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college echter de hoogte van de dwangsom niet in overeenstemming met de Handhavingsmatrix Breda 2020 bepaald, omdat de vorige dwangsom is vastgesteld op € 15.000,00 en op grond van de handhavingsmatrix de hoogte van de volgende last met 100% mag worden verhoogd. Daarom heeft de rechtbank bepaald dat de hoogte van dwangsom € 30.000,00 is. Ten slotte heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding als gevolg van een onrechtmatig besluit van [appellant A] en [appellant B] afgewezen.
Het hoger beroep
Is er sprake van een overtreding?
5. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de huurders niet kunnen worden aangemerkt als één huishouden en het pand daarom wordt verhuurd aan meer dan één huishouden en daarmee in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Volgens [appellant A] en [appellant B] bevat het inspectierapport van 25 november 2022, waarmee het college bij het besluit op bezwaar van 21 maart 2023 de motivering van de last van 4 oktober 2022 heeft aangevuld, diverse onbegrijpelijke stellingnames. Volgens [appellant A] en [appellant B] blijkt uit de foto’s niet dat sprake is van woningvermeerdering, zijn de ruimtes verder ingedeeld als een normale woning en zijn de keukenkasten niet apart ingedeeld. Verder zijn volgens [appellant A] en [appellant B] de uitspraken over toekomstige uitbreiding met partners niet te volgen en heeft het college na het bezoek op 25 november 2022 toegegeven dat sprake is van verbondenheid tussen de huurders. Ter onderbouwing van hun standpunt dat de huurders één huishouden vormen, verwijzen [appellant A] en [appellant B] naar uitdraaien van de huishoudpot van de huurders waaruit blijkt dat er gezamenlijke boodschappen worden gedaan, rekeningafschriften waaruit blijkt dat één iemand de huur voldoet, en uitdraaien van huurprijzen van vergelijkbare woningen om te onderbouwen dat sprake is van een marktconforme huurprijs voor een huishouden en de verklaring van huurders waarin zij aangeven dat zij als huishouden leven. De rechtbank kan dan ook niet op grond van dat inspectierapport tot de conclusie komen dat sprake is van een overtreding, aldus [appellant A] en [appellant B]. Anders dan uit het inspectierapport volgt, doen de huurders alles samen wat een huishouden feitelijk ook doet.
Verder is volgens [appellant A] en [appellant B] de interpretatie dat enkel gezinnen een huishouden vormen te restrictief en discriminatoir en dient de definitie van een huishouden ruimer te worden opgevat.
5.1. Op het perceel is het bestemmingsplan "Heuvel" van toepassing en rust de bestemming "Woondoeleinden". Deze gronden zijn op grond van artikel 3.1 van de planregels bestemd voor woningen en op grond van artikel 1.45 van de planregels wordt onder een woning verstaan ‘een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één huishouden’. Het begrip ‘huishouden’ is niet gedefinieerd in de planregels van het bestemmingsplan "Heuvel". Ook kan niet uit de systematiek van het plan, dan wel de plantoelichting een definitie worden afgeleid. Het college kon daarom voor de invulling van dit begrip aansluiten bij de definitie zoals genoemd in het normaal spraakgebruik en de Van Dale. Deze stelt het vaste samenlevingsverband voorop. De huurders vormen één huishouden wanneer deze in vast verband samenleven en er sprake is van continuïteit in de samenstelling en van onderlinge verbondenheid (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3029, onder 3.2).
5.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de huurders niet als huishouden zijn aan te merken en het pand in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Uit de inspectierapporten van 29 september 2022 en 25 november 2022, welke ten grondslag liggen aan de voorliggende last onder dwangsom, blijkt namelijk niet dat bij de huurders sprake is van een dusdanige verbondenheid en zodanige continuïteit in hun samenstelling dat de samenlevingsvorm gelijk kan worden gesteld met die van een huishouden. Daar heeft de rechtbank terecht bij betrokken dat de huurders vanuit verschillende adressen naar Breda zijn gekomen en dat uit het inspectierapport van 25 november 2022 blijkt dat de aanwezige huurders hebben verklaard plannen te hebben om elders met een (toekomstige) partner te gaan samenwonen, zodat geen sprake is van continuïteit in de samenstelling voorafgaand aan de bewoning van het pand en na bewoning van het pand. Ook heeft de rechtbank terecht betrokken dat uit de inspectierapporten blijkt dat er een gedeelte van de koelkast en keukenkasten is bestemd voor gezamenlijk gebruik, maar ook iedere bewoner een eigen schap heeft. Gelet op het voorgaande volgt uit dit rapport duidelijk dat continuïteit en verbondenheid bij de huurders ontbreekt en reeds hierom niet kunnen worden aangemerkt als één huishouden, waardoor de gronden in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt en sprake is van een overtreding.
5.3. Hetgeen [appellant A] en [appellant B] aanvoeren over dat de huurders samen een huishoudpot hebben, gezamenlijk de huur overmaken en gezamenlijk boodschappen doen maakt dit niet anders. Weliswaar blijkt uit het voorgaande dat de huurders een enige vorm van een relatie met elkaar hebben tijdens de bewoning van het pand, maar deze omstandigheden maken niet dat tussen hen voldoende verbondenheid bestaat om te kunnen worden aangemerkt als één huishouden.
Anders dan [appellant A] en [appellant B] veronderstellen, oordeelt de rechtbank niet dat alleen gezinnen een huishouden kunnen vormen. Een huishouden kan bestaan uit minder traditionele woonvormen, zolang sprake is van continuïteit en verbondenheid van het samenlevingsverband. De Afdeling ziet in de enkele stelling van [appellant A] en [appellant B], geen aanleiding voor het oordeel dat deze uitleg van het begrip huishouden discriminatoir is.
De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat in de woning meer dan één huishouden wordt gehuisvest en daardoor de gronden worden gebruikt in strijd met het bestemmingsplan, waardoor artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo wordt overtreden.
Het betoog slaagt niet.
Beginselplicht tot handhaving
6. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
6.1. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Vertrouwensbeginsel
7. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Zij voeren daarover aan dat middels een Whatsapp-bericht van een huurder aan de vakafdeling van de gemeente Breda een duidelijke situatieomschrijving en context is voorgelegd en duidelijk is gevraagd of de huurders zich als huishouden met vier personen op het adres aan de [locatie] mogen inschrijven. Een medewerker die aangeeft bevoegd te zijn om deze vraag te beantwoorden antwoordt vervolgens op deze vraag door een link te sturen waar de huurders zich kunnen inschrijven op het adres en wenst hen succes met de verhuizing. Volgens [appellant A] en [appellant B] mag voorgaande worden aangemerkt een akkoord/instemming met de bewoning van het pand door de desbetreffende huurders. Ook stellen [appellant A] en [appellant B] dat op 25 juni 2022 telefonisch contact is geweest waaruit blijkt hoe de kwestie is opgevat door de huurders.
7.1. Naast het bovenstaande betogen [appellant A] en [appellant B] ook dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Zij voeren daarover aan dat zij vermoeden dat andere huishoudens geen controles krijgen. Verder heeft het college nooit gereageerd op het door hen aangeleverde bewijs van een ambtenaar van de gemeente dat de huurders één huishouden vormen.
8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 28 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3213, onder 8.1) moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe.
8.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 8 april 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1795) kan de beantwoording van deze algemene vraag niet leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
8.2. Wat betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling als volgt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moeten er gelijke gevallen worden aangetoond die ten onrechte ongelijk zijn behandeld. [appellant A] en [appellant B] hebben echter niet onderbouwd op welke andere gevallen zij doelen, waarom deze gelijk aan elkaar zijn en waarom deze eventueel onterecht ongelijk zijn behandeld.
Het betoog slaagt niet.
Hoogte van de dwangsom
9. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de hoogte van de dwangsom evenredig is. Zij voeren daarover aan dat de Handhavingsmatrix Breda 2020 geen onderscheid maakt tussen overtredingen veroorzaakt door verhuurder en huurder. Verder heeft de rechtbank onderkend dat [appellant A] en [appellant B] er alles aan hebben gedaan om de overtreding te beëindigen en had dit moeten worden vertaald naar een lagere dwangsom, aldus [appellant A] en [appellant B].
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3496, onder 8.1, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Verder heeft het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom beoordelingsruimte. Het college heeft ter invulling van deze beoordelingsruimte zijn handhavingsbevoegdheden uitgewerkt in beleid, te weten de Handhavingsmatrix Breda 2020.
9.2. De rechtbank heeft terecht bepaald dat de hoogte van de dwangsom € 30.000,00 is. In dit geval is sprake van de tweede herhaling, waardoor het college de vorige dwangsom van 13 juni 2022 ter hoogte van € 15.000,00 heeft verhoogd met 100%, wat leidt tot een dwangsom van € 30.000,00. De rechtbank heeft daarbij terecht opgemerkt dat de voorheen opgelegde lasten onder dwangsom van 29 oktober 2020 en 13 juni 2022 onvoldoende bleken om een einde te maken aan het strijdig gebruik van de woning en [appellant A] en [appellant B]. Gelet op het bovenstaande, ziet de Afdeling in het betoog van [appellant A] en [appellant B], dat zij hebben geprobeerd om de overtreding te beëindigen en zij de verhuurder zijn en niet huurder, geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de hoogte van de dwangsom niet onevenredig heeft geacht.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
10. Het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] is ongegrond, de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
Het invorderingsbesluit van 6 november 2023
11. Na het onderzoek ter zitting bij de rechtbank op 20 april 2023 heeft het college op 6 november 2023 een invorderingsbesluit genomen.
12. Gelet op artikel 5:39, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal de Afdeling dit besluit meenemen in deze procedure in hoger beroep.
Bekendmaking van het invorderingsbesluit
13. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het invorderingsbesluit op een onjuiste wijze bekend is gemaakt, het invorderingsbesluit daarom niet in werking is getreden en invordering van de dwangsom onmogelijk is. Zij voeren daarover aan dat zij het invorderingsbesluit pas in maart 2024 hebben ontvangen en het risico van de onjuiste verzending volledig bij het college ligt.
13.1. De Afdeling stelt voorop dat hetgeen [appellant A] en [appellant B] betogen slechts tot gevolg kan hebben dat het invorderingsbesluit wellicht later in werking is getreden dan de besluitdatum van 6 november 2023 en dus geen gevolgen heeft voor de bevoegdheid van het college tot invordering van de dwangsom.
[appellant A] en [appellant B] konden zich desgevraagd niet herinneren welke datum in maart het besluit precies is ontvangen, maar hebben bevestigd dat het besluit medio maart 2024 wel door hen is ontvangen. Nu [appellant A] en [appellant B] hebben aangegeven dat zij het besluit medio maart 2024 hebben ontvangen, is het besluit toen in werking getreden. Dit betekent dat het invorderingsbesluit dus niet op 6 november 2023, maar medio maart 2024 in werking is getreden. Dit heeft verder geen gevolgen voor de bevoegdheid van college om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan.
Is de dwangsom verbeurd?
14. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het college ten onrechte tot invordering van de op 4 oktober 2022 opgelegde dwangsom is overgegaan, omdat de dwangsom niet is verbeurd. Zij voeren daartoe aan dat de last niet is overtreden en aan het invorderingsbesluit ondeugdelijke inspectierapporten van 29 september 2022 en 25 november 2022 ten grondslag liggen.
15. Gelet op wat is overwogen onder 5.2, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat na de begunstigingstermijn sprake was bewoning van het pand door meer dan één huishouden. Daarmee hebben [appellant A] en [appellant B] de last overtreden en is de dwangsom verbeurd.
Het betoog slaagt niet.
Is het college bevoegd om over te gaan tot invordering?
16. Daarnaast betogen [appellant A] en [appellant B] dat het college niet bevoegd was om tot invordering over te gaan, omdat de huurders ten onrechte niet zijn gehoord.
16.1. Anders dan [appellant A] en [appellant B] veronderstellen, had het college niet de huurders hoeven horen voordat werd overgegaan tot het invorderen van de verbeurde dwangsom, omdat het invorderingsbesluit niet aan hen is gericht, maar aan [appellant A] en [appellant B].
Het betoog slaagt niet.
Overige gronden tegen het besluit van 6 november 2023
17. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de begunstigingstermijn van de last disproportioneel kort is en het college niet heeft gekeken naar minder ingrijpende alternatieven.
Ook betogen [appellant A] en [appellant B] dat ten onrechte de financiële gevolgen voor hen niet zijn meegewogen door het college.
17.1. Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb; Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115 gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
17.2. Een belanghebbende kan in de procedure tegen een invorderingsbesluit of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
17.3. Naar het oordeel van de Afdeling doet een uitzonderlijk geval zich hier niet voor. [appellant A] en [appellant B] hebben de beroepsgronden over de begunstigingstermijn voor het voldoen aan de last en de minder ingrijpende alternatieven kunnen aanvoeren tegen het besluit van 4 oktober 2022, maar hebben dit niet gedaan.
17.4. Wat betreft de financiële draagkracht overweegt de Afdeling als volgt. Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben. [appellant A] en [appellant B] hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat zij financieel niet in staat zijn om de verbeurde dwangsommen te betalen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie beroep invorderingsbesluit
18. Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 6 november 2023 is ongegrond.
19. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Verzoek om schadevergoeding
20. Ten slotte verzoeken [appellant A] en [appellant B] om een schadevergoeding van € 50.000,00. Ter toelichting daarvan verwijzen zij in de eerste plaats naar de ernst van de schending van de betreffende rechtsregels van de Awb. Verder vinden zij het belangrijk dat er een duidelijke prikkel uitgaat om de beleidsregels te verbeteren ten behoeve van een deugdelijke rechtsbescherming, hebben zij immateriële schade geleden en veel tijd besteed aan deze procedure.
20.1. In artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is om op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
20.2. [appellant A] en [appellant B] hebben niet onderbouwd dat zij daadwerkelijk schade hebben geleden. Bovendien hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat die schade in een oorzakelijk verband staat tot de besluiten van 4 oktober 2022 en 21 november 2023. Verder is, gelet op de ongegrondverklaring van het beroep tegen het besluit van 6 november 2023, de onrechtmatigheid van dat besluit niet vast komen te staan. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het toekennen van een schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van de Awb. De Afdeling zal daarom het verzoek om schadevergoeding afwijzen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit van 6 november 2023, met kenmerk Z2019-006144-013, ongegrond.
III. wijst het verzoek om schadevergoeding, af.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
w.g. De Poorter
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Pistoor
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
932-1167
Bijlage
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:39, eerste lid van de Awb luidt:
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Artikel 8:88 van de Awb luidt:
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder c van de Wabo luidt:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
Bestemmingsplan "Heuvel"
In artikel 1 onder 45 van de planregels is woning als volgt gedefinieerd: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
Handhavingsmatrix Breda 2020
Bijlage 10: Overtredingen die samenhangen met de fysieke leefomgeving (bouwen, gebruik, monumenten en sloop).