202500331/1/A3.
Datum uitspraak: 1 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], gevestigd in [plaats],
2. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 december 2024 in zaak nr. 24/1552 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2023 heeft de minister aan [appellant sub 1] een boete opgelegd van € 22.500,- voor het niet hebben van een deugdelijke registratie van arbeids- en rusttijden van haar werknemers.
Bij besluit van 9 februari 2024 heeft de minister het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 december 2024 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 15 juni 2023 herroepen en de hoogte van de boete vastgesteld op € 15.000,-.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2026, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.C. Hooker, en [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat te Breda, zijn verschenen.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. [appellant sub 1] exploiteert een tuindersbedrijf. Op 22 juni 2021 heeft de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid een controle uitgevoerd bij [appellant sub 1] op de locatie aan de [locatie] in [plaats]. De controle was gericht op de naleving van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw) in de periode van 1 maart 2021 tot en met 20 juni 2021. De bevindingen van de controle zijn neergelegd in een boeterapport van 15 april 2022.
2. De minister heeft naar aanleiding van het boeterapport besloten om aan [appellant sub 1] een boete van € 22.500,- op te leggen wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant sub 1] geen deugdelijke registratie heeft bijgehouden van de arbeids- en rusttijden van haar werknemers, waardoor toezicht op de naleving van de Atw niet mogelijk was. De minister vindt dat de hoogte van de boete evenredig is met de overtreding waarvoor de boete is opgelegd. Bij het besluit van 9 februari 2024 heeft de minister het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Wat heeft de rechtbank overwogen?
3. De rechtbank heeft overwogen dat uit de stukken die [appellant sub 1] aan de Inspectie heeft overgelegd niet kan worden afgeleid wat de arbeids- en rusttijden zijn van een individuele werknemer. De afgelegde verklaringen benadrukken dat een dergelijke registratie ook niet werd bijgehouden. Daarmee heeft de minister aangetoond dat [appellant sub 1] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat de Inspectie wel over dergelijke stukken zou beschikken, zoals [appellant sub 1] ter zitting naar voren heeft gebracht. Deze stelling staat haaks op de verklaringen die eerder herhaaldelijk namens [appellant sub 1] naar voren zijn gebracht. Ook ontbreekt een objectief bewijsstuk dat de juistheid van deze stelling onderbouwt.
4. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de minister niet had hoeven volstaan met een waarschuwing. Volgens de toelichting bij bijlage 2 van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (hierna: de Beleidsregel) legt de minister niet direct een boete op als de arbeids- en rusttijdenregistratie weliswaar niet deugdelijk is, maar een inspectie hierdoor niet gehinderd wordt. In dit geval heeft de minister zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat een volledige inspectie over de gehele te onderzoeken periode niet mogelijk was. De minister heeft mogen vinden dat een inspectie gehinderd werd. De verklaringen van de werknemers compenseren de gebrekkige registratie namelijk niet.
5. Toch heeft de rechtbank aanleiding gezien om de boete te matigen. De minister heeft voor de motivering van de ernst van de overtreding en de daaraan gekoppelde hoogte van de boete niet kunnen volstaan met een verwijzing naar de Beleidsregel. De Beleidsregel maakt een onderscheid tussen twee soorten overtredingen. Namelijk overtredingen waarbij uitsluitend een waarschuwing wordt gegeven en overtredingen waarbij meteen een boete wordt opgelegd. Bepalend voor het onderscheid tussen die overtredingen is de vraag of de Inspectie door het niet beschikken over een deugdelijke arbeids- en rusttijdenregistratie gehinderd wordt. Als dat niet het geval is, vindt ten gunste van de overtreder een verdiscontering van de ernst van de overtreding plaats door met een waarschuwing te volstaan. Als de Inspectie wel gehinderd wordt, en er een boete wordt opgelegd, wordt het gegeven dat niet met een waarschuwing kan worden volstaan nog eens extra negatief in de boete tot uitdrukking gebracht door het boetenormbedrag met factor anderhalf te verhogen. Dat is onevenredig, omdat een nadere motivering in de Beleidsregel voor overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw ontbreekt. Dat de overtreding vanwege de ernst geen waarschuwing rechtvaardigt, rechtvaardigt niet zonder meer de toepassing van de verhogingsfactor. De rechtbank heeft daarom de hoogte van de boete met een factor anderhalf verlaagd omdat er geen aanleiding bestaat om in dit geval tot een hogere boete dan het boetenormbedrag te komen.
6. De minister is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Wat heeft de minister aangevoerd?
7. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet kon volstaan met een verwijzing naar de Beleidsregel en dat de verhoging van de boete met factor anderhalf, vanwege het ontbreken van een individuele motivering, onevenredig is. De minister voert aan dat de Afdeling de verhoging van de boete met factor anderhalf bij de overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw al meermalen in haar uitspraken heeft betrokken en daarbij geen aanleiding heeft gezien om de Beleidsregel onevenredig te achten.
Verder voert de minister aan dat de rechtbank heeft miskend dat in de Beleidsregel is neergelegd dat er ook boetes conform het normbedrag kunnen worden opgelegd. De minister wijst daartoe op artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel, in samenhang gelezen met artikel 6 van de Beleidsregel. Verhoging van de boete met factor anderhalf vindt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet enkel zijn grondslag in het gegeven dat de overtreding geen waarschuwing rechtvaardigt.
7.1. In artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregel staat dat bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Atw voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt wordt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet’ die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
In het tweede lid staat dat bij de toepassing hiervan onderscheid wordt gemaakt tussen:
a. overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete;
b. overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2 bij deze beleidsregel is gevoegd.
In artikel 6 staat dat het op grond van voorgaande artikelen bepaalde boetebedrag met anderhalf wordt vermenigvuldigd, indien er sprake is van een overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd zoals genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel.
In bijlage 2 is op deze lijst opgenomen de overtreding van het niet hebben van een deugdelijke arbeids- en rusttijdenregistratie indien hierdoor een volledige inspectie over de gehele te onderzoeken periode niet mogelijk is.
7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:501, bevat de Beleidsregel voor zover toegepast bij de overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, in beginsel voldoende mogelijkheden tot differentiatie om een boete op te leggen. De minister voert terecht aan dat de verhoging van de boete met factor anderhalf bij de overtreding, waarvoor op grond van bijlage 2 van de Beleidsregel direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, in deze overwegingen is betrokken.
7.3. De minister heeft terecht aangevoerd dat uit de Beleidsregel volgt dat er ook boetes conform het normbedrag kunnen worden opgelegd. Zoals de minister heeft opgemerkt, volgt uit artikel 1 van de Beleidsregel dat zich bij een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw de volgende drie situaties kunnen voordoen.
I. De overtreding leidt tot een waarschuwing als er voor de eerste keer een deugdelijke registratie ontbreekt maar de inspecteur uit de beschikbare gegevens de arbeidstijden anderszins kan achterhalen en kan nagaan of de Atw is nageleefd.
II. De overtreding leidt tot een boete conform het boetenormbedrag, dus zonder vermenigvuldigingsfactor, als er na een waarschuwing of eis nog een keer is vastgesteld dat een deugdelijke registratie ontbreekt, maar de inspecteur ook nu de arbeidstijden enigszins kan achterhalen.
III. Er wordt direct een boete opgelegd, omdat een volledige inspectie in het geheel niet mogelijk is. Volgens de toelichting bij de Beleidsregel kan het voor een werkgever die veel overtredingen begaat, dan lonend zijn om geen arbeids- en rusttijdenregistratie te hebben omdat overtredingen van de Atw op die manier buiten zicht van de inspectie kunnen worden gehouden. Dit rechtvaardigt niet alleen een directe boete, maar ook de verhoging met factor anderhalf.
7.4. Dit betekent dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zich in geval van overtreding van artikel 4:3 van de Atw ook de situatie kan voordoen dat een boete conform het boetenormbedrag wordt opgelegd. Dat volgt uit artikel 1, tweede lid, onder a, van de Beleidsregel en betreft de hierboven beschreven situatie II. De rechtbank heeft ten onrechte geconcludeerd dat de minister niet kon volstaan met een verwijzing naar de Beleidsregel en dat de verhoging van de boete met factor anderhalf, vanwege het ontbreken van een individuele motivering, onevenredig is.
7.5. Het betoog slaagt.
Wat heeft [appellant sub 1] aangevoerd?
8. [appellant sub 1] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing. Voor zover er sprake is van een ondeugdelijke arbeids- en rusttijdenregistratie, dan is de Inspectie daardoor niet gehinderd. De Inspectie heeft de begin- en eindtijden kunnen vaststellen aan de hand van de verklaringen van [persoon A] en [persoon B] in combinatie met de getuigenverklaringen die deel uitmaken van het boeterapport. Alleen de verklaring van [persoon C] is niet bruikbaar. De door de minister gestelde discrepantie houdt alleen verband met de tegenstrijdige verklaringen van de werknemers. Het onderzoek naar de naleving van de Atw is daarom onvolledig geweest. Omdat het hier gaat om een punitieve sanctie, waarbij de bewijslast op de minister rust, had aan [appellant sub 1] het voordeel van de twijfel de moeten worden gegund.
8.1. In wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om te komen tot een ander oordeel dan de rechtbank. De rechtbank kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank zoals weergegeven in de onder 5.2 - 6.1 opgenomen overwegingen. Zij voegt daar het volgende aan toe. Anders dan [appellant sub 1] heeft aangevoerd, heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om nader onderzoek te doen naar de begin- en eindtijden en de pauzes van de werknemers. Van belang daarvoor is dat [persoon A] heeft verklaard dat de begin- en eindtijden niet worden genoteerd en dat [persoon B] heeft verklaard dat alleen het totale aantal gewerkte uren per dag wordt vastgesteld. Voor zover [appellant sub 1] nog heeft aangevoerd dat de verklaringen van werknemer [persoon C] niet bruikbaar zijn, overweegt de Afdeling dat, ook als dat betoog zou moeten worden gevolgd, dit geen verandering brengt in de omstandigheid dat de verklaringen van de andere twee werknemers niet overeenkomen met de gegevens in het Excel-bestand. Deze verklaringen kunnen de gebrekkige registratie niet goedmaken.
8.2. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Er zijn geen beroepsgronden die de rechtbank niet heeft besproken. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep tegen het besluit van 9 februari 2024 ongegrond.
10. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
11. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 december 2024 in zaak nr. SHE 24/1552;
IV. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 9 februari 2024 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Larsson-van Reijsen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2026