202503642/1/A2.
Datum uitspraak: 1 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, wonend en gevestigd in Eindhoven,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 mei 2025 in zaak nr. 24/2537 in het geding tussen:
[partij A], [partij B], [partij C], [partij D], [partij E], [partij F], [partij G], [partij H], [partij I], [partij J], [partij K], [partij L], [partij M], [partij N], [partij O], [partij P], [partij Q], [partij R].
en
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2024 heeft het college het verkeersbesluit "nul-emissiezone Eindhoven 2025" (hierna ook: het verkeersbesluit) vastgesteld.
Bij uitspraak van 27 mei 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 februari 2026, waar [partij B], [partij C], [partij E], [partij F], [partij G], [partij H], [partij I], [partij J], [partij K], [partij L], [partij M], [partij N], [partij O], [partij P], [partij Q], [partij R] en [partij S], vertegenwoordigd door [partij A], en [appellant], [partij D] en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Huiswoud en J. Lodewijks, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Deze uitspraak gaat over het verkeersbesluit van 28 mei 2024 waarbij het college heeft besloten tot het instellen van een nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s per 1 januari 2025 binnen de stadsring van Eindhoven. Een nul-emissiezone betekent dat deze voertuigen uitstootvrij moeten zijn om in de zone te rijden. De uitspraak gaat in het bijzonder over de vraag of het bedrijventerrein aan de Hallenweg uitgezonderd zou moeten worden van de ingestelde nul-emissiezone.
Feiten en omstandigheden voorafgaand aan het verkeersbesluit
2. Bij besluit van 15 mei 2007 heeft het college met ingang van 1 juli 2007 besloten tot het instellen van een milieuzone voor de binnenstad van de gemeente Eindhoven. In de milieuzone werden alleen vrachtwagens toegelaten met een euronorm van minimaal 4 of minimaal 2 of 3, mits voorzien van een gecertificeerd roetfilter. Deze milieuzone omvatte het gebied binnen de stadsring van de gemeente Eindhoven. Ventwegen van de stadsring aan de centrumzijde vielen daarbij in de milieuzone, met uitzondering van ventwegen ter hoogte van de Beukenlaan en de Hugo van der Goeslaan.
Bij besluit van 25 november 2020 heeft het college het verkeersbesluit van 15 mei 2007 met ingang van 1 januari 2021 gewijzigd in een verkeersbesluit voor vrachtverkeer en bussen. De omvang van de milieuzone is daarbij ongewijzigd gebleven.
3. Bij besluit van 29 oktober 2019 zijn het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer en het Kentekenreglement gewijzigd, om milieuzones landelijk te harmoniseren. Met dit besluit van 29 oktober 2019 is ook de mogelijkheid geïntroduceerd om een nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s in te stellen.
4. Op 16 september 2020 heeft de raad van de gemeente Eindhoven het raadsvoorstel ‘Vervolgaanpak Nul-emissie zone binnen de Ring’ vastgesteld. Dit voorstel omvat de ambitie om per 1 januari 2025 een nul-emissiezone in te stellen binnen de stadsring voor vrachtauto’s, bedrijfsauto’s ingericht voor goederenvervoer en autobussen, en de ambitie om de milieuzone te ontwikkelen naar een nul-emissiezone voor alle voertuigcategorieën binnen de stadsring. Daarbij is ook verwezen naar de landelijke Uitvoeringsagenda Stadslogistiek (UAS). De UAS, ondertekend op 9 februari 2021 door het Rijk, diverse gemeenten en vertegenwoordigende partijen uit het bedrijfsleven, is een concrete uitwerking van het landelijke Klimaatakkoord van 28 juni 2019, waarin de invoering van een nul-emissiezone voor stadslogistiek in 30 tot 40 gemeentes per 1 januari 2025 is opgenomen. Het college heeft ter uitvoering van deze ambitie op 2 november 2023 een ontwerpbesluit genomen voor het instellen van een nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s per 1 januari 2025.
Het verkeersbesluit van 28 mei 2024
5. Het college heeft op 18 juli 2023 op grond van artikel 3:10, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) besloten tot het toepassen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Het ontwerpbesluit heeft tussen 7 november en 18 december 2023 ter inzage gelegen. De zienswijzen die hierop zijn binnengekomen zijn in de ‘Nota van beantwoording zienswijzen ontwerp verkeersbesluiten nul-emissiezone en milieuzone’ van een reactie voorzien.
6. Met het verkeersbesluit heeft het college besloten een nul-emissiezone in te voeren door een zonaal uitgevoerde geslotenverklaring voor bedrijfs- en vrachtauto’s, met uitzondering van emissieloze voertuigen in te stellen door middel van het plaatsen van de borden model C22c met onderbord C22c1 volgens bijlage 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990). Deze geslotenverklaring geldt voor alle straten gelegen binnen de stadsring van Eindhoven. In het besluit is opgenomen dat de nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s onderdeel is van een breder en samenhangend pakket aan maatregelen. In het besluit is verder overwogen dat de maatregelen een bijdrage leveren aan het verbeteren van de luchtkwaliteit in de stad, wat in het belang van de gezondheid van de bezoekers en bewoners van Eindhoven is. Daarnaast dragen de maatregelen bij aan het verminderen van de CO₂-uitstoot in de stad, wat belangrijk is voor de realisatie van de klimaatdoelstelling van de gemeente.
Het verkeersbesluit heeft tot gevolg dat nieuwe bedrijfs- en vrachtauto’s die ná 1 januari 2025 op kenteken zijn gezet, uitstootvrij moeten zijn in de nul-emissiezone. Voor bestaande bedrijfs- en vrachtauto’s geldt een overgangsregeling, in aanvulling op de landelijke overgangsregeling die is opgenomen in het RVV 1990. Voorts heeft het college bij besluit van 28 mei 2024 de Beleidsregels Ontheffingenbeleid nul-emissiezone Eindhoven 2025 (Beleidsregels) vastgesteld.
7. [appellant] en anderen hebben beroep ingesteld tegen het verkeersbesluit van 28 mei 2024. Zij zijn ondernemers die hun bedrijf uitoefenen binnen het bedrijventerrein aan de Hallenweg, gelegen binnen de stadsring.
Uitspraak van de rechtbank
8. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college heeft voldaan aan het in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) gestelde vereiste dat het verkeersbesluit strekt tot het voorkomen of beperken van door het verkeer verzaakte gevolgen voor het milieu. Het college mocht op grond van het rapport "Op weg naar emissievrije mobiliteit in Eindhoven" (CE Delft) van mei 2023 concluderen dat van de invoering van de nul-emissiezone een positief effect op de luchtkwaliteit binnen de stadsring te verwachten valt door vermindering van fijnstof en CO₂-uitstoot ter plaatse. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college in het verkeersbesluit een deugdelijke belangenafweging heeft gemaakt met betrekking tot [appellant] en anderen. De Hallenweg heeft altijd binnen de eerder ingevoerde milieuzone gevallen en ook binnen een gebied waarin handhaving plaatsvond. [appellant] en anderen hebben dus altijd rekening moeten houden met het feit dat zij werkzaam zijn binnen een milieuzone. Het college heeft de belangen voldoende in kaart gebracht en het verkeersbesluit is niet onevenredig. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat het pakket van overgangsregelingen, vrijstellingen en ontheffingen voldoende maatwerk biedt voor [appellant] en anderen. Zij hebben niet geconcretiseerd waarom dat niet het geval zou zijn. Dat een uitzondering voor het bedrijventerrein makkelijk te realiseren zou zijn, neemt verder niet weg dat het terrein omgeven is door woningen die wel gebaat zijn bij een nul-emissiezone.
De rechtbank heeft op 27 mei 2025 uitspraak gedaan in meerdere gedingen. De rechtbank heeft in de zaaknummers 24/2708 en 24/2709 het verkeerbesluit, voor zover het gaat om de instelling van de nul-emissiezone op het bedrijvengebied ‘De Kade’ binnen de stadsring vernietigd, omdat het onzorgvuldig is voorbereid. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat het college ten onrechte het gedoogbeleid zoals dat gold voor ‘De Kade’ onder de eerder ingevoerde milieuzone niet in zijn belangenafweging heeft betrokken. De rechtbank heeft overwogen dat het college in de belangen van het bedrijventerrein ‘De Kade’ kennelijk altijd aanleiding heeft gezien om de bedrijven tegemoet te komen, met betrekking tot het niet handhaven van de milieuzone. Dat maakt dat het college in het bijzonder de nodige kennis zou moeten vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen bij het verkeersbesluit op dit punt. Daar geeft het verkeersbesluit onvoldoende blijk van.
Hoger beroep
Toetsingskader
9. Het college heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag wat nodig is ter bescherming van de verkeersbelangen, genoemd in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994. Het college dient dit naar behoren te motiveren. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Nadat het college heeft vastgesteld wat naar zijn oordeel nodig is, gelet op de betrokken verkeersbelangen, moet het de uitkomst van die beoordeling afwegen tegen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of (de uitkomst van) de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb).
Kon het college, gelet op het feitelijk effect van de zone op het milieu tot het verkeersbesluit komen?
10. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het besluit niet onzorgvuldig heeft voorbereid door het rapport "Op weg naar emissievrije mobiliteit in Eindhoven" (CE Delft) van mei 2023 aan zijn besluit ten grondslag te leggen. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat met de maatregel een milieubelang wordt gediend. Hoe groot het effect is van het invoeren van de nul-emissiezone blijft onduidelijk, en het besluit is daarom, gelet op de impact daarvan, onevenredig. Ook zonder enig verkeer in de stadsring wordt de luchtkwaliteit binnen de stadsring beïnvloed door verkeer van buiten de stadsring. Uit de door [appellant] en anderen overgelegde meetwaarden van de luchtkwaliteit door de gemeente en het RIVM blijkt dat er geen verschil bestaat tussen de luchtkwaliteit binnen en buiten de stadsring, zowel binnen als buiten de stadsring is een verbetering van de luchtkwaliteit waarneembaar. Omdat veel weggebruikers niet van de beperkte handhaving van de milieuzone op de hoogte waren, kan handhaving de impact van de eerder ingevoerde milieuzone niet verklaren. Uit de door [appellant] en anderen overgelegde gegevens ten aanzien van de uitstoot van cv-ketels en luchtvervuiling door houtstook blijkt bovendien dat de vervuiling van bestel- en vrachtwagens een minimaal aandeel betreft in de totale vervuiling.
11. Het college heeft aan het verkeersbesluit het rapport "Op weg naar emissievrije mobiliteit in Eindhoven" ten grondslag gelegd. Uit dit rapport blijkt dat bestelauto’s en vrachtauto’s elk ruim 10% van de CO₂-uitstoot voor hun rekening nemen. In het verkeerbesluit is daarbij opgenomen dat uit onderzoek naar de effecten van de nul-emissiezone volgt dat de invoering van de zone in 2025 leidt tot een relatieve reductie van 42,5% NOx, 55,8% NO₂, 29,7% PM10, 45,9% PM2,5 en 31,7% CO₂. Niet bestreden is dat deze berekeningen, zoals door het college op de zitting is toegelicht, gebaseerd zijn op het onderzoek dat Groen Licht Verkeersadviezen naar de samenstelling van het verkeer binnen de ring Eindhoven heeft uitgevoerd. Zoals de rechtbank heeft geoordeeld, mocht het college op basis van de resultaten van het onderzoek concluderen dat van het invoeren van een milieuzone een positief effect op de luchtkwaliteit is te verwachten. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor de conclusie dat het college het besluit onzorgvuldig heeft voorbereid. Zoals de rechtbank heeft overwogen volgt uit de omstandigheid dat houtstook en cv-ketels óók leiden tot luchtvervuiling niet de conclusie dat het verkeersbesluit geen feitelijk effect op het milieu heeft. Dat de meetwaarden waar [appellant] en anderen naar verwijzen laten zien dat óók buiten de stadsring sprake is van een verbetering van de luchtkwaliteit betekent verder niet dat van de nul-emissiezone geen effect verwacht kan worden. Het college heeft daarbij toegelicht dat hij een samenstel aan milieumaatregelen heeft getroffen, waardoor breder dan de stadsring een dalende trend in de uitstoot zichtbaar is. Omdat sprake is van een samenstel aan milieumaatregelen, zijn de gegevens van de meetpunten binnen en buiten de ring niet geschikt om vast te stellen of de nul-emissiezone effect heeft. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat met deze maatregel een milieubelang wordt gediend.
12. Hieruit volgt dat het college tot het vaststellen van de gewijzigde verkeerszone heeft kunnen komen.
Het betoog slaagt niet.
Is het besluit onevenredig?
13. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gevolgen van het verkeersbesluit onevenredig zijn voor de ondernemers op de Hallenweg. De ondernemers op de Hallenweg verkeren in een vergelijkbare positie als de ondernemers op bedrijvengebied ‘De Kade’. Ook ten aanzien van de Hallenweg is sprake van een situatie die vanuit rechtsgelijkheid en de beginselplicht van handhaving niet goed uit te leggen is, en door het instellen van een milieuzone die structureel niet wordt gehandhaafd wordt afbreuk gedaan aan de effectiviteit van het verkeersbesluit. Uit de uitspraak van de rechtbank volgt dat in de gehele milieuzone niet werd gehandhaafd. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld met processen-verbaal, dat er handhaving plaatsvond. Op raadsvragen heeft het college destijds geantwoord dat de extra inspanning van handhaving niet opweegt ten opzichte van de opbrengst van luchtkwaliteit. Het is daarbij niet duidelijk in welke gebieden wel gehandhaafd werd. [appellant] en anderen waren niet op de hoogte van de mogelijkheid om tot een gedoogbeleid te komen.
[appellant] en anderen betogen verder dat, net als ten aanzien van bedrijvengebied ‘De Kade’, het verkeersbesluit er onvoldoende blijk van geeft dat het college geïnventariseerd heeft wat voor bedrijven zich op de Hallenweg bevinden en hoe zij door het besluit worden geraakt. Er blijkt niet dat de gemeente onderkend heeft welke voertuigen noodzakelijk zijn voor de ondernemers op de Hallenweg en op welke wijze zij worden bevoorraad. Door het verkeersbesluit wordt het onmogelijk voor [appellant] en anderen om hun bedrijf uit te oefenen, omdat de bedrijven niet meer bevoorraad kunnen worden en hun producten niet op de gebruikelijke wijze kunnen worden afgezet. Het leidt tot ongelijke concurrentie dat de ondernemers op de Hallenweg dure ontheffingen moeten aanvragen. Omdat de bedrijven op de Hallenweg niet meer bevoorraad kunnen worden, wordt door het verkeersbesluit een verkapte bestemmingswijziging doorgevoerd.
14. De Afdeling volgt [appellant] en anderen niet in het betoog dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid, omdat zij zich in een vergelijkbare positie bevinden als de ondernemers op bedrijvengebied ‘De Kade’. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank het verkeerbesluit, voor zover het gaat om de instelling van de nul-emissiezone op het bedrijvengebied ‘De Kade’ binnen de stadsring vernietigd, omdat het besluit op dit punt onzorgvuldig is voorbereid. De kern van de redenering van de rechtbank is dat het college in de belangen van bedrijvengebied ‘De Kade’ altijd aanleiding heeft gezien om deze bedrijven tegemoet te komen wat betreft het niet handhaven van de milieuzone. Bij het invoeren van de nul-emissiezone had het college volgens de rechtbank daarom de belangen van deze ondernemers in het bijzonder moeten onderzoeken. De ondernemers op de Hallenweg bevinden zich naar het oordeel van de Afdeling niet in een vergelijkbare positie als de ondernemers op bedrijvengebied ‘De Kade’. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is in het raadsvoorstel ‘Vervolgaanpak Nul-emissie zone binnen de Ring’ van 16 september 2020 opgenomen dat de milieuzone oorspronkelijk werd gehandhaafd in globaal het gebied ten zuiden van het spoor, werd stadsdeel Tongelre, binnen de stadsring, uitgesloten van handhaving en werd het bedrijventerrein ‘De Kade’ buiten de milieuzone gehouden. In die situatie zou met de nul-emissiezone verandering komen, nadat het college jarenlang in de belangen van deze ondernemers aanleiding heeft gezien om de bedrijven tegemoet te komen. Van een situatie op de Hallenweg die vergelijkbaar is met bedrijvengebied ‘De Kade’ is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake, omdat de Hallenweg zich bevindt in het gebied ten zuiden van het spoor. Verder gaat het niet om een (vergelijkbare) situatie waarbij het college in het verleden in de belangen van de ondernemers aanleiding heeft gezien om niet tot handhaving van de eerder ingevoerde milieuzone over te gaan. Dat [appellant] en anderen zelf geen gevolgen van deze handhaving hebben ondervonden, maakt dit niet anders. Bovendien is de ligging van de bedrijventerreinen anders, nu ‘De Kade’ aan de rand van de stadsring ligt en de Hallenweg niet aan de stadsring grenst maar centraler in het centrum ligt, waardoor het creëren van een uitzondering voor alleen deze weg vanuit het oogpunt van effectiviteit en verkeersveiligheid niet vergelijkbaar is.
15. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is in het kader van de door het college te maken belangenafweging relevant dat met betrekking tot de gevolgen van het verkeersbesluit een samenstel aan maatregelen van kracht is, waarmee wordt beoogd om mogelijke onevenredige gevolgen van de nul-emissiezone te voorkomen. Voor bestaande bedrijfs- en vrachtauto’s geldt een landelijke overgangsregeling, met ontheffingen voor bijvoorbeeld de situatie dat een uitstootvrij vervangend voertuig niet beschikbaar is. Afhankelijk van de ontheffing zijn deze tijdelijk of langdurig geldig, waarbij sommige ontheffingen van toepassing zijn tot 2030. In aanvulling op de landelijke overgangsregeling zijn gemeentelijke ontheffingen van kracht. Deze ontheffingen voorzien onder meer in ontheffingen voor bedrijfseconomische omstandigheden, dagontheffingen, en een hardheidsclausule voor uitzonderlijke situaties. Verder zijn ook subsidieregelingen voor de aanschaf van elektrische bedrijfsauto’s en voor laadinfrastructuur beschikbaar. De ambitie om een nul-emissiezone in te stellen is daarbij al in 2020 kenbaar gemaakt. [appellant] en anderen hebben niet geconcretiseerd waarom in de door het college in het besluit gemaakte belangenafweging niet is onderkend wat voor type bedrijven zijn gevestigd op de Hallenweg. [appellant] en anderen hebben ook onvoldoende geconcretiseerd waarom het verkeersbesluit ondanks de mitigerende maatregelen leidt tot onevenredige gevolgen. Het college heeft daarbij op de zitting voldoende toegelicht dat het maken van een uitzondering voor toeleveranciers gelet op de situering van de Hallenweg onwenselijk is vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank, gelet op pakket aan maatregelen dat is getroffen om de nadelige gevolgen van de nul-emissiezone te mitigeren en de situering van het bedrijventerrein, terecht tot de conclusie gekomen dat de gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn voor [appellant] en anderen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
16. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
17. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. M.C. Stoové en mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. De Jong
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2026
1014