202501934/1/A2.
Datum uitspraak: 1 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) op het hoger beroep van:
[appellante A], gevestigd in Voerendaal en [appellante B], gevestigd in Valkenburg, gemeente Valkenburg aan de Geul,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 februari 2025 in zaak nr. 22/569 in het geding tussen:
[appellante A] en [appellante B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul.
Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2021 heeft het college de aanvraag van [appellante A] en [appellante B] om nadeelcompensatie en om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 28 januari 2022 heeft het college het door [appellante A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 februari 2025 heeft de rechtbank het door [appellante A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante A], [appellante B] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 februari 2026, waar [appellante A] en [appellante B], vertegenwoordigd door mr. H.X. Botter, advocaat in Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.M. Meertens, bijgestaan door mr. S. Fraats, advocaat in Maastricht, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. T.P.A.M. Reynaers, bijgestaan door mr. B. Oudenaarden, advocaat in Arnhem, als partij gehoord.
Overwegingen
1. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat in dit geval de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de regels voor nadeelcompensatie, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing zijn.
2. In hoger beroep ligt ter beoordeling voor of het college mocht tegenwerpen dat [appellante B] en [appellante A] het risico op het ontstaan van schade en planologisch nadeel als gevolg van de herinrichting van het centrumgebied van Valkenburg actief hebben aanvaard.
Voorgeschiedenis [appellante B] en [appellante A]
3. [persoon A] is de enige bestuurder en aandeelhouder van [appellante B]. [appellante B] (waarvan de naam inmiddels is gewijzigd in Warenhuis Valkenburg B.V.) exploiteert een HEMA-vestiging aan de Dr. Erensstraat 11 in Valkenburg. Verder is [persoon A] de enige bestuurder en aandeelhouder van [appellante A] die de bedrijfsruimte waarin deze HEMA gevestigd is, in eigendom heeft en aan [appellante B] verhuurt.
4. De ouders van [persoon A] waren de aandeelhouders van de in 1977 opgerichte [bedrijf A]. Deze vennootschap exploiteerde als eerste de onderhavige HEMA-vestiging. [persoon A] heeft in november 1979 vier gewone aandelen en in 1993 één preferent aandeel B in [bedrijf A] verkregen. In 1991 is [persoon A] toegetreden tot de directie van [bedrijf A].
5. Vervolgens heeft [persoon A] in 1996 [appellante A] opgericht. Daarna is per 1 januari 1997 [appellante A] samen met [bedrijf B] bestuurder geworden van [bedrijf A].
6. Verder is op 15 december 2005 [appellante B] opgericht. Sinds 19 december 2005 is daarin de exploitatie van de HEMA-vestiging ondergebracht.
7. [bedrijf A] is uiteindelijk op 27 mei 2010 door een zuivere splitsing als bedoeld in artikel 2:334a, tweede lid, van het Burgerlijke Wetboek (BW) opgeheven. Daarbij heeft [appellante A] de eigendom verkregen van de onroerende zaak waarin de HEMA is gevestigd.
Aanvraag
8. [appellante B] heeft op 9 december 2014 een verzoek om nadeelcompensatie en om een tegemoetkoming in planschade ingediend, omdat zij omzet heeft gemist. Daarbij heeft zij gewezen op verschillende besluiten die zijn genomen in het kader van de grondige herinrichting van het centrumgebied van Valkenburg en de feitelijke uitvoering van die besluiten.
9. Verder heeft [appellante A] op 26 maart 2015 een verzoek om nadeelcompensatie en om een tegemoetkoming in planschade ingediend, omdat zij vanwege dezelfde herinrichting van het centrumgebied van Valkenburg huurinkomsten heeft gederfd.
Advisering door SAOZ
10. Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) heeft in opdracht van het college advies uitgebracht. Zij heeft eerst in twee adviezen van 22 maart 2016 de gestelde schadeveroorzakende feitelijke werkzaamheden in de periode van januari 2012 tot en met september 2013 beoordeeld binnen het stelsel van nadeelcompensatie. De besluitvorming in deze fase is onherroepelijk afgerond met het besluit van 30 mei 2017.
11. Vervolgens heeft SAOZ voor de aanvraag van [appellante B] in augustus 2019 een advies uitgebracht over de gestelde schade over de periode vanaf oktober 2013. Daarbij heeft SAOZ geadviseerd om een tegemoetkoming van € 366.362,00 aan nadeelcompensatie en een tegemoetkoming van € 274.771,00 in planschade toe te kennen aan [appellante B].
12. Daarnaast heeft SAOZ voor de aanvraag van [appellante A] ook in augustus 2019 een advies uitgebracht over de periode vanaf oktober 2013. Daarbij heeft SAOZ geadviseerd om een tegemoetkoming van € 96.768,00 aan nadeelcompensatie en een tegemoetkoming van € 72.576,00 in planschade toe te kennen aan [appellante A].
13. Volgens SAOZ geldt voor beide aanvragen dat vanaf de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan Kern Valkenburg (ontwerpbestemmingsplan) op 5 september 1995 het voornemen om het centrum van Valkenburg te herinrichten voldoende bekend is geworden. SAOZ heeft in beide adviezen op basis van de familierelaties, de leeftijd van de moeder van [persoon A] in 2005 en de omstandigheid dat zij al vanaf 1997 meerdere aandelen in [bedrijf A] bezat, geconcludeerd dat de exploitatie ongewijzigd is voortgezet. Daarom kan geen actieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen aan [appellante B] en [appellante A], aldus SAOZ.
Besluitvorming
14. Het college heeft op 4 mei 2021, gehandhaafd bij besluit van 28 januari 2022, in afwijking van de adviezen van SAOZ geweigerd aan [appellante A] en [appellante B] nadeelcompensatie en een tegemoetkoming in planschade toe te kennen voor de periode vanaf oktober 2013. Wat betreft het bezwaar van [appellante A] is het college ook afgeweken van het advies van de commissie bezwaarschriften van 27 december 2021. Volgens het college zijn de adviezen op het onderdeel van voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en onjuist.
15. Daarbij wijst het college wat betreft het verzoek van [appellante B] erop dat na de peildatum op 19 december 2005 de zeggenschap over en het belang bij de exploitatie van de HEMA-vestiging is gewijzigd. Voor de datum van overname hadden [appellante A] en [bedrijf B], als gezamenlijk bevoegd bestuurders van [bedrijf A], de zeggenschap over de exploitatie van de HEMA. Na de overname komt de zeggenschap over de exploitatie bij een geheel nieuwe vennootschap, te weten [appellante B], te liggen. Bij deze overname had de exploitatie van de HEMA-vestiging gewaardeerd kunnen en moeten worden en daarbij had ook de voorzienbaarheid van de nadelen ten gevolge van de herinrichting van het centrum van Valkenburg betrokken moeten worden. [bedrijf A] en [appellante B] zijn immers verschillende vennootschappen, met verschillende handelsnamen en onderscheiden vermogens. De vennootschappen hebben niet dezelfde aandeelhouders, niet dezelfde bestuurders en de activiteiten zijn niet identiek. Evenmin kan ter zake van de overname in 2005 gezegd worden dat het gaat om een interne herstructurering van bestaande vennootschappen, omdat [appellante B] niet tot hetzelfde concern behoort als [bedrijf A] en daags voor de overname is opgericht.
16. Volgens het college geldt verder voor het verzoek van [appellante A] dat in het geval van een zuivere splitsing als hier aan de orde wel actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen, omdat het niet gaat om een overdracht die in de sfeer van overmacht ligt. Daarbij wijst het college erop dat er een keuzemoment ten aanzien van die overdracht was. [appellante A] heeft als gezamenlijk bestuurder met [bedrijf B] in dit geval ervoor gekozen om [bedrijf A] te splitsen en het onroerend goed van waaruit de HEMA-vestiging wordt geëxploiteerd in te brengen in [appellante A]. Daarbij acht het college relevant dat in beginsel de verkrijgende vennootschap een derde had kunnen zijn, die niet in een familiaire verhouding stond tot de aandeelhouders en bestuurders van [bedrijf A].
Uitspraak van de rechtbank
17. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht geen tegemoetkoming in planschade en nadeelcompensatie aan [appellante B] heeft toegekend. Daartoe overweegt zij dat de exploitatie van de HEMA-vestiging op 19 december 2005 is overgegaan naar een rechtspersoon waarvan niet meer [persoon A] samen met [persoon B], maar alleen nog [persoon A] bestuurder was en dat daardoor de zeggenschap over de exploitatie van de HEMA is gewijzigd. [appellante B] is daardoor een andere entiteit dan [bedrijf A]. De overgang van de exploitatie berust op een investeringsbeslissing waarbij [appellante B], gelet op het ontwerpbestemmingsplan, rekening heeft kunnen en moeten houden met de mogelijke negatieve gevolgen van, met het oog op de herinrichting van het centrum van Valkenburg, te nemen besluiten en uitvoeringswerkzaamheden voor de omzet van de HEMA-vestiging. De daardoor veroorzaakte schade komt daarom voor risico van [appellante B]. Dat [persoon A] al gedeeltelijk (door middel van aandelen) zeggenschap had over de exploitatie van de HEMA-vestiging doet daaraan niets af, aldus de rechtbank.
18. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht geen tegemoetkoming in planschade en nadeelcompensatie aan [appellante A] heeft toegekend. Daartoe overweegt zij dat de omstandigheid dat de verkrijging als een verkrijging onder algemene titel moet worden gekwalificeerd niet zonder meer betekent dat actieve risicoaanvaarding niet kan worden tegengeworpen. Uit de wettelijke regeling uit het BW over zuivere splitsing blijkt dat [appellante A] als verkrijgende rechtspersoon invloed had op de keuze om al dan niet uit het vermogen van [bedrijf A], de eigendom van de bedrijfsruimte te verkrijgen. [appellante A] heeft in het kader van die zuivere splitsing ervoor gekozen om specifiek dit bestanddeel uit het vermogen van [bedrijf A] naar haar vermogen te laten overgaan. [appellante A] heeft, gelet op het ontwerpbestemmingsplan, bij die keuze rekening kunnen en moeten houden met de mogelijke negatieve gevolgen van, met het oog op de herinrichting van het centrum van Valkenburg, te nemen besluiten en uitvoeringswerkzaamheden voor de toekomstige huurinkomsten uit de verhuur van het bedrijfspand. De eventueel daardoor veroorzaakte schade komt naar het oordeel van de rechtbank daarom voor risico van [appellante A].
Oordeel van de Afdeling
19. De Afdeling beoordeelt hieronder de hogerberoepsgronden van [appellante B] en [appellante A].
Risicoaanvaarding door [appellante B]
20. [appellante B] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college aan haar mocht tegenwerpen dat zij het risico op de nadelige ontwikkeling actief heeft aanvaard. In dit geval kan [persoon A] geen verwijt worden gemaakt van risicoaanvaarding. Voor de peildatum was zij al deels eigenaar van [bedrijf A] die de HEMA-vestiging exploiteerde. Daarbij voorkomt zij geen waardedaling door haar eigen aandelen af te waarderen voordat zij die overhevelt naar [appellante B]. Ook voor de uitbreiding van het belang van [persoon A] tot 100% kan geen actieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen. Zij kreeg het resterende belang van haar moeder en haar zus kreeg een ander filiaal. Bovendien was [persoon A] al bestuurder van [bedrijf A] en later is zij dat gebleven met [appellante B]. Daarbij is het onwenselijk om in dit geval actieve risicoaanvaarding tegen te werpen, omdat dat zou betekenen dat over langere periodes geen interne herstructureringen zouden kunnen plaatsvinden binnen familieondernemingen en concerns.
20.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, onder 65, 69, en 80 wordt bij de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade op grond van artikel 6.3 van de Wro ook de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrokken. De schadeoorzaak is voorzienbaar als voor de aanvrager aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Als de schadeoorzaak voorzienbaar was, kan het bestuursorgaan mogelijk risicoaanvaarding aan de aanvrager tegenwerpen. Dat betekent dat de schade voor zijn rekening blijft. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen actieve en passieve risicoaanvaarding.
Van actieve risicoaanvaarding kan sprake zijn als de aanvrager een investeringsbeslissing heeft genomen, bijvoorbeeld door een onroerende zaak te kopen, terwijl de schadeoorzaak voor een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van deze investeringsbeslissing voorzienbaar was. Van passieve risicoaanvaarding kan sprake zijn als de aanvrager, als eigenaar van een onroerende zaak, geen poging heeft ondernomen om de bestaande planologische mogelijkheden van deze onroerende zaak te benutten, terwijl voorzienbaar was dat deze mogelijkheden zouden kunnen vervallen.
De voorzienbaarheid wordt vastgesteld op het moment van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak, en dus niet op het moment van levering.
Actieve risicoaanvaarding mag niet worden tegengeworpen bij rechtsopvolging onder algemene titel of daarmee gelijk te stellen wijzen van verkrijging.
20.2. Ook bij een verzoek om nadeelcompensatie wordt de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrokken (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3666).
20.3. Vast staat dat de schadeveroorzakende ontwikkelingen vanaf de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan op 5 september 1995 voorzienbaar waren.
20.4. De Afdeling stelt verder vast dat de exploitatie van de HEMA-vestiging na de peildatum door middel van een zogenoemde bedrijfsfusie is verkregen door [appellante B]. Anders dan bij een juridische fusie in de zin van artikel 2:309 van het BW, gaat het bij een bedrijfsfusie niet om een overname van het vermogen van een bestaande vennootschap onder algemene titel. Bij een bedrijfsfusie wordt de onderneming van de ene vennootschap door de andere vennootschap gekocht. Daarbij worden de bezittingen onder bijzondere titel aan de verkrijgende vennootschap overgedragen en worden de schulden en contracten (na instemming van de schuldeisers en wederpartijen) door de verkrijgende vennootschap overgenomen.
20.5. Als uitgangspunt heeft te gelden dat, indien bezittingen van een onderneming onder bijzondere titel worden overgedragen aan een andere vennootschap en de schulden worden overgenomen door deze vennootschap op een moment waarop de nadelige ontwikkeling voorzienbaar was, de verkrijgende vennootschap wordt geacht het risico op de nadelige ontwikkeling te hebben aanvaard. Een redelijk denkend en handelend kopende (rechts)persoon wordt immers geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van een bepaalde negatieve ontwikkeling te verdisconteren in de aankoopprijs van de onderneming. Anders zou de verkrijgende vennootschap feitelijk tweemaal voor dezelfde negatieve ontwikkeling kunnen worden gecompenseerd.
20.6. Daarentegen valt niet uit te sluiten dat bij de aankoop en overdracht van een onderneming, bijvoorbeeld binnen de familiesfeer of binnen één concern, zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen, waardoor geen daadwerkelijke mogelijkheid bestaat om het risico op een voorzienbare nadelige ontwikkeling op betekenisvolle wijze te verdisconteren in de aankoopprijs. In dat geval is er geen grond om aan de verkrijgende vennootschap actieve risicoaanvaarding tegen te werpen. Beoordeeld moet dus worden of in dit geval zich een dergelijke bijzondere omstandigheid voordoet.
20.7. Niet in geschil is dat buiten [persoon A], haar ouders en haar zus, er geen andere (rechts)personen met aandelen of zeggenschap betrokken waren bij [bedrijf A]. Uit de voorgeschiedenis volgt dat [persoon A] al voor de peildatum in hoge mate zeggenschap uitoefende over de exploitatie van de HEMA-vestiging via [bedrijf A]. Nadat haar ouders in 1979 [bedrijf A] hadden opgericht, hield [persoon A] vanaf 1991 vier certificaten van het aandeel A en verkreeg zij in 1993 een certificaat van het preferente aandeel B. Verder trad zij in 1991, het jaar waarin haar vader overleed, toe tot de directie van [bedrijf A]. Vervolgens is zij, via haar holding en samen met de holding van haar zus, bestuurder geworden van [bedrijf A]. De moeder van [persoon A] is uiteindelijk vanwege haar hoge leeftijd teruggetreden.
20.8. Het college stelt weliswaar terecht dat [persoon A], [bedrijf A] en [appellante B] afzonderlijke vermogens hebben, maar dat betekent nog niet dat [appellante B] het risico op de voorzienbare nadelige ontwikkelingen op betekenisvolle wijze heeft kunnen verdisconteren in de aankoopprijs. In dit geval is van belang dat [persoon A] als enig aandeelhouder en bestuurder van [appellante B], al voor de peildatum intensief betrokken was bij de exploitatie van de HEMA-vestiging. Verder is van belang en bovendien onweersproken dat haar zus een ander filiaal heeft gekregen en dat haar moeder vanwege haar hoge leeftijd is teruggetreden uit [bedrijf A]. Indien [persoon A] de exploitatie van de HEMA-vestiging had voortgezet via [bedrijf A], zou zij daarmee als uiteindelijk gerechtigde op dezelfde wijze in haar vermogenspositie zijn getroffen. Een afwaardering van haar aandelen voor de voortzetting van de exploitatie van de HEMA-vestiging via [appellante B] zou daar geen verandering in hebben gebracht. Dat leidt immers tot eenzelfde vermogensaantasting, aangezien de waarde van de onderneming haar als uiteindelijk gerechtigde toekomt. Daarmee heeft [appellante B] geen daadwerkelijke mogelijkheid om het risico op de voorzienbare nadelige ontwikkeling op betekenisvolle wijze te verdisconteren in de aankoopprijs.
20.9. Gelet op het vorenstaande, doen zich in dit geval bijzondere omstandigheden voor die in de weg staan aan tegenwerping van actieve risicoaanvaarding. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellante B] het risico op de nadelige ontwikkelingen heeft aanvaard. Het college mocht niet om die reden het verzoek om nadeelcompensatie en een tegemoetkoming in planschade afwijzen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
20.10. Het betoog slaagt.
Risicoaanvaarding door [appellante A]
21. [appellante A] betoogt eveneens dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college actieve risicoaanvaarding aan haar mocht tegenwerpen. Volgens haar is de splitsing van [bedrijf A] waarbij de bedrijfsruimte in eigendom van [appellante A] is gekomen geen investeringsbeslissing op basis waarvan redelijkerwijs een beroep kan worden gedaan op actieve risicoaanvaarding. Splitsing is immers een eigendomsoverdracht onder algemene titel. Verder is van belang dat [persoon A] al deels eigenaar van de bedrijfsruimte was. Ook gaat het om een niet-commerciële transactie binnen de familiesfeer, waarbij [persoon A] het aandeel kreeg van haar moeder.
21.1. Zoals de Afdeling hiervoor onder 20.1 heeft overwogen, mag actieve risicoaanvaarding niet worden tegengeworpen bij rechtsopvolging onder algemene titel of daarmee gelijk te stellen wijze van verkrijging.
21.2. [appellante A] heeft het bedrijfspand gekregen door een zuivere juridische splitsing. Volgens artikel 2:334a, tweede lid, BW is zuivere splitsing de rechtshandeling waarbij het vermogen van de vennootschap die bij de splitsing ophoudt te bestaan, volgens een vooraf bepaalde verdeling onder algemene titel wordt verkregen door twee of meer andere vennootschappen. Daarmee gaat het om een rechtsopvolging onder algemene titel. Dat de bij de splitsing betrokken (rechts)personen een keuze hadden ten aanzien van het moment van splitsing, zoals het college heeft betoogd, doet er niet aan af dat het vermogen van [bedrijf A] onder algemene titel is overgegaan op [appellante A].
21.3. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college zich ook ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellante A] het risico op de nadelige ontwikkelingen heeft aanvaard. Het college mocht niet om die reden het verzoek om nadeelcompensatie en een tegemoetkoming in planschade afwijzen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
21.4. Het betoog slaagt.
Definitieve beslechting van het geschil
22. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen de onder rechtsoverweging 20.8-20.9 en 21.2-21.3 geconstateerde gebreken in het besluit van 28 januari 2022 binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen.
23. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul op om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken die kleven aan het besluit van 28 januari 2022 te herstellen, en
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Kouidar, griffier.
w.g. Den Ouden
voorzitter
w.g. Kouidar
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2026
1120