202503808/1/A3.
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in Utrecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 mei 2025 in zaak nr. 24/5764 in het geding tussen:
de Vof
en
de burgemeester van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2024 heeft de burgemeester aan de Vof een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 25 juli 2024 heeft de burgemeester het door de Vof daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 14 november 2024 heeft de burgemeester bij de Vof een dwangsom van € 2.500,00 ingevorderd.
Bij besluit van 11 maart 2025 heeft de burgemeester bij de Vof een tweede dwangsom van € 2.500,00 ingevorderd.
Bij uitspraak van 20 mei 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:3386, heeft de rechtbank het door de Vof daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de Vof hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 maart 2026, waar de Vof, vertegenwoordigd door mr. N.A. de Kock, advocaat in Utrecht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. N.J. van Polanen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C] zijn de vennoten van de Vof en exploiteren twee horecagelegenheden, een afhaalzaak en een restaurant. [bedrijf] is een afhaalzaak aan de [locatie 1] in Utrecht en aan de overkant van de afhaalzaak, aan de [locatie 2], ligt [appellante]. Op 18 november 2023 en 20 januari 2024 is door een toezichthouder van de gemeente Utrecht geconstateerd dat het horecabedrijf aan de [locatie 1], de afhaalzaak, voor het publiek geopend was zonder dat er een leidinggevende aanwezig was. Bij besluit van 26 februari 2024 heeft de burgemeester aan de Vof daarom een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 14, eerste lid, van de Verordening horeca gemeente Utrecht (Verordening). In dit besluit wordt de Vof gelast de afhaalzaak niet voor het publiek geopend te hebben en te houden als er geen leidinggevende aanwezig is die op het aanhangsel bij de exploitatievergunning staat vermeld of een persoon wiens bijschrijving is gemeld en die melding is bevestigd. Op 20 juli en 19 december 2024 heeft een toezichthouder van de gemeente Utrecht geconstateerd dat weer geen leidinggevende aanwezig was in de afhaalzaak toen deze open was voor publiek. Naar aanleiding van deze twee constateringen heeft de burgemeester met de besluiten van 14 november 2024 en 12 maart 2025 besloten om tot invordering van de dwangsommen over te gaan.
Hoger beroep
2. De Vof betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding. Zij voert hiertoe aan dat [vennoot A] tijdens de controles wel in de afhaalzaak aanwezig was als leidinggevende. De rechtbank heeft artikel 14 van de Verordening verkeerd uitgelegd. In die bepaling staat niet dat de leidinggevende in de horecalokaliteit aanwezig moet zijn. Bovendien ziet de term ‘horecabedrijf’ in die bepaling op de activiteit en niet op de fysieke ruimte. De leidinggevende hoeft niet op elk moment fysiek aanwezig te zijn in de afhaalzaak. Op de zitting bij de Afdeling heeft de Vof aangevoerd dat doordat in die bepaling niet staat ‘aanwezig in de horecalokaliteit’ de aanwezigheid uitgelegd moet worden als onmiddellijke nabijheid in samenhang met het direct zicht op de horecalokaliteit. [vennoot A] kwam vanuit de [locatie 2], op enkele meters afstand van de afhaalzaak, onverwijld aanlopen. Ze had vanuit het Grieks restaurant aan de overkant van de afhaalzaak continu zicht op wat zich voor en in de afhaalzaak afspeelde. Daarom is geen sprake van een overtreding, aldus de Vof.
2.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester terecht heeft vastgesteld dat de Vof twee overtredingen heeft begaan. De Afdeling deelt daarbij het oordeel van de rechtbank dat het begrip ‘horecabedrijf’ uit artikel 14 van de Verordening moet worden uitgelegd als fysiek aanwezig in het pand waar het horecabedrijf is gevestigd. De Afdeling volgt hierbij de motivering van de rechtbank in overweging 4 van de uitspraak.
2.2. Het betoog slaagt niet.
3. Verder betoogt de Vof dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opgelegde last onder dwangsom niet onevenredig is in verhouding tot de met de last te dienen doelen. Zij voert daartoe aan dat de afhaalzaak nooit overlast heeft veroorzaakt, ook al was er geen leidinggevende aanwezig. Verder voert zij aan dat zij al jarenlang op deze manier de leidinggevende tussen de twee horecazaken laat pendelen. De burgemeester heeft hier nooit eerder een probleem van gemaakt. Ook voert zij aan dat het lastig is om gekwalificeerd personeel te vinden dat lange werkweken kan maken en dat als leidinggevende kan worden bijgeschreven. Op de zitting bij de Afdeling heeft de Vof in dit verband nog aangevoerd dat het inmiddels is gelukt om leidinggevenden te vinden, maar dat deze leidinggevenden in de nabije toekomst mogelijk kunnen vertrekken en dat de Vof dan opnieuw op zoek moet naar gekwalificeerd personeel. Deze onzekere situatie levert stress op bij de vennoten. Het aannemen van extra personeel heeft daarbij grote financiële gevolgen voor de Vof.
3.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
3.2. Uit de gedingstukken kan worden opgemaakt dat de burgemeester, zodra zij ervan op de hoogte raakte dat de afhaalzaak geopend was zonder dat een leidinggevende aanwezig was, stappen heeft gezet om de overtreding te laten beëindigen. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 1 februari 2024 komt naar voren dat toezichthouders van de gemeente op 7 januari, 13 juni en op 18 november 2023 hebben geconstateerd dat in de afhaalzaak geen leidinggevende aanwezig was. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij brief van 20 november 2023 voor die overtreding een waarschuwing gegeven. In de waarschuwingsbrief is gewezen op de mogelijke gevolgen van toekomstige overtredingen, waaronder een last onder dwangsom.
3.3. Het betoog van de Vof dat handhavend optreden door het tijdsverloop onevenredig is, slaagt daarom niet.
3.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2591, biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. De gestelde financiële gevolgen vormen dan ook geen bijzondere omstandigheid die leidt tot het oordeel dat handhavend optreden onevenredig moet worden geacht.
3.5. Het betoog van de Vof dat handhavend optreden door de mogelijk grote financiële gevolgen onevenredig is, slaagt daarom ook niet.
3.6. De omstandigheid dat de afhaalzaak nooit overlast heeft veroorzaakt, betekent ook niet dat de burgemeester het belang van de Vof van een efficiënte bedrijfsvoering, zwaarder had moeten laten wegen dan het algemeen belang bij het voorkomen van ongeregeldheden in en rondom horecabedrijven, omdat overlast niet van belang is voor een overtreding van artikel 14 van de Verordening. De Afdeling ziet verder in de omstandigheid dat het lastig is om gekwalificeerd personeel te vinden dat lange werkweken kan maken en dat als leidinggevende kan worden bijgeschreven, ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester de belangen van de Vof onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit het proces-verbaal van bevindingen van 1 februari 2024 blijkt dat toezichthouders van de gemeente al op 7 januari en 13 juni 2023 de Vof al gewezen hebben op de aanwezigheidsplicht van een leidinggevende. De Vof was daarom niet alleen al langere tijd bekend met de overtreding, maar had ook meer dan een jaar de tijd om de overtreding te beëindigen door een leidinggevende te zoeken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2591, onder 7.2. Op de zitting bij de Afdeling heeft de Vof in dit verband opgemerkt dat het inmiddels is gelukt om leidinggevenden te vinden en dat bij nieuwe controles daardoor geen overtredingen zijn geconstateerd. Dat deze leidinggevenden in de nabije toekomst mogelijk kunnen vertrekken en dat de Vof dan opnieuw op zoek moet naar gekwalificeerd personeel, is een omstandigheid die voor haar risico en rekening als ondernemer komt.
3.7. Gelet op al het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is en dat niet is gebleken dat de burgemeester de belangen van de Vof niet of onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken.
3.8. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
4. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
5. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.D. Westerbaan, griffier.
w.g. Bangma
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Westerbaan
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
1050