202400592/1/R3.
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Camping Veldzicht B.V., gevestigd in Midsland, gemeente Terschelling,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 december 2023 in zaak nr. 23/294 in het geding tussen:
Camping Veldzicht
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terschelling,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2022 heeft het college besloten de aanvraag van Camping Veldzicht van 10 november 2020 tot binnenplanse wijziging van het bestemmingsplan "Midsland Noord", af te wijzen.
Bij besluit van 6 december 2022 heeft het college het bezwaar van Camping Veldzicht afgewezen.
Tegen dit besluit heeft Camping Veldzicht B.V. beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 14 december 2023 heeft de rechtbank het door Camping Veldzicht ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Camping Veldzicht hoger beroep
ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Camping Veldzicht heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 november 2025, waar Camping Veldzicht, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat in Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door H.T. Smit, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een wijzigingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om het wijzigingsplan vast te stellen is ingediend op 10 november 2020. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Camping Veldzicht is gevestigd op de Noordlandweg 6 in Midsland. Camping Veldzicht is ook eigenaar van het kadastraal perceel, sectie H, nummer 2477, aan de Tijs Smitweg in Midsland (het perceel). Het perceel is gelegen in de zuidoostelijke hoek van het plangebied van het bestemmingsplan "Midsland Noord", los van de andere percelen van Camping Veldzicht. Op het perceel geldt de bestemming "Agrarisch" met de gebiedsaanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)". De gronden ten westen en ten noorden van het perceel hebben de bestemming "Recreatie -1 (kampeerterreinen)". Op deze gronden zijn kampeerterreinen aanwezig. Deze zijn in eigendom van andere campings. Camping Veldzicht en het perceel zijn van elkaar gescheiden door Camping Hoeve ’t Noord dat aan de westzijde van het perceel ligt. De afstand tussen Camping Veldzicht en het perceel is ongeveer 85 m.
2.1. Op 10 november 2020 heeft Camping Veldzicht een verzoek ingediend om de bestemming "Agrarisch" van het perceel te wijzigen in de bestemming "Recreatie - 1 (kampeerterreinen)". Camping Veldzicht wil de bestaande locatie aan de Noordlandweg 6 behouden als recreatieterrein, maar daar een kwaliteitsverbetering bewerkstelligen. Om die reden wil zij een deel van de recreatieplaatsen van de Noordlandweg 6 herplaatsen naar het perceel. Ook wil zij Camping Bonnema, gelegen aan de Dorpsstraat 51 in Hoorn, saneren, en de recreatieplekken hiervan verplaatsen naar het perceel.
2.2. In de aanvraag heeft Camping Veldzicht het college verzocht om gebruik te maken van twee wijzigingsbevoegdheden, namelijk artikel 3.7, aanhef en onder a, en artikel 3.7, aanhef en onder b, van de planregels. Camping Veldzicht heeft verzocht om artikel 3.7, aanhef en onder a, van de planregels toe te passen om het gesaneerde kampeerterrein Bonnema te verplaatsen naar het perceel en verzocht om artikel 3.7, aanhef en onder b, van de planregels toe te passen om het perceel te kunnen uitbreiden om zo een kwaliteitsverbetering/herinrichting op het bestaande terrein aan de Noordlandweg 6 mogelijk te maken. Het college heeft dit verzoek afgewezen, omdat het plan niet aan alle voorwaarden uit de planregels kan voldoen.
Bevoegdheid rechtbank
3. De Afdeling ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of de rechtbank zich terecht bevoegd heeft geacht om te beslissen op het door Camping Veldzicht ingestelde beroep tegen het besluit van 6 december 2022.
3.1. Het besluit van 4 mei 2022 is genomen op basis van artikel 3.7 van bestemmingsplan "Midsland Noord", zoals gewijzigd door het bestemmingsplan "Parapluherziening wijzigingsbevoegdheid Uitbreiding kampeerterreinen". Het betreft dus een besluit over de wijzing van een bestemmingsplan overeenkomstig artikel 3.6, eerste lid, van de Wro. Gelet op artikel 8:1 van de Awb, in samenhang met artikel 8:6, eerste lid, van die wet en artikel 2 van bijlage 2 bij die wet, kon tegen het besluit van 6 december 2022 daarom alleen beroep bij de Afdeling worden ingesteld. De rechtbank heeft zich dus ten onrechte bevoegd geacht om van het beroep van Camping Veldzicht kennis te nemen.
3.2. Gelet hierop is het hoger beroep gegrond. De uitspraak van de rechtbank van 14 december 2023 zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank onbevoegd verklaren. Het ingestelde beroep zal alsnog door de Afdeling worden beoordeeld. Het ingediende hogerberoepschrift wordt hierbij aangemerkt als nadere motivering van het beroep.
Relevante regelgeving
4. Voor het perceel waar Camping Veldzicht een kampeerterrein wil realiseren geldt het bestemmingsplan "Midsland Noord", zoals gewijzigd door het bestemmingsplan "Parapluherziening wijzigingsbevoegdheid Uitbreiding kampeerterreinen". Op het perceel geldt de bestemming "Agrarisch" met de gebiedsaanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)". Het door Camping Veldzicht gewenste wijzigingsplan is gebaseerd op artikel 3.7 van de planregels.
Artikel 1.13 van de planregels luidt:
"bestaand: ten aanzien van de bij of krachtens de Woningwet aanwezige bouwwerken en de werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden: bestaand ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan als ontwerp; ten aanzien van het overige gebruik: bestaand ten tijde van het van kracht worden van het betreffende gebruiksverbod."
Artikel 1.44 luidt:
"kampeerterrein: een terrein of plaats, geheel of gedeeltelijk ingericht om daarop gelegenheid te geven tot het plaatsen dan wel geplaatst houden van kampeermiddelen ten behoeve van recreatief nachtverblijf."
Artikel 3.7 luidt:
"Burgemeester en Wethouders kunnen het plan wijzigen in die zin dat:
a. de bestemming "Agrarisch" wordt gewijzigd in de bestemming "Recreatie - 1 (kampeerterreinen)", ten behoeve van de sanering van een kampeerterrein elders, mits:
[..]
2. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen op gronden met de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)" ;
3. de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid past binnen de uitgangspunten van de Beleidsregels kamperen gemeente Terschelling 2010;
[…]
b. de bestemming "Agrarisch" wordt gewijzigd in de bestemming "Recreatie - 1 (kampeerterreinen)", ten behoeve van kwaliteitsverbetering/herinrichting van een kampeerterrein, mits:
[…]
2. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen op gronden met de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)" ;
3. de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid past binnen de uitgangspunten van de Beleidsregels kamperen gemeente Terschelling 2010;
[…]
5. de uitbreiding niet meer bedraagt dan 50% van de oppervlakte van het bestaande kampeerterrein;
[…]"
Artikel 16.1 luidt:
"Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, wordt in ieder geval gerekend:
a. het gebruik van de gronden als standplaats voor kampeermiddelen en andere onderkomens, tenzij de gronden zijn voorzien van de bestemming "Recreatie- 1 (kampeerterreinen)", dan wel de gronden waar een kampeerterrein voor kleinschalig kamperen is toegestaan;
[…]"
5. De overige relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Toetsingskader
6. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
Ingetrokken beroepsgronden
7. Op de zitting heeft Camping Veldzicht de beroepsgronden over de bekendmaking van de "Beleidsregels kamperen gemeente Terschelling 2010" (de beleidsregels) en het vertrouwensbeginsel ingetrokken, zodat deze geen bespreking meer behoeven.
Beroepsgronden
Bevoegdheid college
Geen uitbreiding van een bestaand kampeerterrein
8. Camping Veldzicht betoogt dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen sprake is van de uitbreiding van een bestaand kampeerterrein op de gronden met de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)". Zij voert hierover aan dat artikel 3.7, aanhef, onder a en b, onder 2, van de planregels geen grondslag geeft voor de uitleg die het college hieraan heeft gegeven, namelijk dat een camping alleen kan uitbreiden als fysiek wordt aangesloten op een bestaand kampeerterrein van de aanvrager van de uitbreiding. Planologisch behoort bovendien ook irrelevant te zijn wie de uitbreiding gaat exploiteren.
Camping Veldzicht betoogt verder dat het college in de afwijzing van de aanvraag tot wijziging van het bestemmingsplan ten onrechte heeft verwezen naar de beleidsregels. Zij voert aan dat de regels in het bestemmingsplan een weergave van de beleidsregels zijn. Omdat in de regels van het bestemmingsplan niets staat over de verplichting dat gronden direct moeten aansluiten op het bestaande kampeerterrein, kan deze verplichting niet op basis van de beleidsregels worden opgelegd.
Voor zover het college zich beroept op bijlage 1 "Beleidsregels uitvoering bestemmingsplan Buitengebied, onderdeel uitbreiding kampeerterreinen" (de bijlage) die is toegevoegd aan de beleidsregels, wijst de camping erop dat deze oorspronkelijk is geschreven in het kader van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008", dat een geheel andere opzet had en is vernietigd door de Afdeling. In het huidige plan is niet langer het gehele agrarische gebied aangewezen als gebied waar kampeerterreinen onder voorwaarden kunnen uitbreiden, maar specifieke percelen in een veel beperktere omvang. De voorwaarde dat gronden moeten aansluiten op de camping die de aanvraag doet is volgens Camping Veldzicht om die reden dan ook komen te vervallen en het aansluiten ziet nu alleen op het landschappelijke beeld. Als dat anders bedoeld was, had dit in het plan moeten staan.
Camping Veldzicht wijst er tot slot nog op dat de beleidsregels en de bijlage niet worden toegepast ten aanzien van jaarstandplaatsen. De kampeermiddelen op deze plaatsen zijn voorzien van keuken en sanitair zodat gemeenschappelijke voorzieningen niet nodig zijn. Het is dus niet noodzakelijk dat sprake is van een direct aansluitend terrein.
8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat Camping Veldzicht niet heeft voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.7, aanhef en onder a en b, onder 2, van de planregels, zodat het college niet bevoegd was om de bestemming van het perceel te wijzigen. De bevoegdheid tot wijziging van de bestemming "Agrarisch" in "Recreatie - 1 (kampeerterreinen)" mag uitsluitend worden toegepast ten behoeve van de uitbreiding van het bestaande kampeerterrein. Uit artikel 1.13 van de planregels volgt dat een kampeerterrein als bestaand wordt aangemerkt wanneer dit aanwezig was op het moment van de terinzagelegging van het ontwerpplan. Camping Veldzicht was toen al op de locatie aan de Noordlandweg aanwezig. Het bestemmingsplan bevat geen definitie van het begrip "uitbreiding". Het college zoekt daarom aansluiting bij de betekenis zoals deze in het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" (hierna: Van Dale) is gegeven. In de Van Dale is "uitbreiden" omschreven als "groter in omvang maken". Volgens het college volgt hieruit dat de wijzigingsbevoegdheid uitsluitend kan worden gebruikt voor het groter in omvang maken van een bestaand kampeerterrein. Dit veronderstelt dat het perceel waarop de wijziging van het plan betrekking heeft, grenst aan het bestaande kampeerterrein van de aanvrager en daarvan deel gaat uitmaken. Tussen Camping Veldzicht en de beoogde locatie aan de Tijs Smitweg ligt Camping Hoeve ’t Noord. Het beoogde kampeerterrein ligt op ongeveer 90 m afstand van Camping Veldzicht en er is ruimtelijk gezien geen enkele verbinding tussen het nieuwe kampeerterrein en de (voorzieningen) van Camping Veldzicht. Aan de voorwaarden is dus niet voldaan.
Het college wijst in dit verband ook op de plantoelichting waarin staat dat voor percelen grenzend aan een bestaand recreatieterrein, binnen een aangegeven wro-zone, de mogelijkheid is opgenomen om het perceel bij het recreatieterrein te betrekken. "Betrekken bij" betekent "er deel van uitmaken", aldus het college. Dat perceel, dat dus moet grenzen aan het bestaande kampeerterrein van de campingeigenaar die de wijzigingsaanvraag doet, moet dan deel uit gaan maken van dat bestaande kampeerterrein. Doordat het deel uitmaakt van het bestaande kampeerterrein kan ook van de faciliteiten van het bestaande kampeerterrein gebruik worden gemaakt, zoals de ontsluiting van het bestaande kampeerterrein en de overige bestaande voorzieningen zoals een beheergebouw met receptie.
Deze uitleg volgt volgens het college ook uit de beleidsregels. Zo staat onder andere in de beleidsregels dat het mogelijk is om binnen concentratiegebieden kampeerterreinen te vergroten. De percelen binnen het plangebied met de bestemming "Recreatie - 1 (kampeerterreinen)" vormen een dergelijk concentratiebied. Vergroten van het oorspronkelijke kampeerterrein betekent dus een fysieke wijziging van dat bestaande kampeerterrein, aldus het college.
8.2. Tussen partijen is dus in geschil of het college op grond van artikel 3.7, aanhef en onder a en b, onder 2, van de planregels bevoegd was om de bestemming van het plan te wijzigen. Daarvoor moet worden beantwoord de vraag of uit deze planregels volgt dat een uitbreiding van een bestaand kampeerterrein alleen kan plaatsvinden als deze fysiek aansluit aan een bestaand kampeerterrein van de aanvrager van de uitbreiding.
8.3. De Afdeling stelt voorop dat, zoals zij eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2401, onder 8.3, planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk dienen te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist namelijk dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, als de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn.
8.4. De Afdeling stelt voorop dat artikel 3.7, aanhef en onder a en b, onder 2, van de planregels vereist dat de daar bedoelde wijzigingsbevoegdheden uitsluitend worden toegepast ten behoeve van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen. De Afdeling stelt vast dat er in de regels van het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van het begrip "uitbreiding". Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1318, onder 5.1, kan voor de betekenis van een begrip, bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in het Van Dale is gegeven, worden betrokken. In de Van Dale wordt onder uitbreiden verstaan: "groter in omvang maken". Uit deze omschrijving kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat een uitbreiding moet grenzen aan het bestaande kampeerterrein van de campingeigenaar die de wijzigingsaanvraag doet.
Het college heeft zich verder nog op het standpunt gesteld, en dit op de zitting herhaald, dat uit de plantoelichting volgt dat voor percelen die grenzen aan een bestaand recreatieterrein binnen een aangegeven wro-zone de mogelijkheid bestaat om het perceel bij het recreatieterrein te betrekken, waarbij "betrekken bij" volgens het college betekent dat het perceel daar deel van gaat uitmaken. Maar dit brengt naar het oordeel van de Afdeling niet mee dat de uitbreiding fysiek moet worden aangesloten op een bestaand kampeerterrein van de aanvrager. Een dergelijke uitleg blijkt als zodanig niet uit de plantoelichting.
8.5. De Afdeling is van oordeel dat in dit geval aan de voorwaarde van uitbreiding van bestaande kampeerterreinen wordt voldaan. Zoals weergeven onder 2 grenst het perceel aan gronden met de bestemming "Recreatie - 1 (kampeerterreinen)" en zijn op deze gronden verschillende kampeerterreinen aanwezig. Na de wijziging van de bestemming "Agrarisch" gaat het perceel dus onderdeel uitmaken van het grotere geheel van gronden met de bestemming "Recreatie - 1 (kampeerterreinen)" en de daarop aanwezige kampeerpeerterreinen. Met de wijziging is daarom dus sprake van uitbreiding van bestaande kampeerterreinen. Als de planwetgever wil dat de wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van een uitbreiding die fysiek wordt aangesloten op een bestaand kampeerterrein van de aanvrager, dan ligt het voor de hand een dergelijke bepaling op te nemen in de planregels.
8.6. Op grond van artikel 3.7, aanhef en onder a en b, onder 3, van de planregels moet de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid binnen de uitgangspunten van de beleidsregels passen. Het standpunt van het college, dat haar uitleg van artikel 3.7, aanhef en onder a en b, onder 2, ook uit de uitgangspunten van beleidsregels blijkt, volgt de Afdeling niet. De Afdeling begrijpt de toelichting van het college op de zitting zo, dat het uitgangspunt van de beleidsregels voor de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid is dat toeristische kampeerterreinen op zogenaamde overloopterreinen kampeermiddelen kunnen plaatsen. Dit kan alleen aansluitend aan een bestaand kampeerterrein waar voor toeristische kampeerders sanitaire voorzieningen aanwezig zijn. Er moet dus sprake zijn van overloopterreinen, zodat van de bestaande voorzieningen gebruik kan worden gemaakt. Maar naar het oordeel van de Afdeling is ook hiermee niet gegeven dat de uitbreiding fysiek moet worden aangesloten op een bestaand kampeerterrein van de aanvrager van de uitbreiding. Ook uit de verwijzingen van het college naar de passages over overloopterreinen op pagina 3 en 12 van de beleidsregels en naar de passage op pagina 26 (bijlage bij de beleidsregels) over "aansluiten op" blijkt dit niet.
8.7. Het college heeft zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat de wijzigingsbevoegdheid alleen kan worden toegepast bij aansluitende kampeerterreinen van dezelfde campingeigenaar en dat het daarom niet bevoegd was het wijzigingsplan vast te stellen. Gelet hierop wordt niet meer toegekomen aan de overige betogen van Camping Veldzicht over de beleidsregels en de bijlage.
Het betoog slaagt.
Niet voldaan aan 50% regeling
9. Camping Veldzicht betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde uitbreiding meer bedraagt dan 50% van de oppervlakte van het bestaande kampeerterrein. Aan de voorwaarde uit artikel 3.7, aanhef en onder b, onder 5, van de planregels wordt volgens Camping Veldzicht wel degelijk voldaan. Het bestaande terrein van Camping Veldzicht, inclusief de twee eerder vergunde uitbreidingen, bedraagt 37.917 m², zodat de maximale uitbreiding 18.959 m² mag bedragen. De kampeerrechten van Camping Bonnema worden daarnaast ook naar het perceel verplaatst. Het terrein van deze camping is volgens Camping Veldzicht 2.640 m2 groot. Deze verplaatste vierkante meters vallen volgens Camping Veldzicht buiten de 50% regeling. Het perceel is 20.890 m2 groot, zodat de uitbreiding onder de 50% blijft.
9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat Camping Veldzicht niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat de uitbreiding niet meer bedraagt dan 50% van de oppervlakte van het bestaande kampeerterrein, zodat het college ook om die reden niet bevoegd is om de bestemming te wijzigen. Volgens het college is het bestaande kampeerterrein het terrein dat al op het moment van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan aanwezig was; dit blijkt uit artikel 1.33 en 1.44 van de planregels. Het bestaande kampeerterrein van Camping Veldzicht aan de Noordlandweg 6 in Midsland bedraagt 26.890 m². In totaal mag het bestaande kampeerterrein dus worden uitgebreid met 13.445 m². Nu er al in het verleden een uitbreiding van het bestaande kampeerterrein van Camping Veldzicht aan de Noordlandweg 6 heeft plaatsgevonden met 5.700 m² en 5.500 m² blijft slechts 2.245 m² voor uitbreiding over, zo stelt het college. Hier mag de 2.640 m² van de te saneren Camping Bonnema bij worden opgeteld, zodat 4.885 m2 beschikbaar is voor een volgende uitbreiding van het kampeerterrein. Maar de oppervlakte van het perceel waarvoor Camping Veldzicht de wijzing van het plan heeft aangevraagd bedraagt meer dan de beschikbare 4.885 m2.
9.2. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen onder 8.3 moet een planregel vanwege de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels, dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
9.3. Zoals weergegeven onder 2.2 heeft de aanvraag van Camping Veldzicht om het wijzigingsplan vast te stellen betrekking op een combinatie van twee wijzigingsbevoegdheden, namelijk artikel 3.7, aanhef en onder a, en artikel 3.7, aanhef en onder b, van de planregels.
Voor de eerste wijzigingsbevoegdheid onder a, welke wijzigingsbevoegdheid ziet op de sanering van een kampeerterrein elders, dus de verplaatsing van de gesaneerde Camping Bonnema naar het perceel geldt niet de regel dat de uitbreiding niet meer bedraagt dan 50% van de oppervlakte van het bestaande kampeerterrein, de zogenaamde "50% regeling". Dat is tussen partijen ook niet in geschil. Dit betekent dat voor de verplaatsing van de gesaneerde Camping Bonnema naar het perceel geen 50% reductie wordt toegepast op de te verplaatsen oppervlakte van de camping.
Voor de tweede wijzigingsbevoegdheid onder b, die een uitbreiding van het kampeerterrein op het perceel mogelijk maakt om zo een kwaliteitsverbetering/herinrichting van het bestaande kampeerterrein van Camping Veldzicht aan de Noordlandweg 6 mogelijk te maken, geldt wel het vereiste dat de uitbreiding niet meer dan 50% van de oppervlakte van het bestaande kampeerterrein aan de Noordlandweg 6 mag bedragen.
De Afdeling stelt verder vast dat Camping Veldzicht met de aanvraag heeft verzocht om de bestemming "Agrarisch" van het gehele perceel te wijzigen in de bestemming "Recreatie - 1 (kampeerterreinen)".
9.4. Aan de orde is de vraag hoe de term "het bestaande kampeerterrein" in artikel 3.7, aanhef en onder b, onder 5, van de planregels moet worden uitgelegd. In artikel 1.13 van de planregels is de definitie van "bestaand" neergelegd. Omdat een kampeerterrein niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk of een werkzaamheid, moet voor de uitleg van "bestaand" worden aangesloten bij het in artikel 1.13 genoemde criterium voor het overige gebruik, namelijk het gebruik dat aanwezig was ten tijde van het van kracht worden van het betreffende gebruiksverbod. Het gebruiksverbod is neergelegd in artikel 16.1, aanhef en onder a, van de planregels. De vraag is daarom wanneer dit gebruiksverbod van kracht is geworden (lees: in werking is getreden). Het plan is op 29 mei 2012 vastgesteld en, wat het hier aan de orde zijnde gebruiksverbod betreft, in ieder geval in werking is getreden na de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:BY4362. Omdat de eerste en tweede uitbreiding van de camping van het bestaande kampeerterrein van Camping Veldzicht aan de Noordlandweg 6 na deze datum zijn gerealiseerd met onderscheidenlijk een omgevingsvergunning en een wijzigingsplan, kunnen deze uitbreidingen niet worden gerekend tot het gebruik dat aanwezig was ten tijde van het van kracht worden van het gebruiksverbod.
9.5. Het voorgaande betekent dat voor de toepassing van de "50% regeling" moet worden uitgegaan van het oorspronkelijk terrein van Camping Veldzicht aan de Noordlandweg 6 ter grootte van 26.890 m². De Afdeling volgt het betoog van Camping Veldzicht, dat na iedere uitbreiding van het terrein een nieuw peilmoment zou ontstaan, dus niet. Uit de planregels volgt verder ook niet dat bij toepassing van de "50% regeling" eerdere uitbreidingen in mindering moeten worden gebracht op de grootte van de toegestane uitbreiding, zoals het college ten onrechte heeft gesteld. Dit betekent dus dat Camping Veldzicht wat de toepassing van artikel 3.7, aanhef en onder b, onder 5, van de planregels betreft een aanvraag kon doen voor een uitbreiding van 50% van de oorspronkelijke 26.890 m², te weten 13.445 m2. Zelfs als daar vanwege de wijzigingsbevoegdheid in artikel 3.7, aanhef en onder a, van de planregels de oppervlakte van de te saneren Camping Bonnema (2.640 m2) bij wordt opgeteld, dan nog ziet de aanvraag op een perceel met een grotere oppervlakte. Camping Veldzicht heeft op de zitting toegelicht dat de oppervlakte van het perceel in totaal 20.840 m² bedraagt. Zoals de Afdeling onder 9.3 heeft vastgesteld, heeft Camping Veldzicht voor het gehele oppervlak van het perceel een verzoek ingediend om de bestemming "Agrarisch" in de bestemming "Recreatie - 1 (kampeerterreinen)" te wijzigen. Dat de aanvraag niet is aangepast omdat uit het ambtelijk vooroverleg niet naar voren was gekomen dat de "50% regeling" in de weg stond aan het vaststellen van het wijzigingsplan, zoals Camping Veldzicht op de zitting heeft toegelicht, maakt dat niet anders.
9.6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag van Camping Veldzicht niet voldoet aan de voorwaarde zoals gesteld in artikel 3.7, aanhef en onder b, onder 5, van de planregels.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
10. De aanvraag van Camping Veldzicht voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden in artikel 3.7, aanhef en onder a en b, onder 2, van de planregels. In dit geval is sprake van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen. Voor de wijzigingsbevoegdheid in artikel 3.7, aanhef en onder a, die ziet op de sanering van een kampeerterrein elders, geldt niet de voorwaarde dat de uitbreiding niet meer bedraagt dan 50% van de oppervlakte van het bestaande kampeerterrein. Dat betekent dat het college over de verplaatsing van de gesaneerde Camping Bonnema naar het perceel ten onrechte heeft geoordeeld dat niet aan de wijzigingsvoorwaarden was voldaan. Maar het college heeft terecht geoordeeld dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde over de maximale oppervlakte van de uitbreiding in artikel 3.7, aanhef en onder b, onder 5, van de planregels. Daarom was het college niet bevoegd tot het vaststellen van dit wijzigingsplan. Het college heeft de aanvraag tot het vaststellen van dat plan daarom terecht afgewezen. Het beroep is ongegrond.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
11. Camping Veldzicht heeft op de zitting een verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ingediend.
11.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit één rechterlijke instantie bestaat met een voorafgaande bezwaarprocedure, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste twee jaar redelijk. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
11.2. Het college heeft het bezwaarschrift van Camping Veldzicht ontvangen op 14 juni 2022. De redelijke termijn is in deze procedure dus met twee jaar en ongeveer tien maanden overschreden. Zoals overwogen onder 3.1 heeft de rechtbank zich ten onrechte bevoegd geacht om van het beroep van Camping Veldzicht kennis te nemen. Deze overschrijding moet daarom aan de rechtbank en de Afdeling worden toegerekend. De overschrijding moet voor 26/34 deel aan de rechtbank en voor 8/34 deel aan de Afdeling worden toegerekend.
11.3. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 3.000,00.
Proceskosten
12. Het college wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten die Camping Veldzicht heeft gemaakt in verband met het beroep en het hoger beroep. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan de rechtbank en de Afdeling is toe te rekenen, moet de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), ieder de helft van de proceskosten vergoeden van het verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 december 2023 in zaak nr. 23/294;
III. verklaart de rechtbank onbevoegd om van het door Camping Veldzicht B.V. ingestelde beroep kennis te nemen;
IV. verklaart het beroep van Camping Veldzicht B.V. tegen het besluit van 6 december 2022 tot afwijzing van de aanvraag van Camping Veldzicht tot binnenplanse wijziging van het bestemmingsplan "Midsland Noord", ongegrond;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terschelling tot vergoeding van de bij Camping Veldzicht B.V. in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.751,60, waarvan € 3.736,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terschelling aan Camping Veldzicht B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 913,00 voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank en het hoger beroep vergoedt;
VII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan Camping Veldzicht B.V. van een schadevergoeding van € 2.294,12;
VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) tot betaling aan Camping Veldzicht B.V. van een schadevergoeding van € 705,88;
IX. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van de bij Camping Veldzicht B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 233,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) tot vergoeding van de bij Camping Veldzicht B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 233,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Lange
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Lap
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
288-1139
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Artikel 8:6
1. Het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift.
[..]
Algemene wet bestuursrecht, Bijlage 2. Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikelen 8:5, 8:6, 8:7, 8:105 en 8:106)
Artikel 2
Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Wet ruimtelijke ordening
[…]
c. een besluit omtrent wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan overeenkomstig artikel 3.6, eerste lid.
[…]
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 3.6
1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
a. burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen;
[…]