202205193/1/A3.
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend te Den Haag, [appellant B], wonend te Leidschendam, B.V. Handel- en Exploitatie Maatschappij Sokos en Hotel Exploitatiemaatschappij Corona B.V., beide gevestigd te Den Haag, (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant])
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 juli 2022 in zaak nr. 21/2173 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2019 heeft het college een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
Bij besluit van 8 februari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 28 augustus 2019 herroepen en een deel van de gevraagde informatie openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 22 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 februari 2021 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 6 oktober 2022 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar, het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en nog meer van de gevraagde informatie al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt.
[appellant] heeft gronden tegen dat besluit aangevoerd.
Het college heeft daarop een reactie gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft stukken ingediend en verzocht om geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). [appellant] is gevraagd om toestemming om mede op grondslag van de geheim te houden stukken uitspraak te doen. [appellant] heeft die toestemming verleend. De Afdeling heeft kennisgenomen van de stukken.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 november 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. I.R. Köhne, advocaat te Voorburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. W.M. Logtenberg, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en het college verzocht om nadere inlichtingen te verstrekken.
Het college heeft nadere inlichtingen verstrekt en [appellant] heeft daarop een reactie gegeven.
De Afdeling heeft partijen gewezen op hun recht op een nadere zitting. Geen van de partijen heeft laten weten daarvan gebruik te willen maken. De Afdeling heeft daarom het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
Inleiding
2. Op 14 mei 2019 heeft [appellant] het college verzocht om openbaarmaking van alle e-mails, gespreksverslagen, notulen van vergaderingen en overige interne en externe stukken die gaan over de serre en de grond daaronder van Hotel Corona, op het adres Buitenhof 39-42 in Den Haag.
3. Na het verzoek eerst te hebben afgewezen met het besluit van 28 augustus 2019, heeft het college met het besluit van 8 februari 2021 alsnog een deel van de gevraagde informatie al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt en de overige informatie wederom in het geheel geweigerd openbaar te maken. Het college heeft daarbij een beroep gedaan op de uitzonderingen van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g, en artikel 11 van de Wob. Volgens het college wegen de financiële belangen van het college zwaarder dan het belang van openbaarheid, omdat de gemeentelijke onderhandelingspositie zou kunnen verslechteren door openbaarmaking. Daarnaast weegt volgens het college het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer van bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokken personen zwaarder dan het belang van openbaarmaking, omdat de in de documenten genoemde personen niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden. Verder zou openbaarmaking de bij deze zaak betrokken partijen onevenredig kunnen benadelen, omdat concurrenten dan kennis kunnen nemen van de werkwijze van deze partijen. Tot slot hoeft een deel van de informatie niet openbaar te worden gemaakt, omdat het gaat om documenten die zijn opgemaakt voor intern beraad en daarin zijn persoonlijk beleidsopvattingen opgenomen, aldus het college.
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het besluit op bezwaar ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Uit dit besluit blijkt namelijk niet concreet op welke uitzondering het college zich per document beroept en dat had wel gemoeten, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat, voor zover het college documenten heeft geweigerd omdat deze documenten de status ‘concept’ hebben, die enkele status niet als vanzelf betekent dat de inhoud van het document, voor zover die afwijkt van de definitieve versie, ook een persoonlijke beleidsopvatting is. Hoewel de stukken zijn bedoeld voor intern beraad, heeft het college ondeugdelijk gemotiveerd of delen ervan van feitelijke aard zijn en dus wel openbaargemaakt kunnen worden, of dat eventuele feitelijke informatie dusdanig verweven is met de persoonlijke beleidsopvattingen dat de feitelijke informatie als gevolg daarvan niet openbaargemaakt kan worden, aldus de rechtbank.
Over de documenten met de nummers 8, 9, 10, 12, 41, 42, 51 tot en met 84, 87 en 89 tot en met 125 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college redelijkerwijs openbaarmaking van deze documenten heeft kunnen weigeren. Deze documenten bevatten feiten en persoonlijke beleidsopvattingen die zodanig met elkaar verweven zijn dat deze niet van elkaar te scheiden zijn op een manier dat een leesbare tekst overblijft. Daar komt bij dat het gaat om documenten die zijn opgesteld voor een civielrechtelijke kwestie waarover geprocedeerd is bij de burgerlijke rechter.
Over documenten 43, 45, 46 en 139 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat openbaarmaking van deze documenten de financiële belangen van gemeente kan schaden. Documenten 43 en 46 bevatten namelijk geen financiële gegevens. De documenten 45 en 139 bevatten weliswaar wel financiële gegevens, maar die gegevens zijn al openbaar gemaakt met de documenten 44 en 130.
Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het college openbaarmaking van document 137 redelijkerwijs heeft kunnen weigeren, omdat dit document een interne berekening bevat die is bedoeld voor intern beraad.
Hoger beroep
5. In hoger beroep gaat het alleen over de documenten die het college volgens de rechtbank niet openbaar hoefde te maken op grond artikel 11 van de Wob en over de documenten die de rechtbank onbesproken heeft gelaten.
5.1. [appellant] heeft zijn standpunt dat de documenten niet zouden gaan over een bestuurlijke aangelegenheid, maar over een civielrechtelijke aangelegenheid, tijdens de zitting van de Afdeling uitdrukkelijk prijsgegeven. De Afdeling zal wat [appellant] hierover heeft aangevoerd daarom verder onbesproken laten.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de documenten met nummers 8, 9, 10, 12, 41, 42, 51 tot en met 84, 87, 89 tot en met 125 en 137 redelijkerwijs heeft kunnen weigeren op grond van artikel 11 van de Wob. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte te terughoudend heeft getoetst of het college op juiste gronden toepassing heeft gegeven aan artikel 11 van de Wob. De rechtbank had volgens hem moeten vaststellen dat aan het doel van dat artikel is voldaan en dat de gevraagde informatie daadwerkelijk persoonlijke beleidsopvattingen over een bestuurlijke aangelegenheid bevat.
Verder voert [appellant] aan dat niet alle documenten zijn bedoeld voor intern beraad en dat niet alles wat daarin is opgenomen, kan worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Dit geldt in het bijzonder voor document 8, omdat dit een extern advies van een advocaat is.
[appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van het college heeft gevolgd dat de feiten en persoonlijke beleidsopvattingen in deze documenten zodanig met elkaar verweven zijn dat deze niet van elkaar te scheiden zijn op een manier dat een leesbare tekst overblijft. Bovendien heeft de rechtbank dit, volgens [appellant], ook te terughoudend getoetst.
Tot slot voert [appellant] aan dat het college de gevraagde informatie in niet tot personen herleidbare vorm openbaar had moeten maken. Het mogelijk maken van een zorgvuldige voorbereiding en afweging van een civielrechtelijk geschil is namelijk geen grond voor het weigeren van openbaarmaking van informatie. Dat de documenten zijn opgesteld voor een privaatrechtelijke procedure, had daarom geen rol mogen spelen in de belangenafweging van het college, aldus [appellant].
7. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geconstateerd heeft dat document nummer 50 al bij hem bekend was. Ook heeft de rechtbank ten onrechte één document, te weten het document met nummer 49, onbesproken gelaten.
Beoordeling
8. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door het college overgelegde vertrouwelijke documenten.
9. De Afdeling is van oordeel dat niet is gebleken van een te terughoudende toetsing door de rechtbank. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college een beroep kon doen op artikel 11, eerste lid, van de Wob voor de documenten met nummers 8, 9, 10, 12, 41, 42, 51 tot en met 84, 87, 89 tot en met 125. Dat geldt echter niet voor document 135. Het college heeft voor dat document niet goed gemotiveerd waarom het weigert dat openbaar te maken op grond van artikel 11, eerste lid van de Wob. Over de documenten die de rechtbank onbesproken heeft gelaten, de nummers 49 en 50, is de Afdeling van oordeel dat de motivering van het college om openbaarmaking te weigeren niet deugdelijk is. Dit betekent dat [appellant] deels gelijk krijgt. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
Hoe toetst de bestuursrechter de toepassing van artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob?
9.1. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt uit documenten bestemd voor intern beraad geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Deze bepaling heeft een dwingend karakter. Of sprake is van een document voor intern beraad en of document persoonlijke beleidsopvattingen bevat wordt door de bestuursrechter zonder terughoudendheid getoetst.
9.2. Op grond van het tweede lid van artikel 11 van de Wob kan het bestuursorgaan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie over persoonlijke beleidsopvattingen verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Dit is een uitzondering op het dwingende uitgangspunt van het eerste lid. Bij toepassing van deze bepaling heeft het bestuursorgaan beslisruimte en moet het een belangenafweging maken (zie de uitspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan zich op het standpunt heeft mogen stellen dat dat het niet in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering om de persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken. De rechtbank is in overeenstemming met het voorgaande tot haar oordeel gekomen. Er is dus geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank op dit punt een te terughoudende toets heeft gehanteerd.
Zijn de stukken bestemd voor intern beraad en bevatten zij persoonlijke beleidsopvattingen?
9.3. Op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder een persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
9.4. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob, volgt dat het doel van de in deze bepaling neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Ook opvattingen van hen die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken vinden ingevolge deze bepaling de vorenbedoelde bescherming (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38). Verder vallen onder het begrip persoonlijke beleidsopvattingen behalve opvattingen van bewindslieden, bestuurders of ambtenaren ook opvattingen en meningen die worden gedragen door meer personen, een groep personen of rechtspersonen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, blz. 15 en 16). Ook beleidsalternatieven en de inhoud van de daarbij gehanteerde argumenten behoren tot de persoonlijke beleidsopvattingen.
9.5. Het voorgaande betekent voor de documenten waarover het in hoger beroep nog gaat, het volgende. De Afdeling is van oordeel dat alle documenten waarvoor het college een beroep heeft gedaan op artikel 11 van de Wob zijn bestemd voor intern beraad. Het gaat vooral om intern opgestelde memo’s en adviezen, die al dan niet zijn neergelegd in interne e-mailwisselingen. Ook de documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Het oogmerk waarmee ze zijn opgemaakt is daarbij namelijk bepalend. Document nummer 8, een advies van een advocaat, valt daar in dit geval ook onder. Voor de documenten met nummers 8, 9, 10, 12, 41, 42, 51 tot en met 84, 87 en 89 tot en met 125 heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. In deze documenten zijn namelijk opvattingen opgenomen en worden voorstellen, aanbevelingen of conclusies gedaan over het civiele geschil tussen [appellant] en de gemeente over de serre en de grond daaronder, van het hotel. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
9.6. Het college heeft echter niet deugdelijk gemotiveerd waarom document 137 persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Het document bevat namelijk bedragen en een berekening, maar de betekenis van die bedragen en de berekening wordt niet toegelicht. Tijdens de zitting van de Afdeling heeft het college die toelichting ook niet kunnen geven. Het college heeft openbaarmaking van dit document dan ook ten onrechte geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob, zonder te motiveren waarom het hier gaat om een persoonlijke beleidsopvatting.
Zijn de persoonlijke beleidsopvattingen te zeer verweven met de feiten om een leesbare tekst over te houden?
9.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1497, overweging 11.2), moet een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document, per zin of zinsdeel, te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
9.8. De Afdeling is van oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat voor zover in de documenten informatie van feitelijke aard is opgenomen, deze feitelijke gegevens zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Als de betreffende passages zouden worden gelakt, blijft geen leesbaar document over. Het college heeft dan ook mogen afzien van openbaarmaking. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Moest het college de persoonlijke beleidsopvattingen openbaar maken in niet tot personen herleidbare vorm?
9.9. Zoals onder 9.2 is overwogen heeft het bestuursorgaan bij de toepassing van artikel 11, tweede lid van de Wob beslisruimte en moet het een belangenafweging maken.
9.10. In dit geval heeft het college de beslissing om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid gemotiveerd door te stellen dat het college met openbaarmaking in zijn civielrechtelijke positie kan worden benadeeld. Gelet op de aard en de inhoud van de documenten is de Afdeling van oordeel dat het college het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering heeft mogen achten om een zorgvuldige voorbereiding en afweging in deze zaak en eventuele toekomstige zaken te waarborgen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
9.11. Uit overweging 9.6 volgt dat het betoog slaagt, voor zover het college ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat document 137 een persoonlijke beleidsopvatting bevat.
De documenten 49 en 50 die de rechtbank onbesproken heeft gelaten.
10. De rechtbank heeft ten onrechte document 50 uitdrukkelijk, en document 49 in het geheel, onbesproken gelaten. Het college heeft deze documenten in het geheel niet openbaar gemaakt, omdat het zou gaan om e-mails aan [appellant] die daarom bij hem bekend zouden moeten zijn. Het college is daarbij ten onrechte voorbijgegaan aan het uitgangspunt van de Wob, waarbij een verzoek op grond van die wet uitgaat van openbaarheid voor een ieder. Het college heeft deze documenten daarom niet op basis van het door hem ingenomen standpunt mogen weigeren.
10.1. Ook dit betoog slaagt.
Conclusie over het hoger beroep
11. Het hoger beroep is gegrond.
Beroep van rechtswege
12. Met het besluit van 6 oktober 2022 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank en opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar, voor de documenten met de nummers 3 t/m 7, 11, 20, 31, 35, 43, 45, 46, 139 en 148 t/m 151. Het college heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en nog meer van de gevraagde informatie al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
12.1. Op 1 mei 2022 is de Wob ingetrokken en vervangen door de Wet open overheid (hierna: de Woo). De Woo kent geen overgangsrecht en daarom is op het besluit van 12 november 2022 de Woo van toepassing.
12.2. Het college heeft besloten om de documenten nummers 3 t/m 7, 11, 20, 31, 35, 43, 45, 46, 139 en 148 t/m 151 geheel of gedeeltelijk openbaar te maken. Voor de delen die het college niet openbaar wil maken doet het een beroep op de uitzonderingen van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b en e, van de Woo en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Volgens het college bevatten de niet openbaar gemaakte delen financiële gegevens die de economische belangen van de gemeente raken of persoonsgegevens, zodat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer speelt. Volgens het college wegen die belangen zwaarder dan het belang van openbaarmaking. Voor zover de documenten die zijn opgesteld voor intern beraad persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, is het college van mening dat geen gebruik heeft hoeven maken van de bevoegdheid om de persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm.
Beroepsgronden
13. [appellant] betoogt dat het college niet op goede gronden een beroep heeft gedaan op de hiervoor genoemde in de Woo opgenomen uitzonderingen en dat het college te veel heeft gelakt. Ook had het college de informatie in niet tot personen herleidbare vorm moeten verstrekken. Bovendien heeft het college het besluit van 6 oktober 2022 niet goed gemotiveerd, omdat het geen kenbare belangenafweging heeft gemaakt en het dat wel had moeten doen, omdat het gaat om informatie die ouder is dan vijf jaar, aldus [appellant].
Beoordeling
13.1. Het beroep van rechtswege gaat alleen over de documenten waarover het college een nieuw besluit heeft genomen. Het gaat dus alleen over de documenten met nummers 3 t/m 7, 11, 20, 31, 35, 43, 45, 46, 139 en 148 t/m 151. De overige documenten zijn hierboven al besproken, bij de beoordeling van het hoger beroep.
13.2. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door het college ingediende vertrouwelijke documenten. De Afdeling is van oordeel dat het college het besluit van 6 oktober 2022 voor een deel van de documenten onzorgvuldig heeft voorbereid of ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Zij zal hieronder voor ieder document toelichten hoe zij tot dit oordeel is gekomen. Bij haar oordeel heeft de Afdeling alle aangevoerde argumenten betrokken.
Toetsingskader
13.3. Voor de beantwoording van de vraag of het college openbaarmaking van delen van deze documenten op goede gronden heeft geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b en e, van de Woo, toetst de bestuursrechter zonder terughoudendheid of het door het bestuursorgaan gestelde andere belang dan het algemeen belang bij openbaarmaking zich voordoet. Een bestuursorgaan heeft bij de te maken afweging tussen het algemeen belang bij openbaarmaking en het door de uitzonderingsgrond beschermde belang beoordelingsruimte, waardoor de bestuursrechter de afweging van een bestuursorgaan terughoudend toetst. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang. Het uitgangspunt van de Woo dat er een recht op toegang tot informatie bestaat, dient in deze afweging zwaar te wegen Vergelijk de uitspraak van 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6388.
Documenten 3, 5, 6, 7 en 11
13.4. Het college heeft zich voor de documenten 3, 5, 6, 7, en 11 op het standpunt gesteld dat de niet openbaargemaakte delen persoonsgegevens van ambtenaren die niet vanwege hun functie in de openbaarheid treden, financiële gegevens die bij openbaarmaking de financiële positie van de gemeente kunnen schaden en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De Afdeling zal voor deze documenten per uitzonderingsgrond beoordelen of het college daarop een beroep mocht doen.
Persoonsgegevens
13.5. Het college heeft in al deze documenten namen zwart gemaakt van personen die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, omdat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan openbaarmaking. Het college doet daarbij een beroep op artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo. Tijdens de zitting van de Afdeling heeft [appellant] te kennen gegeven dat zijn betoog zich niet richt tegen het zwartmaken van deze gegevens. De Afdeling zal het beroep op deze uitzonderingsgrond daarom verder onbesproken laten.
Financiële gegevens
13.6. Het college heeft ook financiële gegevens onleesbaar gemaakt, maar alleen in de documenten met nummers 5, 6 en 7. Dit heeft het college gedaan met een beroep op artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo. Het gaat namelijk om adviezen en berekeningen. De Afdeling is van oordeel het college het belang bij de bescherming van de financiële gegevens redelijkerwijs zwaarder heeft kunnen laten wegen dan openbaarmaking daarvan. De documenten bevatten namelijk financiële gegevens die gebruikt zouden kunnen worden bij een toekomstige onderhandeling. Openbaarmaking van deze gegevens zou de financiële positie van de gemeente in andere zaken kunnen schaden. Bij openbaarmaking kunnen derden daar hun onderhandelingsstrategie op afstemmen, zodat de onderhandelingspositie van de gemeente in die gevallen nadelig wordt beïnvloed.
13.7. Het betoog slaagt in zoverre niet.
Persoonlijke beleidsopvattingen
13.8. Niet in geschil is dat het hier gaat om documenten die zijn bestemd voor intern beraad. De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. De documenten bevatten namelijk visies en standpunten ten behoeve van intern beraad over het eerdergenoemde civiele geschil. Uit het besluit van 6 oktober 2022 blijkt niet waarom het college deze informatie niet in niet tot personen herleidbare vorm openbaar wil maken, terwijl [appellant] meermaals heeft betoogd dat het college dit wel moet doen. In hoger beroep heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze documenten niet zijn opgesteld ten behoeve van formeel bestuurlijke besluitvorming, zoals bedoeld in artikel 5.2, derde lid, van de Woo.
13.9. In de uitspraak van 8 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4814) heeft de Afdeling uitleg gegeven over de betekenis van het begrip ‘formeel bestuurlijke besluitvorming’. De Afdeling heeft daarin aanleiding gezien om het onderzoek in deze zaak te heropenen. De Afdeling heeft het college verzocht om, gelet op de voornoemde uitspraak, nader toe te lichten waarom volgens hem documenten 3, 5, 6, 7 en 11 geen documenten zijn die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming en daarbij uitdrukkelijk te betrekken of deze documenten zijn voorgelegd aan een ambtsdrager en/of naar aanleiding daarvan een besluit is genomen. Het college heeft de gevraagde toelichting gegeven. De Afdeling overweegt daarover als volgt.
13.10. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 8 oktober 2025, is niet duidelijk omlijnd wat in artikel 5.2, derde lid, van de Woo onder formele bestuurlijke besluitvorming wordt verstaan. Wel is uit de wetsgeschiedenis duidelijk dat zowel de amendeur als de initiatiefnemers de wens hadden om het beroep op persoonlijke beleidsopvattingen te beperken en het begrip formele bestuurlijke besluitvorming een ruim toepassingsbereik te geven. In de toelichting op het amendement staat alleen dat het begrip formele bestuurlijke besluitvorming betrekking heeft op alle besluiten die de betrokken bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Of een document ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming is opgesteld, zal daarom van geval tot geval moeten worden beoordeeld. Daarbij dient de door de staatsraad advocaat-generaal Wattel in zijn conclusie van 9 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3096) gegeven algemene beschrijving van documenten die niet zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming als houvast (zie 1.6 en 10.21(i) van de conclusie). Het gaat in die beschrijving om documenten die niet of nog niet zijn bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen voor een keuze uit mogelijkheden van bestuurlijk handelen of nalaten bij de taakuitoefening door die ambtsdrager of dat bestuursorgaan, die nog niet rijp zijn, of die nog circuleren in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen waarin er de ruimte moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen. Daarbij geldt dat het voor de kwalificatie als een ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming opgesteld document van belang kan zijn of het document aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan is voorgelegd, maar dat dit niet doorslaggevend is. Verder geldt, zoals de staatsraad advocaat-generaal ook heeft vastgesteld in 10.16 van de conclusie, dat het begrip formele bestuurlijke besluitvorming niet wordt begrensd door het besluitbegrip in artikel 1:3 van de Awb.
13.11. In zijn toelichting van 4 november 2025 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de documenten zich in de fase bevonden dat er nog een besluit moest worden genomen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de e-mails waarmee de documenten zijn gedeeld. Uit deze mails is volgens het college af te lezen dat er intern nog discussie was over de documenten en dat niet definitief geconcludeerd kan worden dat deze zijn voorgelegd aan de geadresseerden van de documenten. Volgens het college is document 6 gedeeld met de e-mail onder nummer 55 van de inventarislijst. De datum op de memo (8 januari 2013) lijkt, gelet op de bestandnaam met daarin als datum 8 januari 2014, een verschrijving te zijn. De e-mail, onder nummer 55 van de inventarislijst, is eveneens van 8 januari 2014. Document 7 is gedeeld met de e-mail onder nummer 59 van de inventarislijst. Document 11 is gedeeld met de e-mail onder nummer 62 van de inventarislijst. Document 11 is een concept van het document onder 9 van de inventarislijst. Document 9 is gedeeld met de e-mail onder 67 van de inventarislijst. Van documenten 3 en 5 kon het college niet achterhalen of en hoe deze intern zijn gedeeld. Document 3 bevat geen datum, wat een aanwijzing is dat (nog) geen sprake is van een definitief document, aldus het college.
13.12. De Afdeling heeft kennisgenomen van de documenten. De Afdeling is, gelet op de toelichting van het college, van oordeel dat dat documenten 3, 6, 7 en 11 geen documenten zijn die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, omdat deze niet of nog niet zijn bedoeld om te worden voorgelegd aan een van de in artikel 5.3 van de Woo genoemde ambtsdragers.
13.13. De Afdeling komt tot een andere conclusie voor document 5. Dit document is gericht aan een wethouder. Omdat het college niet heeft kunnen achterhalen of dit document aan deze wethouder is voorgelegd, kijkt de Afdeling naar de vorm en de inhoud van het document. Zij beoordeelt of aannemelijk is dat het document ten behoeve van formeel bestuurlijke besluitvorming aan de wethouder is voorgelegd of daarvoor rijp was. De Afdeling komt tot de conclusie dat dit voor document 5 het geval is. Uit het document blijkt niet dat het nog een concept is. Daarnaast is het document gericht aan de wethouder en voorzien van een datum. Ook worden in het document een concreet voorstel en een beslispunt geformuleerd. Daarom is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een document dat is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Het enkele feit dat het college het document zelf een concept noemt, leidt niet tot een andere conclusie. Dit betekent dat het college de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm moet verstrekken, tenzij het kunnen voeren van intern beraad daardoor onevenredig wordt geschaad. Deze beoordeling heeft het college ten onrechte niet gemaakt. Het besluit is in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd.
13.14. Het betoog slaagt voor document 5.
Document 4
13.15. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat document 4 hetzelfde document is als document 3. Het college heeft het daarom niet openbaar gemaakt. [appellant] betwist dat het gaat om hetzelfde document. Uit de inventarislijst volgt dat document 4 een verdere bewerking is van document 3 en dus, anders dan het college stelt, niet hetzelfde is, aldus [appellant].
13.16. De Afdeling heeft documenten 3 en 4 met elkaar vergeleken en vastgesteld dat document 4 een exacte kopie is van document 3. Het college heeft daarom kunnen weigeren om document 4 openbaar te maken.
13.17. Het betoog slaagt niet voor document 4.
Documenten 31 en 35
13.18. Het college heeft openbaarmaking van documenten 31 en 35 geheel geweigerd. Het college wijst er daarbij op dat de definitieve versies van die brieven al zijn overgelegd in de civiele procedure bij de gemeente. Volgens het college zijn de definitieve versies van deze brieven de documenten met de nummers 32 en 26 op de inventarislijst bij het besluit van 8 februari 2021. Voor zover de concepten afwijken van de definitieve brieven merkt het de concepten aan als persoonlijke beleidsopvattingen.
13.19. De Afdeling stelt vast dat het college de documenten 32 en 26 niet openbaar heeft gemaakt met het besluit van 8 februari 2021. Het college heeft daarvoor als motivering gegeven dat deze documenten al als productie zijn overgelegd in een civiele procedure. Dit had het college naar het oordeel van de Afdeling niet mogen doen. Een verzoek op grond van de Wob - nu: de Woo - beoogt namelijk openbaarmaking voor een ieder. Het college had dan ook moeten beoordelen of het openbaarmaking van deze documenten voor een ieder mocht weigeren, op grond van de Woo. Dat heeft het college niet gedaan. De Afdeling kan daarom op dit moment niet beoordelen of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor zover documenten 31 en 35 afwijken van de documenten 32 en 26, die afwijkingen zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Dit betekent dat het college het besluit van 6 oktober 2022 ook voor deze documenten in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
13.20. Het betoog slaagt voor documenten 31 en 35.
Document 139
13.21. Het college heeft besloten om document 139 alsnog gedeeltelijk openbaar te maken, omdat dit grotendeels hetzelfde is als document 130. Alleen de financiële gegevens worden niet openbaar gemaakt, omdat openbaarmaking daarvan de financiële positie van de gemeente in andere zaken kan schaden. Ook zijn persoonsgegevens van ambtenaren en derden niet openbaar gemaakt, omdat die niet vanwege hun functie in de openbaarheid treden.
13.22. De Afdeling is van oordeel dat het college openbaarmaking van de informatie uit document 139 op juiste gronden gedeeltelijk heeft geweigerd. Zij verwijst voor de motivering van haar oordeel naar wat zij heeft overwogen onder 13.7.
13.23. Het betoog slaagt niet voor document 139.
Document 148
13.24. Document 148 kan volgens het college gedeeltelijk openbaar worden gemaakt. Alleen persoonsgegevens worden niet openbaar gemaakt, omdat het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
13.25. Het college heeft voor dit document de motivering gegeven die aansluit bij de uitzondering van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo, in de gelakte versie doet het college een beroep op de uitzondering van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo. Tijdens de zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat het hier gaat om een verschrijving in het besluit en dat het deze informatie niet openbaar wil maken omdat het belang daarvan niet opweegt tegen zijn financiële belangen.
13.26. Het besluit van 6 oktober 2022 is op dit onderdeel onzorgvuldig tot stand gekomen. Dit is evenwel een gebrek dat met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd, omdat aannemelijk is dat [appellant] daardoor niet wordt benadeeld. De Afdeling is namelijk van oordeel dat het college openbaarmaking van deze informatie mocht weigeren met een beroep op artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de Afdeling naar hetgeen is overwogen onder 13.7.
13.27. Het betoog slaagt niet voor document 148.
Conclusie over het beroep van rechtswege
14. Het beroep tegen het besluit van 6 oktober 2022 is gegrond.
Conclusie over het hoger beroep en beroep van rechtswege
15. Het hoger beroep is gegrond. Aangezien de motivering van de uitspraak van de rechtbank voor een deel van de documenten geen stand kan houden, heeft de rechtbank een te beperkte opdracht gegeven aan het college. De uitspraak van de rechtbank moet daarom worden vernietigd, voor zover de rechtbank het college daarbij niet ook de opdracht heeft gegeven om een nieuw besluit te nemen over documenten 49, 50 en 137. Het beroep tegen het besluit van 6 oktober 2022 is ook gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd, voor zover dat ziet op de documenten 5, 31 en 35, omdat de motivering voor die documenten in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling zal het college opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op wat is overwogen over het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 6 oktober 2022, zal het college dus een nieuw besluit moeten nemen over de documenten met nummers 5, 31, 35, 49, 50 en 137.
16. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
17. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 juli 2022 in zaak nr. 21/2173, voor zover de rechtbank het college daarbij niet ook de opdracht heeft gegeven om een nieuw besluit te nemen over documenten 49, 50 en 137;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van 6 oktober 2022 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 6 oktober 2022, kenmerk B.3.19.3672.001, voor zover dat ziet op de documenten 5, 6, 7, 11, 31 en 35;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op wettelijk voorschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], B.V. Handel- en Exploitatie Maatschappij Sokos en Hotel Exploitatiemaatschappij Corona B.V., in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 6 oktober 2022 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.335,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant A], [appellant B], B.V. Handel- en Exploitatie Maatschappij Sokos en Hotel Exploitatiemaatschappij Corona B.V., het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Den Ouden
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
735-1072
BIJLAGE
Wob
Artikel 10
[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[…]
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.
[…]
Woo
Artikel 5.1. uitzonderingen
[…]
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering
[…]
Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester, een wethouder, het dagelijks bestuur van een waterschap of een lid van dat bestuur, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.
[…]