202200516/3/R4.
Datum uitspraak: 14 januari 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Coöperatieve Rabobank U.A., gevestigd in Amsterdam,
2. Jaarbeurs Holding B.V. en andere, alle gevestigd in Utrecht,
3. SRLEV N.V., gevestigd in Alkmaar, en GVR500 Building B.V., gevestigd in Utrecht,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 27 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4871, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 25 november 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Beurskwartier 1" te herstellen.
Bij besluit van 27 maart 2025 (hierna: herstelbesluit) heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Beurskwartier 1" opnieuw en gewijzigd vastgesteld (hierna: het herstelplan).
Rabobank, Jaarbeurs Holding en andere en SRLEV en GVR500 Building hebben daarover een zienswijze naar voren gebracht.
De raad heeft daarop gereageerd waarna Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere reacties hebben ingediend.
In antwoord op vragen van de Afdeling heeft de raad een reactie ingediend. Daarin heeft hij ook gereageerd op de reactie van Jaarbeurs Holding en andere.
SRLEV en GVR500 Building hebben hun zienswijze over het herstelbesluit ingetrokken.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld op 2 december 2025, waar Rabobank, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker en mr. A. Janssens, advocaten in Amsterdam, en [gemachtigde A], Jaarbeurs Holding en andere, vertegenwoordigd door mr. M.C. Brans en mr. N.G.M. Valkering, advocaten in Amsterdam, [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.J.O. Copier en mr. F.A.J. Steenbakkers, advocaten in Nijmegen, ing. D.J. Sanders, I. Vaartjes, O. Lamme, R. Balkema en A. Loef, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Zoals in de tussenuitspraak is overwogen, blijft op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
Tussenuitspraak en conclusie beroepen
2. De Afdeling heeft in haar tussenuitspraak onder 15.3, 16.1, 17.1, 18.1, 18.3, 20.3, 21.6, 21.7.1 en 22.1 gebreken vastgesteld in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.
Onder 15.3 heeft zij overwogen dat een onjuiste schets met de locaties van de torens bij het plan is gevoegd.
Onder 15.3 heeft de Afdeling verder overwogen dat ten onrechte is bepaald dat de gebouwen gesloten bouwblokken moeten vormen.
Onder 16.1 heeft zij overwogen dat artikel 5.5, eerste lid, onder b, onder punt 3, van de planregels door de woorden ‘in de nabijheid van' strijdig is met de rechtszekerheid.
Onder 17.1 heeft zij overwogen dat de artikelen 5.4 en 5.5 van de planregels niet goed op elkaar zijn afgestemd omdat in artikel 5.5 ook activiteiten staan die zien op de activiteit bouwen, terwijl het bij artikel 5.4 alleen gaat om gebruik in enge zin.
Onder 18.1 heeft zij overwogen dat in artikel 5.2, tweede lid, van de planregels het parkeren van andere auto’s dan deelauto’s buiten de openbare ruimte niet is uitgesloten.
Onder 18.3 heeft zij overwogen dat in strijd met de rechtszekerheid in artikel 8.1, derde lid, van de planregels niet is bepaald om welke parkeerbeleidsregels het daar gaat.
Onder 20.3 heeft zij overwogen dat het begrip ‘(dove) gevel’ niet in de planregels is gedefinieerd en dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat het plan zo kan worden aangepast dat de geluidsnormen niet gelden voor dove gevels.
Onder 21.6 heeft zij overwogen dat de raad zich bij nader inzien op het standpunt stelt dat de gestelde geluidsnormen voor de onderste drie bouwlagen met 5 dB(A) moeten worden verhoogd.
Onder 21.7.1 heeft zij overwogen dat de gecumuleerde geluidsbelasting in het plangebied niet volledig inzichtelijk is gemaakt.
Onder 22.1 heeft zij overwogen dat de geluidssituatie bij de kantoren van SRLEV niet volledig inzichtelijk is gemaakt.
2.1. De Afdeling heeft ook onder 20.2, 25.2, 28.2 en 31.2 van de tussenuitspraak gebreken in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vastgesteld. Over die gebreken heeft zij in de tussenuitspraak uiteengezet dat en waarom zij deze gebreken met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de einduitspraak zal passeren. De Afdeling bespreekt de hier bedoelde gebreken om die reden niet in deze uitspraak.
2.2. Gelet op wat Rabobank, Jaarbeurs Holding en andere en SRLEV en GVR500 Building hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb en het rechtszekerheidsbeginsel. De beroepen van Rabobank, Jaarbeurs Holding en andere en SRLEV en GVR500 Building zijn gegrond, zodat het besluit van 25 november 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan moet worden vernietigd.
2.3. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
2.4. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om de onder 2 vermelde gebreken in het besluit van 25 november 2021 te herstellen.
Herstelbesluit
3. Met het herstelbesluit van 27 maart 2025 heeft de raad het bestemmingsplan in zijn geheel opnieuw vastgesteld. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Voor Rabobank, Jaarbeurs Holding en andere en SRLEV en GVR500 Building zijn hiermee beroepen van rechtswege tegen het herstelbesluit ontstaan. SRLEV en GVR500 Building hebben in een nadere reactie meegedeeld dat zij zich kunnen vinden in het herstelbesluit en zij hebben hun zienswijze over dat besluit ingetrokken. Dat betekent dat zij daarmee ook hun beroep van rechtswege hebben ingetrokken.
3.1. Met het herstelbesluit heeft de raad beoogd de onder 2 vermelde gebreken te herstellen. Ook heeft de raad aanleiding gezien de plansystematiek en de formulering van bepaalde planregels aan te passen aan recente jurisprudentie en een aantal technische wijzigingen door te voeren uit hoofde van het stedenbouwkundig plan. Verder zijn als gevolg van deze aanpassingen ook wijzigingen doorgevoerd in de plantoelichting en in de bijlagen bij de regels en toelichting.
3.2. Samengevat komt het herstel op het volgende neer. De nummering hierna verwijst naar de tussenuitspraak. Voor zover Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere in hun hierna te bespreken zienswijzen niet opkomen tegen een wijze waarop herstel heeft plaatsgevonden, zal de Afdeling dat vermelden. Zo’n onderdeel komt dan niet bij de inhoudelijke beoordeling terug. De onderdelen die wel worden bestreden, worden hierna inhoudelijk besproken.
Als reactie op de gebreken onder 15.3 heeft de raad een nieuwe schets met zoekgebieden voor de torens als bijlage 5 aan de planregels toegevoegd. Hierin zijn ten opzichte van de oude schets de zoekgebieden iets vergroot en de plekken voor hoogbouw van 70 m en 90 m gewijzigd. Verder is de planregel in artikel 5.5, eerste lid, onder b, dat gebouwen gesloten bouwblokken vormen, geschrapt. Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere komen in hun zienswijzen niet op tegen deze wijzigingen.
Als reactie op het gebrek onder 16.1 heeft de raad de bewoordingen ‘in de nabijheid van’ geschrapt en, onder vernummering naar artikel 5.7, in de plaats daarvan verwezen naar de schets in bijlage 5 bij de planregels waarop de zoekgebieden met de daarbij tot omliggende bebouwing in acht te nemen minimumafstanden zijn ingetekend. De hier bedoelde hoge torens moeten binnen zo’n zoekgebied worden gebouwd. Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere komen in hun zienswijzen niet op tegen deze wijzigingen.
Als reactie op het gebrek onder 17.1 heeft de raad de planregeling in die zin aangepast dat de vergunningplicht voor gebruiksactiviteiten en bouwactiviteiten voor de bestemmingen "Woongebied" en "Wonen" in separate leden van de artikelen 5 en 6 is geregeld. Een groot aantal artikelen is hiertoe vernummerd. Jaarbeurs Holding en andere komen in hun zienswijze niet op tegen deze wijzigingen. Rabobank is in haar zienswijze van mening dat de raad het gebrek op dit punt niet heeft hersteld.
Als reactie op het gebrek onder 18.1 heeft de raad in artikel 5.2, eerste lid, onder c, onder punt 4, van de planregels bepaald dat voor het parkeren van andere auto’s dan deelauto’s of auto’s van mensen met een beperking in het plangebied op of boven maaiveldniveau geen plaats is. Dit is ook als voorwaarde voor de inrichting van de openbare ruimte in artikel 5.2, tweede lid, onder a, onder punt 4, van de planregels neergelegd. Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere komen in hun zienswijzen niet op tegen deze wijzigingen.
Als reactie op het gebrek onder 18.3 heeft de raad de benaming van de beleidsregels over parkeren in artikel 8.1, derde lid, van de planregels vermeld. Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere komen in hun zienswijzen niet op tegen deze wijziging.
Als reactie op het gebrek onder 20.3 heeft de raad het begrip ‘dove gevel’ in bijlage 1 bij de planregels gedefinieerd en in de artikelen 5.2, 5.5, 5.7, 6.3 en 6.7 van de planregels bepaald dat dove gevels zijn uitgezonderd van de geluidsbepalingen van de artikelen 5 en 6. Jaarbeurs Holding en andere en Rabobank zijn in hun zienswijzen van mening dat de raad het gebrek op dit punt niet heeft hersteld.
Als reactie op het gebrek onder 21.6 heeft de raad de norm voor het langtijdgemiddelde geluidsniveau voor de onderste drie bouwlagen in de artikelen 5.5, 5.7, 6.3 en 6.7 van de planregels met 5 dB(A) verhoogd tot het niveau dat al vanaf de vierde bouwlaag gold. Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere komen in hun zienswijzen niet op tegen deze wijzigingen.
Als reactie op het gebrek onder 21.7.1 heeft de raad cumulatieonderzoek laten doen. Als bijlage 6 bij de planregels is het rapport ‘Beurskwartier, Utrecht, Cumulatie industrie- en verkeerslawaai’ van DGMR van 12 februari 2025 gevoegd. Verder heeft de raad artikel 5.2 van de planregels aangepast door de gecumuleerde geluidsnorm te laten gelden voor alle terrassen en niet alleen voor terrassen in de openbare ruimte. Aan artikel 5.5, eerste lid, heeft de raad de subleden g en h toegevoegd waarmee de gecumuleerde geluidsbelasting moet worden beoordeeld in geval van functiewijzigingen. Aan het nieuwe artikel 5.7, tweede lid, heeft de raad de subleden i en j toegevoegd waarmee de gecumuleerde geluidsbelasting op geluidsgevoelige gevels en onderwijsgebouwen moet worden beoordeeld. Hiermee is volgens de raad beter geborgd dat de cumulatieve geluidsbelasting vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar blijft bij de uitvoering van het plan door op te nemen wanneer er sprake is van een aanvaardbare gecumuleerde geluidsbelasting op de gevel van het geluidsgevoelige object. Rabobank komt in haar zienswijze niet op tegen deze wijzigingen. Jaarbeurs Holding en andere zijn in hun zienswijze van mening dat de raad het gebrek op dit punt niet heeft hersteld.
Als reactie op het gebrek onder 22.1 heeft de raad alsnog het rapport ‘Beurskwartier, Utrecht, Akoestisch onderzoek Fase 1’ van Arcadis van 5 juli 2023 als bijlage 8 aan de plantoelichting toegevoegd. Verder heeft de raad als bijlage 6 bij de planregels het rapport ‘Beurskwartier, Utrecht, Cumulatie industrie- en verkeerslawaai’ van DGMR van 12 februari 2025 gevoegd. In artikel 5.5, eerste lid, onder d, van de planregels heeft de raad de verplichting geluidsonderzoek te doen voor de activiteit gebruik verruimd van alleen installaties van de kantoren aan de Graadt van Roggenweg naar activiteiten of installaties van die kantoren. In artikel 5.7, eerste lid, onder h, heeft de raad ditzelfde voor de activiteit bouwen gedaan. De raad is van mening dat hiermee een betere onderbouwing is gegeven waarom de geluidssituatie die met name wordt bepaald door het parkeerterrein, het laden en lossen, de parkeergarage en de gecumuleerde geluidsbelasting, voor de in de nabijheid van het kantoorgebouw van SRLEV voorziene woningen en voor SRLEV zelf aanvaardbaar is. Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere komen in hun zienswijzen niet op tegen deze wijzigingen.
Zienswijzen over het herstelbesluit
Rabobank
4. Rabobank gaat in haar zienswijze in op twee punten uit het herstelbesluit: de planregeling over een dove gevel en de bereikbaarheid van haar terrein aan de Croeselaan 18-34, beide in relatie tot de bouw van het Ondaatje. Rabobank wil op termijn op haar terrein kantoren, een commerciële plint en ongeveer 150 woningen realiseren.
Rabobank betoogt dat het opnemen van een definitie ‘dove gevel’ en de aanpassing in artikel 6.3, tweede lid, aanhef en onder a, punt 3, van de planregels ontoereikend zijn om te dienen als toetsingskader voor de vraag of voor het Ondaatje voldaan kan worden aan de geluidsnormen in de planregels. Dit maakt de uitvoerbaarheid van het Ondaatje onzeker. Verder ontbreekt een regeling die voorkomt dat de bouw van het Ondaatje afhankelijk blijft van maatregelen op het terrein van Rabobank, zoals een gedeeltelijke overkapping, waartoe zij niet verplicht is en ook niet bereid is. De verantwoordelijkheid voor een goed akoestisch woon- en leefklimaat bij het Ondaatje wordt feitelijk afgewenteld op Rabobank, zo voert zij aan.
Wat betreft de bereikbaarheid voert Rabobank aan dat in artikel 6.4 van de planregels voor het gebruik de voorwaardelijke verplichting inzake de verplaatsing van de inrit van haar terrein is gehandhaafd, maar dat voor het bouwen ten onrechte niet in zo’n voorwaardelijke verplichting in artikel 6 is voorzien. De voorwaarde in deze zin in artikel 6.7, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels is niet duidelijk omdat daaruit niet kan worden opgemaakt of deze ziet op de vergunningverlening of op het plaatsvinden van de bouwactiviteiten. In dat laatste geval zou de vergunning verleend kunnen worden, maar onzeker blijven of daaraan uitvoering kan worden gegeven. Dit betekent volgens Rabobank dat de bereikbaarheid van haar terrein met het herstelbesluit onvoldoende is verzekerd en dat het plan in zoverre rechtsonzeker is.
Jaarbeurs Holding en andere
5. Jaarbeurs Holding en andere zijn van mening dat de raad ten onrechte heeft geconcludeerd dat Jaarbeurs op alle beoordelingspunten voldoet aan de grenswaarde voor industrielawaai, de cumulatie in het plangebied 36 tot 64 dB bedraagt en de geluidbijdrage van Jaarbeurs ‘nauwelijks relevant’ is. Jaarbeurs zorgt cumulatief voor een relevante bijdrage op enkele honderden toetspunten. De raad is volgens hen ten onrechte van een aanvaardbare cumulatieve geluidsbelasting in het plangebied uitgegaan.
Het cumulatieve geluidsonderzoek van DGMR van 12 februari 2025 bevat volgens Jaarbeurs Holding en andere diverse gebreken. De raad heeft zich volgens Jaarbeurs Holding en andere ten onrechte op dat DGMR-rapport gebaseerd. In dat rapport heeft namelijk geen volledige ex nunc-beoordeling plaatsgevonden, wat betekent dat geen representatief beeld is gegeven. Verder is voor verschillende activiteiten van Jaarbeurs op uiteenlopende wijze toepassing gegeven aan geluidmodellen uit verschillende kalenderjaren, wat de beoordeling niet navolgbaar maakt. Het rapport van DGMR voldoet niet aan de Handleiding Rekenen en Meten Industrielawaai en de Handreiking Industrielawaai en Vergunningverlening. Jaarbeurs Holding en andere hebben de notitie ‘Reactie op het definitieve cumulatierapport Beurskwartier Utrecht M.2024.1148.00.R001’ van bureau TAUW van 22 mei 2025 overgelegd.
Jaarbeurs Holding en andere wijzen op de volgende activiteiten die volgens hen niet goed in beeld zijn gebracht met als gevolg dat de cumulatieve geluidsbelasting van Jaarbeurs is onderschat:
1. de logistieke bewegingen aan de oostzijde van het Jaarbeursterrein gaan tegenwoordig over het terrein zelf, langs de hallen 12 en 7. DGMR is er evenwel van uitgegaan dat deze bewegingen op de openbare Van Zijstweg plaatsvinden en heeft de geluidsgevolgen daarvan daarom niet meegerekend. Dit klemt temeer omdat de geluidsbelasting juist bij het nabij voorziene bouwblok 2D al erg hoog is;
2. door het vervallen van hal 1 en de parkeerplaatsen P1 en P3 heeft een intensivering van vrachtwagenbewegingen plaatsgevonden op de logistieke zone bij de hallen 7 en 8 en ook elders op het terrein. DGMR heeft de geluidsgevolgen hiervan ten onrechte niet meegenomen;
3. DGMR heeft bij de bronnen 648a en 648b bij hal 5 voor de heftruckbewegingen ten onrechte gerekend met een geluidvermogen van 80 dB(A), behorend bij een elektrische heftruck. Omdat nu en ook de komende jaren nog gebruik wordt gemaakt van heftrucks met een verbrandingsmotor, had uitgegaan moeten worden van een geluidvermogen van 93 dB(A). Daarbij komt dat de geluidsbelasting bij het nabij voorziene bouwblok 1C al erg hoog is;
4. de verkeersbewegingen op route 300 vanaf de Graadt van Roggenweg richting hal 5 zijn door DGMR ten onrechte niet aan Jaarbeurs toegerekend en als indirecte hinder meegenomen. Het geluid vanaf de slagbomen tot het Jaarbeursterrein had evenwel meegenomen moeten worden. Daar komt bij dat de maximale geluidniveaus van de bewegingen niet zijn beschouwd en de geluidsbelasting bij bouwblok 1C al erg hoog is.
Verder heeft DGMR volgens Jaarbeurs Holding en andere het effect van de geluidbeperkende maatregelen bij Jaarbeurs ontoereikend onderbouwd. Zo is lekgeluidverlies bij een te realiseren overkluizing of overkapping van de expeditiestraat met keerlus niet beoordeeld en is geen beeld gegeven van de cumulatieve geluidsbelasting op het plangebied zonder het treffen van maatregelen.
Jaarbeurs Holding en andere wijzen erop dat de raad het nu noodzakelijk acht dat geluidmaatregelen bij Jaarbeurs worden getroffen om de woningbouw te realiseren. Zij achten dit onevenredig. Niet is toegelicht waarom andere maatregelen in het plangebied niet mogelijk zouden zijn. De met de gemeente gesloten Ontwikkelovereenkomst gaat uit van te treffen bouwkundige voorzieningen bij de nieuwe functies. Verder is het aan een initiatiefnemer om zelf een haalbare invulling te vinden. Jaarbeurs Holding en andere zijn niet gehouden maatregelen op hun terrein te realiseren of dulden. Er is ook geen begin van een oplossing voor de uitwerking van de maatregelen gegeven. De haalbaarheid van gedane voorstellen is niet getoetst, zo voeren zij aan. Ook de civieltechnische, akoestische, bedrijfsmatige en financiële inpasbaarheid van de maatregelen is niet duidelijk. Omdat volgens de raad noodzakelijke maatregelen moeten worden getroffen, had de raad dit met een voorwaardelijke verplichting in de planregels moeten opnemen. De kosten van die maatregelen moeten als plankosten worden verhaald. Er is geen exploitatieplan vastgesteld en onduidelijk is of het herstelplan uitvoerbaar is.
Jaarbeurs Holding en andere betogen verder dat de raad niet heeft onderzocht of in geval van dove gevels voldoende afschermende werking tegen cumulatieve geluidsbelasting wordt verkregen en of daarmee overeenkomstig gemeentelijk beleid ten minste één geluidsluwe gevel kan worden gerealiseerd. Daarbij wijzen zij erop dat de voorwaarde van gesloten bouwblokken in het herstelplan is vervallen. Verder is het instandhouden van dove gevels niet geborgd.
Jaarbeurs Holding en andere achten de keuze van 68 dB(A) in de artikelen 5.5 en 5.7 van de planregels in geval van dominerend wegverkeerslawaai ondeugdelijk toegelicht. Deze waarde is strijdig met het gemeentelijke beleid in de Beleidsnota geluid en trillingen (januari 2024) (hierna: de beleidsnota) om vanuit gezondheidsperspectief maximaal 63 dB toe te staan.
Jaarbeurs Holding en andere betogen dat artikel 5.5, eerste lid, onder g, van de planregels aanvulling behoeft overeenkomstig wat is bepaald in onder h en in artikel 5.7, eerste lid, onder i en j. Volgens hen moet vermeld worden dat het gaat om een wijziging naar een geluidsgevoelige functie die afwijkt van de uitgangspunten van het cumulatieonderzoek van DGMR en ook moet hieronder niet alleen een wijziging, maar ook de oprichting van een geluidsgevoelige functie worden verstaan.
Tot slot wijzen Jaarbeurs Holding en andere erop dat het erop lijkt dat het rapport van DGMR van 12 februari 2025 geen onderdeel heeft uitgemaakt van de door de raad vastgestelde planstukken. De raad zou dit rapport volgens hen alsnog moeten vaststellen.
Raad
6. In de nadere reactie is de raad ingegaan op de ingebrachte zienswijzen. Die reactie betrekt de Afdeling hierna bij de beoordeling van de zienswijzen. Ook betrekt de Afdeling daarbij de reacties van Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere op de reactie van de raad.
Beoordeling zienswijzen over het herstelbesluit
Rabobank
7. Met wat Rabobank naar voren brengt over een dove gevel in de planregeling, komt zij feitelijk op tegen het oordeel van de Afdeling in de tussenuitspraak dat de bouw van het Ondaatje uitvoerbaar is mits de planregeling inzake het begrip dove gevel wordt aangepast. Dit laatste heeft de raad gedaan. Rabobank heeft tegen de wijze waarop dit is gedaan, geen bezwaren naar voren gebracht.
Uit het verslag van STAB volgt dat bureau Peutz een ontwerpvariant heeft uitgewerkt met toepassing van dove gevels, een geluidsscherm op de perceelgrens, lokale afscherming bij de galerijen en balkons en geluidsabsorptie van de buitenplafonds van de balkons, waarbij aan de geluidwaarden uit de planregels kan worden voldaan. De Afdeling wijst er bovendien op dat de waarden van het langtijdgemiddelde geluidsniveau voor de onderste drie bouwlagen met het herstelbesluit met nog 5 dB(A) zijn verhoogd.
Voor zover Rabobank heeft gesteld dat het aanhouden van een afstand van het Ondaatje van 12 tot 15 m tot de perceelgrens niet haalbaar is gelet op de beperkte diepte van het plandeel "Wonen", beroept zij zich op een niet-dragende overweging uit de tussenuitspraak (onder 20.4) voor het oordeel dat de bouw van het Ondaatje haalbaar is met behoud van de mogelijkheden voor nadere invulling van het terrein van Rabobank zelf. Met de aangevulde planregeling inzake een dove gevel heeft de raad aannemelijk gemaakt dat er een wijze van invulling van het Ondaatje mogelijk is, door bijvoorbeeld voor het gehele gebouw een afstand van 12 m tot de perceelgrens aan te houden, waarvoor de geluidssituatie geen belemmering is en zonder dat daarvoor een overkapping en scherm op het terrein van Rabobank nodig zijn. Een specifieke regeling in de planregels hoefde de raad daarvoor dan ook niet op te nemen. Rabobank kan niet gedwongen worden om maatregelen op haar terrein te treffen om het Ondaatje mogelijk te maken. Voor zover het gemeentelijke geluidbeleid uitgaat van ten minste één geluidsluwe zijde en dit een belemmering voor de uitvoering zou zijn, heeft de raad er op de zitting op gewezen dat ook andere bouwkundige maatregelen mogelijk zijn, zoals inpandige loggia’s of een hoge glazen afscherming, waarmee op relatief korte afstand van het terrein van Rabobank kan worden gebouwd. Daarmee kan worden voorzien in een aanvaardbaar woon- en leefklimaat zonder dat dit afhankelijk is van maatregelen op het terrein van Rabobank. Hoe aan de invulling van het Ondaatje precies vorm wordt gegeven, moet in het kader van de vergunningverlening worden bezien. Daarbij moet worden getoetst aan de geluidsnormen in de planregels. In wat Rabobank in zoverre over het herstelplan naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding voor twijfel aan het standpunt van de raad dat het herstelplan in zoverre uitvoerbaar is.
De Afdeling ziet in wat Rabobank heeft aangevoerd ook geen aanleiding te betwijfelen dat de mogelijkheden voor Rabobank voor herinvulling van haar terrein onevenredig worden beperkt. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten voor de aanname dat een wijziging van de huidige functie parkeerterrein in de functies kantoren en wonen door de komst van het Ondaatje niet langer mogelijk is.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
7.1. In artikel 6.7, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels is bepaald dat bouwactiviteiten die tot gevolg hebben dat de bestaande inrit van het parkeerterrein dat aangrenzend aan de functie "Wonen" aan de spoorzijde ligt geblokkeerd wordt, pas zijn toegestaan op het moment dat het parkeerterrein via een nieuwe inrit bereikbaar is. Dit is naar het oordeel van de Afdeling een voorwaarde voor de vergunningverlening voor bouwen van het Ondaatje. Eenzelfde regeling is in de artikelen 6.3 en 6.4 van de planregels opgenomen voor gebruiksactiviteiten, niet zijnde bouwen. Op grond van de planregels in samenhang gelezen kan de omgevingsvergunning voor bouwen van het Ondaatje, evenals die voor het gebruik, naar het oordeel van de Afdeling pas worden verleend als de inrit is verplaatst. Zonder dat laatste moet de vergunning worden geweigerd. Op de zitting heeft de raad dit bevestigd. Dit betekent dan ook dat er geen bouw- en graafwerkzaamheden ter plaatse van de inrit mogen plaatsvinden voordat de inrit is verplaatst. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling het belang van Rabobank om te kunnen blijven beschikken over een inrit tot haar terrein geborgd. De bereikbaarheid van haar terrein en ook de uitvoerbaarheid van het Ondaatje zijn daarmee verzekerd. Strijd met de rechtszekerheid is niet aan de orde.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Jaarbeurs Holding en andere
8. De raad heeft zich bij het nemen van het herstelbesluit onder meer gebaseerd op het rapport van DGMR van 12 februari 2025. Juist dit rapport is van grote betekenis voor het herstelbesluit. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten voor de aanname, zoals Jaarbeurs Holding en andere stellen, dat de raad dit rapport op 27 maart 2025 niet als onderdeel van het herstelplan heeft vastgesteld. Het rapport is als bijlage 6 bij de planregels opgenomen en als zodanig op de landelijke voorziening te vinden met de daar vermelde IMRO-code. De in het raadsbesluit van 27 maart 2025 vermelde IMRO-code wijkt iets af van de code op de landelijke voorziening. Jaarbeurs Holding en andere hebben niet gesteld dat zich inhoudelijke verschillen voordoen tussen de vastgestelde versie van het herstelplan en de versie daarvan op de landelijke voorziening. Omdat ervan kan worden uitgegaan dat het rapport van DGMR deel uitmaakt van de stukken van het herstelplan, bestaat geen aanleiding om de raad op te dragen zulks alsnog vast te stellen.
Het betoog slaagt niet.
8.1. De opdracht in de tussenuitspraak heeft betrekking op het verrichten van onderzoek naar geluidscumulatie in het plangebied. De raad heeft DGMR hiervoor opdracht verleend. Uit het rapport van DGMR van 12 februari 2025 volgt dat, uitgaande van op het Jaarbeursterrein te treffen bouwkundige en gebruiksmaatregelen, tezamen met door het college van burgemeester en wethouders te stellen maatwerkvoorschriften, binnen het plangebied sprake zal zijn van een aanvaardbare cumulatieve geluidsbelasting. Niet in geschil is dat dit niet het geval zal zijn als niet kan worden uitgegaan van het treffen van die maatregelen en het stellen van die voorschriften.
Voor zover Jaarbeurs Holding en andere van mening zijn dat het uitgangspunt van maximaal 68 dB(A) voor wegverkeer afzonderlijk en wegverkeer en industrielawaai gecombineerd strijdig is met het gemeentelijke geluidbeleid, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de beleidsnota volgt dat deze van toepassing is op plannen die onder de Omgevingswet tot stand zijn gekomen. Voor zover de geluidsnormen in de beleidsnota al zien op cumulatiegeluid, is het uitgangspunt van 68 dB(A) niet met dat beleid in strijd. In de beleidsnota staat dat 63 dB een ambitiewaarde is, maar dat onder omstandigheden 68 dB ook aanvaardbaar is. Door in het cumulatieonderzoek en de planregels uit te gaan van 68 dB(A) valt niet in te zien dat is gehandeld in strijd met het gemeentelijke geluidbeleid.
De raad heeft met het rapport van DGMR aan het herstelplan nieuw geluidsonderzoek ten grondslag gelegd. De raad heeft een nieuw bestemmingsplan vastgesteld en dat betekent dat de modellen en uitgangspunten die zijn gebruikt voor het cumulatieve geluidsonderzoek actueel en reëel moeten zijn. Jaarbeurs Holding en andere kunnen de uitgangspunten die door TAUW in 2020 en door Arcadis in 2023 zijn gehanteerd en waarop het rapport van DGMR van 12 februari 2025 is gebaseerd, dan ook ter discussie stellen.
Niet in geschil is dat er ten opzichte van de uitgangspunten, die ten grondslag liggen aan de rapporten van TAUW uit 2020 en Arcadis uit 2023, wijzigingen in de bedrijfsvoering hebben plaatsgevonden. Door het wegvallen van hal 1 en de terreinen P1 en P3 zijn de verkeersbewegingen op het Jaarbeursterrein veranderd. Verder is er parallel aan de Van Zijstweg een expeditiebrug gebouwd met daarbij een transportweg over het terrein van Jaarbeurs zelf. Deze wijzigingen zijn niet betrokken in het onderzoek van DGMR. Anders dan de raad aanvoert, heeft de Afdeling niet de overtuiging gekregen dat geen sprake is van een onderschatting van het cumulatieve geluidsniveau. Er is geen cijfermatige onderbouwing gegeven van het geluidsverschil tussen het rijden van vrachtverkeer over de interne transportweg en expeditiebrug enerzijds en de openbare Van Zijstweg anderzijds. Ditzelfde geldt voor de gewijzigde transportbewegingen op het terrein.
Voor zover de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat de cumulatieve geluidsbelasting aanvaardbaar is door de op het Jaarbeursterrein en de gebouwen daar te treffen bouwkundige maatregelen en door maatwerkvoorschriften te stellen, overweegt de Afdeling het volgende. De vraag of Jaarbeurs Holding en andere op basis van de Ontwikkelovereenkomst uit 2016 gehouden zijn om de maatregelen uit te voeren of om deze te dulden, kan de Afdeling niet beantwoorden. Die vraag is primair aan de civiele rechter. Voor zover de raad zich verder op het standpunt stelt dat kan worden voorzien in maatwerkvoorschriften, zoals bijvoorbeeld voor het gebruik van elektrische heftrucks, stelt de Afdeling vast dat verdere duiding daarvan ontbreekt. Daarmee is niet verzekerd dat het tot het stellen van zulke voorschriften zal komen dan wel of deze in rechte stand zullen kunnen houden in een beroepsprocedure. De raad heeft er dus naar het oordeel van de Afdeling niet zonder meer van mogen uitgaan dat zal worden voorzien in geluidbeperkende maatregelen en maatwerkvoorschriften.
Dit leidt tot de conclusie dat de raad zich voor het cumulatieonderzoek ten onrechte heeft gebaseerd op het onderzoek van DGMR van 12 februari 2025. Doordat is uitgegaan van verouderde uitgangspunten en niet nader toegelichte aannames, is niet met zekerheid vast te stellen dat er geen onaanvaardbare cumulatieve geluidsbelasting in het plangebied, vooral bij de woningen die het dichtst bij Jaarbeurs zijn voorzien, zal optreden. Maar uit het onderzoek volgt ook dat met het treffen van maatregelen en het stellen van voorschriften niet uitgesloten is dat het herstelplan uitvoerbaar is. De Afdeling heeft geen aanleiding daaraan te twijfelen. Ook heeft de Afdeling, mede gelet op wat Jaarbeurs Holding en andere in hun stukken hebben gesteld, de overtuiging verkregen dat zij in beginsel wel willen meewerken aan de benodigde maatregelen. Maar omdat op dit moment dus nog niet zeker is dat er bij de te bouwen woningen geen onaanvaardbare cumulatieve geluidsbelasting zal ontstaan, had in dit verband een daarop toegespitste planregel niet mogen ontbreken. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 21.4 wat betreft het eigen geluid van Jaarbeurs reeds geoordeeld dat een planregeling op grond waarvan bij de vergunningverlening met geluidsonderzoek moet worden aangetoond dat op de gevel van woningen aan de in de bepalingen genoemde geluidwaarden wordt voldaan, op zichzelf voldoende duidelijk en rechtszeker is. In het onderzoek kan rekening worden gehouden met de bedrijfsbelangen van Jaarbeurs Holding en andere en zij kunnen tegen een vergunning zo nodig rechtsmiddelen aanwenden. Uitgangspunt is daarbij het moment van het beslissen op de aanvraag omgevingsvergunning en het geluidsonderzoek kan dan zien op de op dat moment bestaande bedrijfssituatie van de Jaarbeurs, met de daarbij dan zekergestelde maatregelen. Een dergelijke planregeling ontbreekt echter ten onrechte voor het cumulatieve geluid.
Het betoog slaagt.
8.2. Gelet op het bovenstaande, slaagt het betoog dat artikel 5.5, eerste lid, onder g, van de planregels aanvulling behoeft omdat daarin geen verwijzing naar het cumulatieonderzoek van DGMR staat, niet. De raad heeft zich namelijk ten onrechte op dat onderzoek gebaseerd.
8.3. Voor zover het betreft de door Jaarbeurs Holding en andere gestelde noodzaak voor een voorwaardelijke verplichting voor het instandhouden van dove gevels, overweegt de Afdeling dat zij zich hiervoor ten onrechte beroepen op de uitspraak van de Afdeling van 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6378, onder 2.11.3. Die uitspraak ging over planregels die zich toespitsten op het oprichten van woningen. Om die reden was in dat geval het instandhouden van dove gevels niet geborgd bij wijzigingen aan die woningen. In dit geval geldt de verplichting om aan de voorwaarden van artikel 5.7 van de planregels te voldoen niet alleen voor het oprichten van woningen, maar voor al het bouwen binnen de bestemming "Woongebied". Dat betekent dat op basis van artikel 5.7 ook bij wijzigingen aan woningen zal moeten worden voldaan aan de in die bepaling vermelde geluidsnormen.
Het betoog slaagt niet.
8.4. Op wat Jaarbeurs Holding en andere nog meer hebben aangevoerd, zoals het achterwege laten van onderzoek naar de afschermende werking van dove gevels binnen het plangebied, hoeft niet te worden ingegaan, omdat dit in het verlengde van het onder 8.1 besproken gebrek ligt.
Conclusie beroepen van rechtswege tegen het herstelbesluit
9. Het beroep van Rabobank tegen het herstelbesluit is ongegrond.
10. Gelet op wat Jaarbeurs Holding en andere hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het herstelbesluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het herstelbesluit moet worden vernietigd.
10.1. De raad heeft de Afdeling verzocht in deze situatie zelf te voorzien door in artikel 5.7, eerste lid, onder i, een planregel op te nemen voor de beoordeling van een aanvaardbaar cumulatief geluidniveau bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een geluidgevoelige gevel.
Jaarbeurs Holding en andere hebben op dit voorstel van de raad gereageerd. Wat zij hebben aangevoerd, maakt niet dat van het zelf voorzien moet worden afgezien. Het doorschuiven van cumulatief geluidsonderzoek sluit aan bij het uitgangspunt van het herstelplan om in het kader van de vergunningverlening te beoordelen of Jaarbeurs zelf aan de in de planregels vermelde geluidsnormen kan voldoen (artikel 5.5, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder g, van de planregels). Onder 21.4 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling dat uitgangspunt al aanvaardbaar geacht. De door Jaarbeurs Holding en andere op de zitting gestelde bezwaren voor de bedrijfsvoering van Jaarbeurs door de gefaseerde vergunningverlening zijn niet nader geconcretiseerd. Ze kunnen bovendien in het kader van de vergunningverlening aan de orde worden gesteld. Niet valt in te zien dat, mede gelet op de toezegging van het gemeentebestuur zoals verwoord onder 21.5 in de tussenuitspraak, het bedrijfsbelang van Jaarbeurs Holding en andere door de door de raad voorgestelde planregel wordt geschaad. Gelet hierop en omdat verder niet aannemelijk is dat derdebelanghebbenden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, namelijk door artikel 5 van de planregels in de door de raad bedoelde zin aan te vullen, de planregels waarin wordt verwezen naar het cumulatierapport van DGMR te herformuleren, het begrip ‘geluidgevoelige gevel’ toe te voegen en te bepalen dat deze uitspraak wat betreft deze planonderdelen in de plaats treedt van het vernietigde herstelbesluit.
Omdat met deze wijzigingen in de planregels, die hierna in de beslissing zijn opgenomen, de gebreken in het herstelplan zijn hersteld, ziet de Afdeling, mede gelet op wat zij verder in de tussenuitspraak en deze uitspraak heeft overwogen, aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het herstelbesluit voor het overige geheel in stand blijven.
11. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde herstelplan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
12. Dit betekent dat het op 27 maart 2025 vastgestelde bestemmingsplan "Beurskwartier 1" (het herstelplan) met de hiervoor onder 10.1 bedoelde wijzigingen in de planregels in rechte komt vast te staan en dus met die wijzigingen geldig blijft. Het gemeentebestuur kan aan de ontwikkeling van Beurskwartier 1 uitvoering geven.
Proceskosten
13. De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van Coöperatieve Rabobank U.A., Jaarbeurs Holding B.V. en andere en SRLEV N.V. en GVR500 Building B.V. tegen het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 25 november 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Beurskwartier 1" gegrond;
II. vernietigt dat besluit;
III. verklaart het beroep van Coöperatieve Rabobank U.A. tegen het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 27 maart 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Beurskwartier 1" ongegrond;
IV. verklaart het beroep van Jaarbeurs Holding B.V. en andere tegen het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 27 maart 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Beurskwartier 1" gegrond;
V. vernietigt dat besluit;
VI. bepaalt dat de volgende vernietigde artikelen van de planregels als volgt komen te luiden:
a. artikel 5.5, eerste lid, onder g:
‘Als een aanvraag betrekking heeft op het wijzigen van het gebruik ten behoeve van een niet-geluidsgevoelige functie naar het gebruik ten behoeve van een geluidsgevoelige functie, dan dient op de betreffende locatie sprake te zijn van een aanvaardbare gecumuleerde geluidbelasting op de gevel van het geluidsgevoelige object.
■ Van een aanvaardbare gecumuleerde geluidbelasting is in ieder geval sprake wanneer aan de volgende grenswaarden uit de Wet geluidhinder wordt voldaan:
- 55 dB(A) als industrielawaai maatgevend is;
- 68 dB(A) als wegverkeer maatgevend is of als wegverkeer en industrielawaai beide maatgevend zijn.
■ onder een gevel als bedoeld in dit lid wordt niet een dove gevel verstaan, zoals gedefinieerd in bijlage 1 bij de planregels.’;
b. artikel 5.5, eerste lid, onder h:
‘Als een terras wordt gerealiseerd, dan dient sprake te zijn van een aanvaardbare gecumuleerde geluidbelasting op de gevel van (het) geluidsgevoelige object(en).
■ Van een aanvaardbare gecumuleerde geluidbelasting is in ieder geval sprake wanneer aan de volgende grenswaarden uit de Wet geluidhinder wordt voldaan:
- 55 dB(A) als industrielawaai maatgevend is;
- 68 dB(A) als wegverkeer maatgevend is of als wegverkeer en industrielawaai beide maatgevend zijn.
■ onder een gevel als bedoeld in dit lid wordt niet een dove gevel verstaan, zoals gedefinieerd in bijlage 1 bij de planregels.’;
c. artikel 5.7, eerste lid, onder i:
‘Als een geluidsgevoelige gevel wordt gebouwd, dan dient sprake te zijn van een aanvaardbare gecumuleerde geluidbelasting op de gevel van het geluidsgevoelige object.
■ Van een aanvaardbare gecumuleerde geluidbelasting is in ieder geval sprake wanneer aan de volgende grenswaarden uit de Wet geluidhinder wordt voldaan:
- 55 dB(A) als industrielawaai maatgevend is;
- 68 dB(A) als wegverkeer maatgevend is of als wegverkeer en industrielawaai beide maatgevend zijn.
■ onder een gevel als bedoeld in dit lid wordt niet een dove gevel verstaan, zoals gedefinieerd in bijlage 1 bij de planregels.’;
d. artikel 5.7, eerste lid, onder j:
‘Als een onderwijsgebouw wordt gebouwd, dan dient sprake te zijn van een aanvaardbare gecumuleerde geluidbelasting op de gevel van het geluidsgevoelige object.
■ Van een aanvaardbare gecumuleerde geluidbelasting is in ieder geval sprake wanneer aan de volgende grenswaarden uit de Wet geluidhinder wordt voldaan:
- 55 dB(A) als industrielawaai maatgevend is.
- 68 dB(A) als wegverkeer maatgevend is of als wegverkeer en industrielawaai beide maatgevend zijn.
■ onder een gevel als bedoeld in dit lid wordt niet een dove gevel verstaan, zoals gedefinieerd in bijlage 1 bij de planregels.’;
VII. bepaalt dat aan de begrippenlijst Beurskwartier, bijlage 1 bij de planregels, onder ‘G’ wordt toegevoegd:
‘Geluidsgevoelige gevel: een gevel van een woning of een gebouw dat in artikel 1.2, eerste lid, van het Besluit geluidhinder als "ander geluidsgevoelig gebouw" is aangewezen.’;
VIII. bepaalt dat deze uitspraak wat de onderdelen VI en VII betreft in de plaats treedt van het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 27 maart 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Beurskwartier 1";
IX. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 27 maart 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Beurskwartier 1" voor het overige geheel in stand blijven;
X. draagt de raad van de gemeente Utrecht op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat:
a. het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
b. de hiervoor vermelde onderdelen VI en VII worden verwerkt in het op 27 maart 2025 elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;
XI. veroordeelt de raad van de gemeente Utrecht tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van:
a. € 3.269,00 aan Coöperatieve Rabobank U.A., geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
b. € 3.269,00 aan Jaarbeurs Holding B.V. en andere, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
c. € 1.868,00 aan SRLEV N.V. en GVR500 Building B.V., geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XII. gelast dat de raad van de gemeente Utrecht aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
a. € 365,00 aan Coöperatieve Rabobank U.A.;
b. € 365,00 aan Jaarbeurs Holding B.V. en andere, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
c. € 365,00 aan SRLEV N.V. en GVR500 Building B.V., met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
w.g. Besselink
voorzitter
w.g. Bechinka
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2026
371