202501369/1/A2.
Datum uitspraak: 15 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
het college van burgemeester en wethouders van Deventer,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 januari 2025 in zaak nr. 24/2626 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 25 september 2023 heeft het college een door [wederpartij] verbeurde dwangsom van € 3.000,00 ingevorderd.
Bij besluit van 4 april 2024 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 januari 2025 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 april 2024 vernietigd, het besluit van 25 september 2023 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 januari 2026, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Ichoh, advocaat in Almelo, en [wederpartij], bijgestaan door mr. I.E. Nauta, advocaat in Deventer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 25 mei 2021 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd om de onzelfstandige bewoning in het pand aan de [locatie] in Deventer (de woning) binnen drie maanden te staken en gestaakt te houden. Het college heeft hierbij vermeld dat [wederpartij] de last kan uitvoeren door de bewoning terug te brengen tot maximaal twee personen of door de woning weer om te zetten naar zelfstandige woonruimte. Aan het niet of niet geheel voldoen aan de last heeft het college een dwangsom verbonden van € 3.000,00 per maand of een gedeelte daarvan, met een maximum van € 15.000,00.
[wederpartij] heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit. Het besluit is daardoor onherroepelijk geworden.
2. De woning is op 7 augustus 2023 gecontroleerd door toezichthouders van de gemeente Deventer. Zij hebben in de woning mevrouw [bewoner A] aangetroffen. Zij heeft verklaard dat in de woning vier personen wonen: [bewoner B] en [bewoner C], hun kind van één jaar oud [kind], en zijzelf. [bewoner A] heeft gesteld het nichtje van [bewoner B] te zijn en samen met het kind in het kinderbed te slapen. Tijdens de controle is [bewoner B] aangekomen in de woning. Hij heeft verklaard samen met zijn vrouw en kind in de woning te wonen. [bewoner A] is volgens hem de oppas van het kind en woont in Apeldoorn. Hij haalt haar elke keer op.
3. Op 11 augustus 2023 is de woning opnieuw gecontroleerd. De toezichthouders hebben toen [bewoner C], [kind] en [bewoner A] in de woning aangetroffen. [bewoner C] heeft verklaard dat [bewoner A] in Roemenië woont en in de woning slaapt in het bed van haar kind. [bewoner A] betaalt geen huur en hoeft geen eigen boodschappen te regelen. Zij krijgt € 500,00 per maand betaald voor haar diensten.
Besluitvorming
4. Het college heeft op basis van de twee rapporten van bevindingen van de toezichthouders geconcludeerd dat de woning onzelfstandig bewoond wordt door vier personen. [wederpartij] heeft daarmee niet voldaan aan de last. Van hem als eigenaar kon worden verwacht dat hij voorzorgsmaatregelen had getroffen om onrechtmatig gebruik van de woning tegen te gaan door bijvoorbeeld onzelfstandige bewoning uit te sluiten in de huurovereenkomst. Dat heeft [wederpartij] nagelaten. Bij besluit van 25 september 2023 heeft het college daarom de dwangsom ingevorderd.
Bij besluit van 4 april 2024 heeft het college de invordering in stand gelaten. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat niet aannemelijk is dat de vier aangetroffen personen een duurzame gemeenschappelijke huishouding vormen met de intentie om langdurig samen te wonen. Het college heeft er daarbij op gewezen dat [bewoner A] door het gezin is ingehuurd om op te passen en er volgens de basisregistratie personen (de brp) drie personen op het adres stonden ingeschreven: [kind], [bewoner C] en [bewoner B]. Uit de tegenstrijdige verklaringen kan niet worden afgeleid dat sprake is van een duurzame gemeenschappelijke huishouding.
De aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een dwangsom van € 3.000,00 is verbeurd. Uit de rapporten van de controles op 7 en 11 augustus 2022 heeft de rechtbank opgemaakt dat de situatie in de woning een vorm van een au pair-constructie betreft en dat [bewoner A] als au pair en oppas permanent in de woning woonde. Het college heeft onvoldoende onderbouwd waarom een dergelijke au pair-constructie niet zou zijn toegestaan en waarom [bewoner A] als au pair en oppas niet kan worden aangemerkt als onderdeel van het huishouden. Het college heeft daarmee niet aangetoond dat niet aan de last is voldaan.
De rechtbank heeft vervolgens ten overvloede overwogen dat [wederpartij] niet als overtreder kan worden aangemerkt. De betekenis van de zin uit de huurovereenkomst van 1 december 2022 met [bewoner B] - waarin staat: "Indien er sprake is van onderhuur, verklaart de (onder)verhuurder hierbij toestemming te hebben gekregen van de eigenaar van het pand." - is volgens de rechtbank niet relevant, omdat niet is gebleken dat [bewoner B] een deel van de woning onderverhuurde. Dat volgens het college ook in andere panden van [wederpartij] overtredingen plaatsvinden en hij onvoldoende doet om deze overtredingen te voorkomen of te beëindigen, betekent niet dat [wederpartij] in dit specifieke geval als overtreder kan worden aangemerkt, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
6. Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een dwangsom van € 3.000,00 is verbeurd. Er is namelijk geen au pair constructie, omdat er een familierechtelijke relatie is met het gastgezin en geen sprake van een culturele uitwisseling. Ook maakt [bewoner A] als nicht en werknemer van het gezin geen onderdeel uit van het huishouden. Net als in de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3854, onder 2.2, ontbreekt in dit geval de bedoeling om bestendig en voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. Het gezin heeft slechts de bedoeling om [bewoner A] in te huren tegen een bedrag van € 500,00 per maand. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat [wederpartij] niet als overtreder kan worden aangemerkt. [wederpartij] heeft als eigenaar van de woning in weerwil van de last onder dwangsom van 25 mei 2021 op 1 december 2022 een huurovereenkomst gesloten waarin hij toestemming heeft gegeven voor onderhuur. Ondanks de opgelegde last onder dwangsom heeft [wederpartij] niet ingegrepen bij de overtreding. De rechtbank heeft niet onderkend dat de herhaalde overtredingen bij andere panden zorgen voor een zwaardere zorgplicht voor [wederpartij].
Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep
7. [wederpartij] betoogt in zijn voorwaardelijk incidenteel hoger beroep dat, voor zover de rechtbank heeft overwogen dat hij in de huurovereenkomst bij voorbaat toestemming heeft gegeven voor de onderhuur, zij dat ten onrechte heeft overwogen. Dit is namelijk niet het geval. Gelet op artikel 1.1 en 1.3 van de algemene voorwaarden die deel uitmaken van de huurovereenkomst is bij onderhuur voorafgaande schriftelijke toestemming van [wederpartij] vereist en die heeft [wederpartij] niet gegeven.
Beoordeling hoger beroep
8. Bij een besluit tot invordering van een dwangsom ligt de bewijslast dat de last is overtreden primair bij het college. De last strekt ertoe de onzelfstandige bewoning van [locatie] te Deventer in strijd met artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c van de Huisvestingswet 2014, gelezen in samenhang met artikel 1.2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening Deventer 2019, te staken en gestaakt te houden. Het college is er niet in geslaagd om met de rapporten van de controles op 7 en 11 augustus 2022 die ten grondslag liggen aan het besluit van 4 april 2024 aannemelijk te maken dat uit de aanwezigheid van [bewoner A] in de woning volgt dat deze onzelfstandig werd bewoond waardoor de dwangsom is verbeurd. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het college in het besluit van 4 april 2024 niet deugdelijk heeft gemotiveerd wat precies de onderlinge verhouding is tussen de aangetroffen personen en waaruit het onzelfstandige karakter van de bewoning door haar blijkt. Uit de omstandigheid dat zij als nicht van het echtpaar [bewoner B en bewoner C] haar slaapkamer of zelfs haar bed deelt met het kind valt immers niet af te leiden dat zij geen deel uitmaakt van het huishouden of dat sprake is van onzelfstandige bewoning. Ook leiden, anders dan het college in het besluit van 4 april 2024 heeft overwogen, de omstandigheden dat [bewoner A] niet op het adres staat ingeschreven in de basisregistratie personen en dat betrokkenen onderling verschillend hebben verklaard over haar woonplaats, niet zonder meer tot de conclusie dat [bewoner A] en het gezin [bewoner B en bewoner C] niet de intentie hebben gehad om langdurig samen te wonen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, als het college van mening is dat de situatie in de woning anders was dan het beeld dat hiervan naar voren komt in wat [bewoner C] en [bewoner A] tegenover de toezichthouders hebben verklaard, het op zijn weg had gelegen om nader onderzoek daarnaar te (laten) verrichten. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van onzelfstandige bewoning in de woning.
9. Gelet op wat hiervoor is overwogen behoeft wat het college verder heeft aangevoerd betreffende het overtrederschap van [wederpartij], geen verdere bespreking meer.
10. [wederpartij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Omdat dat hoger beroep ongegrond is, vervalt het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [wederpartij]. De gronden die in dat kader zijn aangevoerd worden daarom niet besproken.
Conclusie
11. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
12. Het college moet proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Deventer tot vergoeding van de bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.463,05, geheel toe te komen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Deventer een griffierecht van € 596,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
w.g. Drop
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2026
488-1177