202501806/1/A2.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in Den Haag,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 februari 2025 in zaak nr. 23/7829 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2023 heeft de burgemeester een verzoek van [appellante] om handhavend op te treden afgewezen.
Bij besluit van 5 oktober 2023 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 februari 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 december 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.H.J. Körver, advocaat in Den Haag, vergezeld door [persoon A], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. G.A.A.A.N. Zwagemakers, vergezeld door [persoon B] en [persoon C], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is exploitante van een seksinrichting in Den Haag. Zij heeft de burgemeester op 1 februari 2023 onder meer verzocht om handhavend op te treden tegen de exploitanten van de websites www.kinky.nl en www.seksjobs.nl (de websites). Volgens [appellante] geven deze websites sekswerkers de mogelijkheid te adverteren voor seksuele diensten, terwijl de exploitanten niet beschikken over een vergunning voor een seksbedrijf, zodat zij in strijd met de Algemeen Plaatselijke Verordening voor de gemeente Den Haag (de APV) handelen.
2. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 februari 2023 heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat de exploitanten van de websites geen seksbedrijf in de zin van artikel 3:3, eerste lid, van de APV uitoefenen en dat hij daarom niet bevoegd is om tegen die exploitanten handhavend op te treden wegens overtreding van die bepaling.
Aangevallen uitspraak
3. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd is om op grond van de APV handhavend op te treden. Zij heeft onder meer de volgende overwegingen aan dat oordeel ten grondslag gelegd. De websites bieden sekswerkers de mogelijkheid om tegen betaling een advertentie met tekst en foto’s te plaatsen om klanten te werven. De websites dragen daarmee slechts bij aan de bekendheid van een sekswerker. Zij hebben geen bemoeienis met de sekswerker en de wijze waarop de werkzaamheden worden vormgegeven. Zo zorgen de websites, anders dan een seksbedrijf, niet bedrijfsmatig voor randvoorwaarden, zoals het vervoer van de sekswerker naar een klant, een werkruimte, hygiëne en/of een veilige werkomgeving voor de sekswerker, zodat een sekswerker op een locatie seksuele handelingen kan verrichten. Anders dan in het geval van een escortbedrijf bemiddelen de ondernemers achter de websites bovendien niet tussen een individuele klant met bepaalde wensen en een sekswerker, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4. [appellante] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Zij voert aan dat de websites niet alleen voor naamsbekendheid van de sekswerker zorgen, maar het ook mogelijk maken dat klanten die de website bezoeken de diensten van de sekswerker kunnen afnemen, net zoals bij andere vormen van een seksbedrijf het geval is. Verder heeft de rechtbank ten onrechte bij haar oordeel betrokken dat de exploitanten van de websites geen bemoeienis hebben met de sekswerker en met de wijze waarop de werkzaamheden worden vormgegeven. Dit geldt immers voor elk seksbedrijf. Daarnaast zijn er veel vormen van een seksbedrijf waarbij evenmin voor alle door de rechtbank bedoelde randvoorwaarden wordt gezorgd. De websites hebben met deze andere vormen van een seksbedrijf gemeen dat zij de klant met de sekswerker in contact brengen om op deze wijze de diensten van de sekswerker te kunnen afnemen.
Beoordeling van het hoger beroep
5. Sekswerkers kunnen op de websites een advertentie plaatsen, waarin zij seksuele diensten aanbieden in, onder andere, Den Haag.
6. In artikel 3:2 van de APV is bepaald dat onder een seksbedrijf wordt verstaan: de activiteit, bestaande uit het bedrijfsmatig gelegenheid geven tot prostitutie of tot het verrichten van seksuele handelingen voor een ander tegen betaling of uit het bedrijfsmatig aanbieden van vertoningen van erotisch-pornografische aard in een seksinrichting tegen betaling.
In artikel 3:3 van de APV is bepaald dat het verboden is een seksbedrijf uit te oefenen of te wijzigen zonder vergunning.
7. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3:2 van de APV (voorstel van het college inzake wijziging van hoofdstuk 3 APV Den Haag (prostitutiehoofdstuk), reg. nr. BSD/2016.370, RIS 294326, p. 16) is onder meer het volgende vermeld. Het begrip ‘seksbedrijf’ duidt op een activiteit of activiteiten en dus niet op de locatie waar de verrichtingen of vertoningen plaatsvinden. Daarvoor is in de APV de term ‘seksinrichting’ gebruikt. Binnen de omschrijving valt het gelegenheid geven tot het zich beschikbaar stellen voor het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen betaling (prostitutie) en het gelegenheid geven tot het verrichten van seksuele handelingen voor een ander, zoals peepshows en sekstheaters, maar bijvoorbeeld ook het bedrijfsmatig en tegen betaling verzorgen van webcamseks. Of een activiteit ‘bedrijfsmatig’ wordt verricht, hangt af van een aantal factoren. Is er personeel in dienst, dan is zonder meer sprake van een bedrijf, maar ook een individu zonder personeel kan een bedrijf zijn in de zin van de APV en is dan dus vergunningplichtig. Het oogmerk om (een aanvulling op) een inkomen te genereren, het aantal uren dat aan de activiteit wordt besteed, de wijze van klantenwerving (bijvoorbeeld of wordt geadverteerd om de werkzaamheden onder de aandacht van publiek te brengen en klanten te trekken) en de organisatiegraad en de omvang van het prostitutieaanbod, zijn aspecten om te bepalen of bedrijfsmatig activiteiten worden verricht. Of sprake is van bedrijfsmatige activiteiten wordt dus vastgesteld aan de hand van de feitelijke situatie, aldus de toelichting.
8. Niet in geschil is dat, zoals de burgemeester op de zitting van de Afdeling heeft bevestigd, de exploitatie van de websites bedrijfsmatig plaatsvindt. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de exploitatie kwalificeert als het gelegenheid geven tot prostitutie.
9. Hoewel de tekst van artikel 3:2 van de APV zich niet verzet tegen het kwalificeren van de exploitatie van de websites als een seksbedrijf, is deze uitleg van artikel 3:2 van de APV, gelet op het volgende, niet in overeenstemming met de geschiedenis van de totstandkoming van het artikel. In de artikelsgewijze toelichting is een uitgebreide uitleg voor de definitie van een seksbedrijf opgenomen. Uit die toelichting, waarin verschillende vormen van een seksbedrijf zijn vermeld, valt niet af te leiden dat de gemeentelijke wetgever heeft beoogd om ook de exploitatie van websites, zoals kinky.nl en seksjobs.nl, onder het begrip ‘seksbedrijf’ te laten vallen. Hierbij is mede van belang dat de exploitanten van deze websites hun werkzaamheden niet beperken tot de gemeente Den Haag en dat, zoals [appellante] op de zitting van de Afdeling heeft medegedeeld, deze exploitanten hoogstwaarschijnlijk niet aan de vereisten voor een vergunning voor het uitoefenen van een seksbedrijf in de APV kunnen voldoen. Diverse vergunningsvoorschriften, zoals sluitingstijden en hygiënemaatregelen, zijn immers toegesneden op fysieke locaties. Dat die vereisten moeilijk zijn toe te passen op deze websites, is een duidelijke aanwijzing voor de conclusie dat niet beoogd is de exploitatie van de websites aan de vergunningplicht van artikel 3:3 van de APV te onderwerpen. Daarnaast is er geen aanwijzing voor de conclusie dat de gemeentelijke wetgever heeft beoogd om de handhaving van de op deze websites toepasselijke regels toe te bedelen aan gemeentelijke bestuursorganen. In dit verband heeft de burgemeester op de zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat de handhaving van die regels een te verstrekkende opgave zou zijn voor het gemeentelijke handhavingsapparaat en dat deze handhaving, ook omdat de activiteiten van deze websites de gemeentegrenzen overstijgen, beter op landelijk niveau kan plaatsvinden.
10. Voor het oordeel dat artikel 3:2 van de APV zodanig ruim moet worden uitgelegd, dat ook de websites kwalificeren als seksbedrijf, ziet de Afdeling, gelet op het voorgaande, geen aanleiding. Zij deelt de conclusie van de rechtbank dat de exploitanten van de websites geen seksbedrijf uitoefenen, zoals bedoeld in artikel 3:2 van de APV, en dat de burgemeester het handhavingsverzoek daarom terecht heeft afgewezen.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
12. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Hazen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
452-1177