202500875/1/A3.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen wonend in Breda,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 januari 2025 in zaken nrs. 24/1179, 24/1180 en 24/1181 in het geding tussen:
[appellant A], [appellant B] en [appellant C] (tezamen: [appellant A] en haar dochters)
en
de burgemeester van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2023 heeft de burgemeester de woning van [appellant A] voor een maand gesloten.
Bij besluiten van 7 december 2023 heeft de burgemeester het door [appellant A] en haar dochters daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 januari 2025 heeft de rechtbank het door [appellant A] en haar dochters daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en haar dochters hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 maart 2026, waar [appellant A], bijgestaan door mr. R.S. Namjesky, advocaat in Breda, en de burgemeester, vertegenwoordigd door S.C.M. Wulms en mr. B.E. de Jong, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant A] woont met haar dochters en haar zoon aan de [locatie] in Breda. Zij huurt de woning van woningcorporatie Laurentius. In december 2022 is naar aanleiding van een Meld Misdaad Anoniem-melding (MMA-melding) een onderzoek ingesteld naar een gekwalificeerde diefstal. De politie heeft de twee verdachten stelselmatig geobserveerd. Tijdens het onderzoek zijn in drie bij een postpakketdienst aangeboden pakketten verschillende verdovende middelen aangetroffen. Op 31 januari 2023 is waargenomen dat de twee verdachten in een auto zaten. Zij stonden geparkeerd naast een andere auto die op naam van [appellant A] staat en op dat moment werd bestuurd door haar zoon. Een van de verdachten stapte in de auto van [appellant A]. De politie heeft waargenomen dat in de achterbak van de auto van [appellant A] verschillende postpakketten lagen en dat die pakketten werden overgeladen in de auto van de twee verdachten.
1.1. Op 6 februari 2023 observeerde de politie de zoon van [appellant A]. De politie zag onder meer dat de zoon van [appellant A] dozen uit de auto van [appellant A] laadde en naar de woning van [appellant A] bracht. Op basis van eerdere meldingen dat er postpakketten worden gebruikt om verdovende middelen te exporteren naar het buitenland, en wegens verdenking van handel in verdovende middelen vanuit de woning van [appellant A], heeft de politie besloten de woning te betreden op grond van de Opiumwet en de zoon van [appellant A] aan te houden. Op het perceel staan een woning en een schuur. Op het moment van binnentreden waren de zoon van [appellant A] en een van haar dochters aanwezig. De zoon van [appellant A] was in de schuur. In de schuur werden twee verhuisdozen met daarin verdovende middelen en attributen aangetroffen. De verdovende middelen waren voor een ieder die de schuur betrad te zien en waren niet in een afgesloten ruimte verstopt. Uit onderzoek bleek het te gaan om:
• 36 kilogram amfetamine
• 1531 XTC-pillen
• 2 kilogram cocaïne
• 2,323 kilogram ketamine
• een vacuümapparaat en lege vacuümzakken.
Deze bevindingen zijn door de politie vastgelegd in een bestuurlijke rapportage van 13 februari 2023. De bestuurlijke rapportage is aangevuld op 22 mei 2023 en 6 juli 2023.
1.2. De burgemeester heeft naar aanleiding van deze omstandigheden de woning van [appellant A] met ingang van 6 juli 2023 voor een maand gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet en overeenkomstig de Beleidsregel bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet gemeente Breda. Hij heeft een sluiting van een maand noodzakelijk geacht om de openbare orde te herstellen. De burgemeester heeft rekening gehouden met het tijdsverloop tussen de zogenoemde instap in de woning op 6 februari 2023 en het besluit tot sluiting van de woning op 27 juni 2023. De woning is feitelijk gesloten op 28 juli 2023. Hij heeft zijn besluit in bezwaar gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om de woning te sluiten. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de in de bestuurlijke rapportages opgenomen bevindingen. Dat [appellant A] en haar dochters niet zijn aan te merken als overtreders heeft de rechtbank niet doorslaggevend geacht. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd waarom de sluiting van de woning noodzakelijk was en rekening gehouden met het tijdsverloop door de woning niet drie maanden maar slechts één maand te sluiten. Ook is de sluiting volgens de rechtbank evenwichtig. Er is volgens de rechtbank geen sprake van het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid. Van [appellant A] en haar dochters mocht als bewoners van de woning worden verwacht dat zij meer toezicht zouden uitoefenen op de woning en de schuur. Het is niet aannemelijk dat zij niet op de hoogte waren of niet op de hoogte konden zijn van de aanwezige verdovende middelen omdat die in de schuur voor iedereen zichtbaar waren. Ook speelt mee dat [appellant A] en haar dochters niet medisch afhankelijk zijn van de woning en niet hebben gesteld dat zij financiële schade hebben geleden naar aanleiding van de sluiting van de woning. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het beroep van [appellant A] en haar dochters op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt omdat geen sprake is van gelijke gevallen die ongelijk zijn behandeld.
Beoordeling van het hoger beroep
3. In haar uitspraak van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2922, heeft de Afdeling de uitgangspunten weergegeven waarvan zij zal uitgaan bij haar beoordeling van besluiten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. De Afdeling verwijst voor deze uitgangspunten daarom naar die uitspraak en zal deze hanteren bij de beoordeling van het hoger beroep.
Bevoegdheid van de burgemeester om de woning te sluiten
4. [appellant A] en haar dochters betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om de woning te sluiten. Hiertoe voeren zij aan dat de burgemeester niet mocht afgaan op de in de bestuurlijke rapportage opgenomen bevindingen van de politie en daaruit niet mocht afleiden dat er in de woning postpakketten met verdovende middelen werden samengesteld en vanuit de woning per postpakketdienst werden verzonden. Zij stellen zich op het standpunt dat de bestuurlijke rapportage onvoldoende aanwijzingen bevat dat de zoon van [appellant A] op enige wijze betrokken was bij de handel in verdovende middelen. Het enkele incident van 6 februari 2023 is daarvoor onvoldoende. Ook verwijzen zij naar het vonnis van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 september 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:7065, over de vordering van woningcorporatie Laurentius tot ontbinding van de huurovereenkomst. In dit vonnis heeft de kantonrechter geoordeeld dat op grond van de enkele MMA-meldingen uit het strafdossier van de zoon van [appellant A] niet kan worden vastgesteld dat de zoon van [appellant A] al vóór 6 februari 2023 in de woning postpakketten met verdovende middelen samenstelde en vanuit de woning per postpakketdienst verzond, zodat [appellant A] geen verwijt te maken valt van de op 6 februari 2023 aangetroffen drugs. Dit vonnis had de rechtbank moeten meenemen in haar oordeel, aldus [appellant A] en haar dochters.
5. De burgemeester is op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd tot het sluiten van een woning voor een bepaalde periode als in de woning een middel als bedoeld in lijst I of lijst II, behorend bij de Opiumwet, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. De burgemeester kan artikel 13b van de Opiumwet toepassen als er in of vanuit een woning in drugs wordt gehandeld (verkopen, afleveren, verstrekken) of als drugs met het oog op die handel in de woning aanwezig zijn. Als uitgangspunt kan worden aanvaard dat bij aanwezigheid van meer dan 0,5 g harddrugs, 5,0 g softdrugs of vijf (hennep)planten (het door het openbaar ministerie gehanteerde criterium voor eigen gebruik) de aangetroffen hoeveelheid drugs in beginsel (mede) bestemd wordt geacht voor de verkoop, aflevering of verstrekking.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:210, mag een bestuursorgaan, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekende bestuurlijke rapportage, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van de rapportage weergeven. Als die bevindingen worden betwist, dan zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zulke twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
5.1. Tussen partijen is niet in geschil dat op 6 februari 2023 in de bij de woning behorende schuur harddrugs zijn gevonden. Omdat het hier gaat om een grote hoeveelheid aan harddrugs die de als voor eigen gebruik bestemde maximumhoeveelheid van 0,5 g ruimschoots overschrijdt, mocht de burgemeester aannemelijk achten dat het hier gaat om harddrugs die bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking. Wat [appellant A] en haar dochters over de bestuurlijke rapportage hebben gesteld, wekt geen twijfel over de betrouwbaarheid daarvan of de daarin vastgelegde bevindingen van 6 februari 2023. Zij hebben de aanwezigheid van de in de rapportages genoemde hoeveelheden harddrugs ook niet bestreden. De Afdeling ziet gelet hierop geen aanknopingspunten om te oordelen dat de burgemeester niet op basis van de bestuurlijke rapportages redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de op 6 februari 2023 gevonden harddrugs bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking. Hij was daarom bevoegd om de woning te sluiten. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Dat de kantonrechter tot de slotsom is gekomen dat er in het strafdossier geen aanwijzingen zijn voor verzending van postpakketten drugs vanuit de woning vóór 6 februari 2023 en dat [appellant A] als huurder van de woning van de vondst op die dag geen verwijt te maken valt, zodat hij mede daarom de vordering tot ontbinding van de huurovereenkomst heeft afgewezen, staat aan het aannemen van de bevoegdheid van de burgemeester niet in de weg.
5.2. Het betoog slaagt niet.
Functioneel daderschap
6. [appellant A] en haar dochters betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor de bevoegdheid tot sluiting van een pand niet bepalend is of de betrokkenen, als huurder en hoofdbewoners van het pand, zelf overtreders zijn. Zonder overtreder kan namelijk geen overtreding plaatsvinden. Daarnaast betogen [appellant A] en haar dochters dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396, gaat over een ander toetsingscriterium. Hiermee miskent de rechtbank dat de termen ‘overtreding’ en ‘overtreder’, zoals gedefinieerd in artikel 5.1 van de Algemene wet bestuursrecht, gelden voor alle in de Awb geregelde bestuurlijke sancties, en dus ook herstelsancties zoals een woningsluiting. Ook verwijzen zij naar het hierboven genoemde vonnis van de kantonrechter, waarin hij heeft geoordeeld dat [appellant A] geen verwijt valt te maken van het feit dat er op 6 februari 2023 drugs met toebehoren in de door haar gehuurde woning zijn aangetroffen.
7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2924, is voor de bevoegdheid van de burgemeester om op grond van artikel 13b van de Opiumwet een last onder bestuursdwang op te leggen vereist dat er in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is, dan wel dat voorwerpen of stoffen als bedoeld in artikel 10a, eerste lid en onder 3 of artikel 11a voorhanden zijn. Wie dat heeft gedaan, daarvoor verantwoordelijk is of daarbij betrokken is geweest, is voor het ontstaan van de bevoegdheid van de burgemeester om een last onder bestuursdwang op te leggen niet relevant. Het betoog van [appellant A] en haar dochters dat zij niet als functioneel daders kunnen worden aangemerkt, treft daarom geen doel. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
7.1. Het betoog slaagt niet.
Evenredigheid: geschiktheid
8. [appellant A] en haar dochters betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft meegewogen dat tussen de constatering op 6 februari 2023 en het besluit van 27 juni 2023 ruim vier maanden zit en dit tijdsverloop de sluiting niet meer geschikt maakt om het daarmee beoogde doel te bereiken. Door het tijdsverloop is de situatie al hersteld en zijn beëindiging van de overtreding en de negatieve effecten daarvan en het voorkomen van herhaling niet meer aan de orde, aldus [appellant A] en haar dochters.
9. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2923, onder 7., heeft overwogen, kan tijdsverloop tussen enerzijds het constateren van de overtreding en anderzijds het tijdstip waarop de burgemeester ingevolge zijn besluitvorming tot sluiting overgaat, ertoe leiden dat sluiting van een woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet redelijkerwijs niet meer zal bijdragen aan het bereiken van de doelen die met een dergelijke sluiting worden gediend. Door tijdsverloop kan zich immers de situatie voordoen dat de onrechtmatige situatie al is hersteld en beëindiging van de overtreding en de negatieve effecten daarvan en het voorkomen van herhaling niet meer aan de orde zijn of niet meer in die mate dat de woning moet worden gesloten. Aan wie het tijdsverloop te wijten is, is niet relevant. Zowel in het primaire besluit, de beslissing op bezwaar als een eventueel nader genomen besluit zal de burgemeester moeten beoordelen of sluiting op het tijdstip dat hem ingevolge deze besluitvorming voor ogen staat, gelet op het tijdsverloop in samenhang bezien met de overige omstandigheden van het geval, een geschikt middel is en zo ja, of sluiting noodzakelijk is. Als de burgemeester de beoogde doelen niet meer kan bereiken omdat de situatie al is hersteld, is sluiting ongeschikt.
9.1. Tussen de instap op 6 februari 2023 en de sluiting ingevolge de besluitvorming van de burgemeester vanaf 28 juli 2023 zit bijna zes maanden. Hoewel de burgemeester zich rekenschap heeft gegeven van dit tijdsverloop door in afwijking van zijn beleid de woning niet drie maanden maar slechts één maand te sluiten, zal ook de sluiting voor die ene maand nog een geschikt middel moeten zijn. Desgevraagd heeft de burgemeester op de zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat hij de sluiting op 28 juli 2023 nog steeds een geschikt middel vond. Vanwege de ernst van de situatie en de omstandigheid dat de woning is gelegen in een kwetsbare wijk, vond hij het belangrijk om een signaal af te geven.
9.2. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester deze doelen met het sluiten van de woning na bijna zes maanden redelijkerwijs niet meer kan bereiken. De ernst van de overtreding op zichzelf is niet doorslaggevend. De overtreding is immers op 6 februari 2023 geëindigd doordat de gevonden harddrugs in beslag zijn genomen. Verder woonde de zoon van [appellant A] vanaf dat moment niet meer bij [appellant A], aanvankelijk omdat hij in detentie zat en nadien is hij niet meer teruggekeerd. Daarnaast heeft de kantonrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant in het vonnis van 11 september 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:7065, op basis van de stukken uit het strafdossier het volgende overwogen over de twee MMA-meldingen van november 2021 en juni 2022 die betrekking hebben op het pand van [appellant A]:
"Daarin wordt (anoniem) melding gemaakt van drugshandel vanuit het gehuurde, maar deze meldingen zijn niet (verder) onderzocht. Bovendien staat bij de melding van 2 juni 2022 (zie pagina 109 van het politiedossier) dat [voorletter] (opmerking kantonrechter: bedoeld is [naam]) niet kan instaan voor de juistheid van de gemelde gegevens en dat de ontvanger een en ander dient te onderzoeken en te combineren met aanvullende informatie om tot rechtmatige bevindingen te komen. Daarom kan naar het oordeel van de kantonrechter ook niet op grond van deze enkele meldingen worden vastgesteld dat er vanuit het gehuurde postpakketten met verdovende middelen werden samengesteld en per postpakketdienst werden verzonden."
De burgemeester heeft het voorgaande niet bestreden. Hieruit volgt dat op basis van de MMA-meldingen, die door de burgemeester ook ten grondslag zijn gelegd aan de sluiting, niet kan worden geconcludeerd dat er méér feiten of omstandigheden zijn dan de bevindingen van 6 februari 2023. Dat de woning van [appellant A] regelmatig werd gebruikt als handels- of opslaglocatie voor drugs vindt dus geen grond in de onderliggende stukken. De burgemeester heeft dit op de zitting bij de Afdeling ook erkend. Verder is uit de toelichting van de burgemeester onvoldoende duidelijk geworden dat in de nabije omgeving van de woning in het recente verleden al vaker sprake is geweest van drugsovertredingen of drugsgerelateerde criminaliteit. Er is verder ook niets bekend of vermeld over de impact van de overtreding op de omgeving. Voor zover de burgemeester met de sluiting van de woning een signaal naar de buurt wil afgeven, overweegt de Afdeling dat een bestuursrechtelijke herstelsanctie niet is bedoeld om als afschrikking te dienen of uitsluitend nog om uit te dragen dat de burgemeester handhavend optreedt. Dat betekent dat in dit geval de sluiting niet meer geschikt was om de beoogde doelen te bereiken. De rechtbank is tot een ander oordeel gekomen.
9.3. Het betoog slaagt.
Slotsom
10. Het hoger beroep is gegrond. De overige hogerberoepsgronden van [appellant A] en haar dochters behoeven daarom geen bespreking meer. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond verklaren en de besluiten van 7 december 2023 vernietigen. De Afdeling zal het besluit van 27 juni 2023 herroepen en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
11. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 januari 2025 in zaak nrs. 24/1179, 24/1180 en 24/1181;
III. verklaart de beroepen van [appellant A], [appellant B] en [appellant C] gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van 7 december 2023, kenmerken 3473193, 3473768 en 3582727;
V. herroept het besluit van de burgemeester van Breda van 27 juni 2023, kenmerk Z2023-001587-001;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
VII. veroordeelt de burgemeester van Breda tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B] en [appellant C] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. gelast dat de burgemeester van Breda aan [appellant A], [appellant B] en [appellant C] het door hun voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 850,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Singh, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. Singh
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
990