202500468/1/R4.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in Woerden,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 december 2024 in zaak nr. 24/3954 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Woerden.
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2023 heeft het college geweigerd om aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen om een bed and breakfast-appartement te realiseren in een kapberg op het adres [locatie] in Woerden.
Bij besluit van 16 april 2024 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 december 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 januari 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. de Rijke en A. Lacroix, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 31 augustus 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellante] wil een bed and breakfast-appartement realiseren in een kapberg op haar perceel aan de [locatie] in Woerden. Op dit perceel is het bestemmingsplan "Landelijk gebied Woerden, Kamerik, Zegveld" van toepassing. Volgens het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Agrarisch - Landschappelijke Waarden" en hebben de gronden ter plaatse van de kapberg de aanduiding "cultuurhistorisch waardevol bijgebouw". Het realiseren van de bed and breakfast is in strijd met artikel 3.1, aanhef en onder j, van de planregels. Op grond van deze planbepaling mag op gronden met de bestemming "Agrarisch - Landschappelijke Waarden" namelijk alleen een bed and breakfast worden gerealiseerd ter plaatse van de aanduiding "recreatief nachtverblijf toegestaan" en die aanduiding is er niet ter plaatse van de kapberg.
[appellante] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om in afwijking van de regels van het bestemmingsplan een bed and breakfast te realiseren in de kapberg. Volgens haar kan de omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo in samenhang met artikel 3.5, aanhef en onder f, en artikel 35.5, aanhef en onder f, van de planregels.
Bij het besluit van 6 december 2023 heeft het college geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is de kapberg geen bestaand gebouw als bedoeld in de planregels. Om met toepassing van de in artikel 3.5 en 35.5 opgenomen regels van het bestemmingsplan af te wijken is dit wel vereist.
Is de kapberg een bestaand gebouw?
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de kapberg geen bestaand gebouw is als bedoeld in de planregels. Volgens haar is de kapberg een cultuurhistorisch waardevol bijgebouw als bedoeld in artikel 1.23 van de planregels, omdat de kapberg in bijlage 4 "Waardering cultuurhistorisch waardevolle (bij)gebouwen" bij het bestemmingsplan (bijlage 4) is vermeld. Artikel 1.23 omschrijft een cultuurhistorisch waardevol bijgebouw als een gebouw, waardoor de kapberg dus ook een gebouw is, aldus [appellante]. Dat de kapberg geen wanden heeft en daarmee niet voldoet aan de definitie van een gebouw in artikel 1.30, maakt volgens haar niet dat de kapberg geen gebouw is. Bijlage 4 en de definitiebepaling in artikel 1.23 zijn volgens haar namelijk een lex specialis die de algemene planbepaling van artikel 1.30 opzij zetten. Daarnaast is de kapberg volgens haar een bestaand gebouw, omdat de kapberg al op het perceel aanwezig was ten tijde van inwerkingtreding van het bestemmingsplan.
Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte geen betekenis toegekend aan de aanduiding van de kapberg als cultuurhistorisch waardevol bijgebouw in bijlage 4 door erop te wijzen dat ook hekken en sluizen in die bijlage zijn opgenomen. Volgens [appellante] heeft de kapberg, anders dan een hek of sluis, wel de aard en uitstraling van een gebouw. Dat de kapberg, anders dan een hek of sluis, wel een gebouw is, volgt volgens haar ook uit artikel 35.5 van de planregels. De daarin opgesomde gebruiksmogelijkheden horen namelijk bij gebouwen met de aanduiding "cultuurhistorisch waardevol bijgebouw" en passen ook bij een kapberg, maar niet bij een hek of sluis.
Verder heeft de rechtbank volgens [appellante] ten onrechte overwogen dat ook uit de plantoelichting blijkt dat de kapberg niet moet worden aangemerkt als een gebouw. Zij voert aan dat de planregels leidend zijn en dat alleen al daaruit volgt dat de kapberg een gebouw is. Daarnaast is de kapberg volgens haar uitdrukkelijk omschreven als een cultuurhistorisch waardevol bijgebouw in bijlage 1 bij de plantoelichting en het rapport "Het Land van Woerden: onderzoek naar de mogelijkheden van functieverandering van cultuurhistorisch waardevolle bijgebouwen" van 21 augustus 2003.
3.1. Artikel 1.13 van de planregels bepaalt:
"bestaande "bebouwing", "inhoud", "...", enzovoorts
de "bebouwing", "inhoud", "..", enzovoorts, zoals die op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaat of waarvoor op dat tijdstip een onherroepelijke bouwvergunning is verleend;"
Artikel 1.23 bepaalt:
"cultuurhistorisch waardevol bijgebouw
gebouw, dat als monumentaal of cultuurhistorisch waardevol geïnventariseerd is in het Belvedère-project en als zodanig is aangeduid op de plankaart of dat door de Commissie Monumenten en Cultuurlandschap als zodanig wordt aangewezen;"
Artikel 1.30 bepaalt:
"gebouw
elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;"
Artikel 3.5 bepaalt:
"Burgemeester en wethouders zijn bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 3.1, ten behoeve van gebruik en eventuele herbouw van bestaande agrarische bedrijfsgebouwen binnen een bouwvlak en uitsluitend als ondergeschikte nevenactiviteit, voor de volgende niet-agrarische nevenactiviteiten:
[…]
f. "bed and breakfast"-appartementen buiten de woning, […]
[…]"
Artikel 35.5 bepaalt:
"Burgemeester en wethouders zijn ter plaatse van de aanduidingen "rijksmonument", "gemeentelijk monument", "karakteristiek hoofdgebouw", of "cultuurhistorisch waardevol bijgebouw", bevoegd vrijstelling te verlenen voor het gebruiken en verbouw van het bestaande gebouw voor het volgende gebruik:
[…]
f. "bed and breakfast"-appartementen buiten de woning […]
[…]"
3.2. Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de plankaart aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
3.3. Voor de beoordeling van de vraag of de kapberg een bestaand gebouw is als bedoeld in de planregels, moet worden gekeken naar de omschrijving van de begrippen ‘bestaand’ en ‘gebouw’ in artikel 1.13 en 1.30 van de planregels. Anders dan [appellante] stelt, is artikel 1.23 geen lex specialis die de omschrijving van artikel 1.30 opzij zet. Gelet op de omschrijving van artikel 1.23 moet de kapberg ter plaatse van de aanduiding "cultuurhistorisch waardevol bijgebouw" namelijk ook een gebouw zijn en de omschrijving van dit begrip staat in artikel 1.30.
Naar het oordeel van de Afdeling is de kapberg geen bestaand gebouw als bedoeld in de planregels. Op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan was de kapberg namelijk geen gebouw, omdat de kapberg op palen stond en geen geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormde.
In de omstandigheid dat de kapberg in bijlage 4 onder de kolom "cultuurhistorische waardevolle bijgebouwen" is vermeld, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de kapberg een cultuurhistorisch waardevol bijgebouw en daarmee een bestaand gebouw is als bedoeld in de planregels. Bijlage 4 kan immers niet worden gelijkgesteld met een planregel waaraan zelfstandige betekenis toekomt. Verder is in de planregels ook niet bepaald dat de kapberg een cultuurhistorisch waardevol bijgebouw of gebouw als bedoeld in de planregels is als deze in bijlage 4 is vermeld. Uit artikel 35.5 en de daarin opgesomde gebruiksmogelijkheden kan ook niet worden afgeleid dat de kapberg een bestaand gebouw is. Dat de gebruiksmogelijkheden volgens [appellante] passen bij een kapberg, neemt namelijk niet weg dat deze planbepaling alleen van toepassing is op een bestaand gebouw en zoals hiervoor is overwogen, is de kapberg dat niet.
Naar het oordeel van de Afdeling zijn de planregels op zichzelf voldoende duidelijk. Dit betekent dat aan de plantoelichting en het door [appellante] overgelegde rapport geen betekenis toekomt bij de uitleg van de planregels.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat de kapberg geen bestaand gebouw is als bedoeld in de planregels. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo in samenhang met artikel 3.5, aanhef en onder f, en artikel 35.5, aanhef en onder f, van de planregels om in afwijking van het bestemmingsplan een bed and breakfast te realiseren in de kapberg.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.E.P. van Gulik, griffier.
w.g. Van Ravels
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Gulik
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
490-1098