202107288/1/R2.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Milieuvereniging De Groene Koepel, gevestigd in Breda, en anderen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 8 november 2021 in zaak nr. 21/4091, 21/4092, 21/2522 en 21/2524 in het geding tussen:
1. Milieuvereniging De Groene Koepel
2. [partij sub 2A], [partij sub 2B] en [partij sub 2C]
en
het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam.
Procesverloop
Bij besluit van 25 september 2020 heeft het college aan Sedum Extra B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een loods en aanleggen van een uitrit, en een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning met een bijgebouw en aanleggen van een uitrit.
Bij besluit van 4 mei 2021 heeft het college de daartegen gemaakte bezwaren van De Groene Koepel en anderen ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd onder aanvulling van de motivering.
Bij uitspraak van 8 november 2021 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (de rechtbank) het door De Groene Koepel en anderen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben De Groene Koepel en anderen hoger beroep ingesteld.
De Groene Koepel en anderen hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 22 februari 2022 heeft het college het besluit van 4 mei 2021 gewijzigd en het primaire besluit gehandhaafd onder wijziging van de motivering.
Sedum Extra B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Groene Koepel en anderen, het college en Sedum Extra hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 maart 2024, waar De Groene Koepel en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat in Haarlem, [partij sub 2A], [partij sub 2B] en [partij A], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.J. Janssens, mr. J.C. Stouten, ing. R.H.C.J. Krol en H.P. Geerlings, zijn verschenen. Verder is op de zitting Sedum Extra, vertegenwoordigd door mr. R.M. Königel, advocaat in Etten-Leur en [gemachtigden], als partij gehoord.
Na sluiting van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropend om een deskundigenbericht als bedoeld in artikel 8:47 van die wet in te winnen.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht. De Groene Koepel en anderen en Sedum Extra hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
De zaak is door een enkelvoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een meervoudige.
De Afdeling heeft de zaak wederom op een zitting behandeld op 2 oktober 2025, waar De Groene Koepel en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat in Haarlem, [partij sub 2B], [partij B], [partij A] en ir. T. Biemond, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.J. Janssens en ing. R.H.C.J. Krol, zijn verschenen. Verder is op de zitting Sedum Extra, vertegenwoordigd door mr. R.M. Königel, advocaat in Etten-Leur en [gemachtigden], als partij gehoord.
Sedum Extra heeft een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn gedaan.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 18 juni 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het college heeft aan Sedum Extra een omgevingsvergunning verleend voor onder meer het bouwen van een loods op het perceel Kwaalburg 13 in Alphen.
3. Sedum Extra teelt op ongeveer 35 ha van haar gronden sedumvegetatiematten op een substraat van potgrond en kokosvezel, met daaronder een geperforeerd folie dat op de ondergrond wordt aangebracht. Tevens teelt het bedrijf op ongeveer 1 ha sedum in trays, kunststofbakken met daarin een voedingsbodem. De sedummatten en de trays worden verkocht voor toepassing als dakbedekking. Ongeveer 85% van de omzet van Sedum Extra wordt behaald uit de verkoop van de sedummatten.
4. De Groene Koepel en anderen vinden dat de omgevingsvergunning niet had mogen worden verleend, omdat volgens hen - in strijd met het geldende bestemmingsplan - geen sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Volgens hen is de productie van het bedrijf niet geheel of in overwegende mate afhankelijk van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden behorend bij het bedrijf.
Goede procesorde
5. Op de zitting hebben De Groene Koepel en anderen aangevoerd dat het college voor het verlenen van de omgevingsvergunning een advies van de Welstandscommissie had moeten inwinnen en een archeologisch onderzoek had moeten laten uitvoeren.
Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De Afdeling hanteert twee vragen om te beoordelen of de goede procesorde wordt geschonden. De eerste vraag is of voor de overige partij(en) te weinig tijd resteert om zich er inhoudelijk over uit te laten. De tweede vraag is of de zaak moet worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging. Onder dat laatste valt ook de voorbereiding van de zitting door de bestuursrechter.
Naar het oordeel van de Afdeling hebben De Groene Koepel en anderen de nieuwe beroepsgronden zodanig laat in de procedure naar voren gebracht, dat het college daarop onvoldoende heeft kunnen reageren. Daarom laat de Afdeling deze gronden wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing.
De uitspraak van de rechtbank
6. De rechtbank heeft over het betoog van Sedum Extra dat [partij sub 2C], [partij sub 2A] en [partij sub 2B] geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 4 mei 2021, geoordeeld dat dezen gevolgen van enige betekenis zullen ervaren als gevolg van de verleende omgevingsvergunningen en zij dus belanghebbenden zijn bij dat besluit.
De rechtbank heeft verder overwogen dat vergunninghoudster op de zitting een deel van een door haar geteelde sedummat heeft getoond en zowel de rechtbank als partijen hebben kunnen waarnemen dat de worteling van de sedum deels door de folie in de grond plaatsvindt. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de grond als productiemiddel wordt gebruikt. Dit maakt de aanwezigheid van de omliggende gronden ook een essentieel productiemiddel. Of de worteling door de folie voor meer of minder dan 50% plaatsvindt, vindt de rechtbank niet van doorslaggevend belang. Het gaat er immers om of de totale productie van het bedrijf van vergunninghoudster geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden behorend bij het bedrijf. De Agrarische Adviescommissie Bouwaanvragen (AAB) heeft vastgesteld dat 85% van de omzet wordt gegenereerd met de verkoop van sedummatten. De sedummatten wortelen rechtstreeks door de folie in de grond en hebben binding met de grond. Ze zijn dus "grondgebonden". De rechtbank is van oordeel dat er hier sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf in de zin van het bestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010, geconsolideerd" (van 12 juni 2018), waarbij de op zitting getoonde matten, het advies van de AAB en de toelichting van vergunninghoudster op haar teelt doorslaggevend zijn.
Ontvankelijkheid [partij sub 2A], [partij sub 2B] en [partij sub 2C]
7. Sedum Extra stelt dat [partij sub 2A], [partij sub 2B] en [partij sub 2C] geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 4 mei 2021. Dat zij mogelijk enig zicht hebben op de daklijn van de loods, maakt niet dat zij belanghebbenden zijn. Bovendien wordt hun het zicht tot Kwaalburg 13 ontnomen door tussenliggende woningen en bomen.
7.1. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
7.2. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
7.3. De rechtbank heeft vastgesteld dat [partij sub 2C]., [partij sub 2A] en [partij sub 2B] zijn gevestigd dan wel wonen op het perceel [locatie] in Alphen. Uit de satellietfoto in het dossier volgt volgens de rechtbank dat dit perceel is gelegen op een afstand van ongeveer 250 meter van het perceel Kwaalburg 13. Verder hebben zij straks enig zicht op het bouwplan, in ieder geval op de daklijn. Daarnaast vrezen zij een toename van verkeer in hun directe omgeving als gevolg van de bouwplannen. Ten slotte hebben zij op de zitting van de rechtbank onweersproken verklaard dat zij meerdere gronden bezitten in de onmiddellijke nabijheid van het perceel Kwaalburg 13.
7.4. Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank geoordeeld dat [partij sub 2A], [partij sub 2B] en [partij sub 2C] gevolgen van enige betekenis zullen ervaren als gevolg van de verleende omgevingsvergunningen en zij dus belanghebbenden zijn bij het besluit van 4 mei 2021. Anders dan Sedum Extra stelt, heeft de rechtbank daarbij niet alleen gesproken over zicht op de daklijn. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een ander oordeel.
Gronden van het hoger beroep
Grondgebonden agrarisch bedrijf?
8. De Groene Koepel en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning voor het bouwen van de loods niet had mogen worden verleend.
In hun hogerberoepschrift hebben De Groene Koepel en anderen gesteld dat het meest recente plan dat ter plaatse van de loods gold het bestemmingsplan "Correctieve herziening buitengebied Alphen-Chaam 2010" is (vastgesteld op 10 december 2015), en niet de geconsolideerde versie, omdat dat een werkversie is zonder juridisch bindende status.
De rechtbank heeft volgens hen niet onderkend dat het bouwen van de loods voor het bedrijf van Sedum Extra in strijd is met artikel 4.1, in samenhang met artikel 1, van de planregels van het bestemmingsplan "Correctieve herziening buitengebied Alphen-Chaam 2010". De rechtbank heeft namelijk ten onrechte overwogen dat sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf.
De rechtbank heeft volgens hen niet onderkend dat de sedumplanten slechts in zeer beperkte mate in de ondergrond wortelen, zodat de teelt niet of nauwelijks afhankelijk is van de ondergrond. De Groene Koepel en anderen voeren daartoe aan dat de teelt van het sedum plaatsvindt op een voor wortels ondoorlatende folie die in een zeer extensief grid is geperforeerd. Deze perforatie is noodzakelijk als drainageafvoer van overtollig hemel- en/of beregeningswater. Op het folie ligt een mat van dunne kokosvezels, daarboven ligt een paar centimeter substraat en daarop wordt het sedum geteeld. De bedoeling is dat het sedum wortelt in het substraat en de kokosmat, en niet in de ondergrond. Worteling in de bodem is zelfs niet wenselijk, omdat dit het oogsten van de sedummat sterk bemoeilijkt, en is niet noodzakelijk, omdat op de percelen een uitgebreid irrigatiesysteem is aangelegd en meststoffen over de sedummat heen worden gedoseerd. Bovendien is sedum een vetplantje dat groeit onder de meest barre omstandigheden. Het folie is aldus bedoeld om contact met de ondergrond zoveel mogelijk te vermijden. De productie van sedum is in ieder geval niet afhankelijk van de ondergrond, maar van het substraat dat op het folie ligt en van de beregening. Dat een klein deel van de wortels door de 1% perforatie in het folie heen de onderliggende bodem in groeit, zorgt dan ook niet voor enige "binding" en "grondgebondenheid". De Groene Koepel en anderen illustreren dit ook met fotomateriaal.
De rechtbank heeft daarbij volgens hen ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend aan het advies van de AAB van 24 december 2020.
Zowel bij de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van AAB, als haar deskundigheid op het zeer specifieke terrein van de sedumteelt kunnen volgens hen grote vraagtekens worden gezet.
Voorts heeft de rechtbank miskend dat uit het door hen ingediende advies van Agrimaco (opsteller ir. T. Biemond) van 8 oktober 2021, niet anders dan de conclusie kan worden getrokken dat geen sprake is van een grondgebonden bedrijf. De rechtbank heeft ten onrechte, zonder inhoudelijke argumentatie, geoordeeld dat aan dit advies minder betekenis wordt toegekend dan aan dat van AAB.
Verder blijkt uit het rapport "Case Meer; Studie segmentatie van werklocaties; Eindrapport - juni 2016" van het departement Ruimte van de Vlaamse overheid, dat in Vlaanderen de activiteiten van Sedum Extra als niet-grondgebonden worden beschouwd.
8.1. Het college stelt dat het bouwen van de loods niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bedrijf van vergunninghoudster een grondgebonden agrarisch bedrijf is.
Het college stelt dat de teelt van de sedummatten mede afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van de bodem. De sedumplantjes groeien deels door de gaatjes in de folie en wortelen in de ondergrond. Dat de folie slechts voor 1,13% is geperforeerd, kan volgens het college niet worden vertaald naar de mate van doorworteling naar de ondergrond. Doordat de wortels een weg zoeken naar de ondergrond, is er bij de perforaties een intensieve wortelgroei. De doorworteling naar de ondergrond is volgens het college zodanig dat het gewas water en voedingsstoffen uit de bodem opneemt. Daarom is er volgens het college - hoewel de mate waarin de planten water en voedingstoffen opnemen uit de ondergrond niet kan worden vastgesteld - mede gelet op de relatief dunne substraatlaag, een afhankelijkheid van het gewas van de onderliggende bodem. De ondergrond/bodem wordt bemest en bekalkt, en er worden groenbemesters geteeld ter stimulering van het bodemleven. Dergelijke kostprijsverhogende handelingen zouden overbodig zijn in het geval dat de ondergrond enkel de functie heeft om overtollig water door te laten. Ook het gebruik van gecoate meststoffen is bij vollegrondsteelten een gebruikelijke bemestingsmethode en is niet gekoppeld aan het al dan niet telen op substraat of in de bodem.
Daarbij heeft het college verwezen naar onder meer het advies van AAB van 24 december 2020. Volgens het college is AAB onafhankelijk, onpartijdig en deskundig.
9. De Afdeling overweegt dat ten tijde van de besluiten van 25 september 2020 en 4 mei 2021, het bestemmingsplan "Correctieve herziening buitengebied Alphen-Chaam 2010" (vastgesteld op 10 december 2015) gold. Het college en de rechtbank hebben ten onrechte verwezen naar het bestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010, geconsolideerd" (van 12 juni 2018), aangezien dat een geconsolideerde versie is, die niet bij besluit is vastgesteld. Dit betekent dat het desbetreffende betoog van De Groene Koepel en anderen terecht is voorgedragen. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Voor de door de rechtbank uitgevoerde toetsing aan de relevante planologische bepalingen maakt die verwijzing namelijk geen verschil, omdat deze gelijkluidend zijn.
10. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Correctieve herziening buitengebied Alphen-Chaam 2010" zijn de voor 'Agrarisch - Agrarisch bedrijf' aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven.
In artikel 1 van de planregels wordt onder een grondgebonden agrarisch bedrijf verstaan: een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden behorend bij het bedrijf.
11. In dit geval is de vraag of het gebruik van de loods is aan te merken als gebruik voor een grondgebonden agrarisch bedrijf.
Uit het verhandelde op de zitting volgt dat de loods wordt gebruikt als opslag- en koelingsruimte voor de geoogste sedummatten en sedum in trays, en als stallingsruimte voor machines en vrachtwagens die bij het oogsten en het transport worden gebruikt. Gelet hierop is het beoogde gebruik van de loods aan te merken als onderdeel van het agrarisch bedrijf van Sedum Extra.
De centrale rechtsvraag is vervolgens of de productie van het bedrijf Sedum Extra geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden behorend bij dit bedrijf. Een belangrijke feitelijke vraag hierbij is in hoeverre de teelt van de sedumplanten dan wel -matten op folie functioneel afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden behorende bij Sedum Extra.
Wat laatstgenoemde feitelijke vraag betreft, zal de Afdeling de bevindingen van STAB bezien.
Het STAB-advies
12. Uit het deskundigenbericht van STAB volgt dat de teelt van Sedum Extra gericht is op vegetatiematten met robuuste wortelclusters, die op de definitieve locatie in de daar aangelegde daksubstraatlaag kunnen wortelen. De teelt van de sedummatten vindt plaats door het op de ondergrond (aarde) aanbrengen van geperforeerde folie, met daarboven een mat van kokosvezel en een laag met substraat, waarin vervolgens het stekgoed van sedumplanten wordt geplaatst. Het toedienen van mest- en voedingsstoffen aan de ondergrond, onder de folie, is maatwerk op basis van grondmonsters voorafgaand aan de start van iedere teeltronde. Het substraat boven de folie bestaat uit potgrond met toegevoegde kalk, en wordt na de inzaai eenmalig van meststoffen voorzien. De sedummat kan worden verkocht als deze voldoende (95%) is dichtgegroeid. De percelen bij Sedum Extra worden zodanig bemest dat zich binnen negen tot twaalf maanden een goede, volgroeide sedumvegetatiemat kan ontwikkelen.
13. Ten tijde van de bestuurlijke besluitvorming werd een folie gebruikt met een ponspatroon van 50 bij 50 mm, waarbij de diameter van de perforatie 6 mm bedroeg. Dit betekent dat 1,13% van de oppervlakte van de folie geperforeerd was.
14. STAB stelt vast dat door (vrijwel) alle perforaties wortelclusters in de ondergrond wortelen. STAB kan niet kwantitatief aangeven in welke mate de sedumplanten op de teeltlocatie door de perforaties van de gebruikte folie heen, feitelijk in de ondergrond wortelen, aangezien plantjes met bijbehorend wortelstelsel niet individueel zijn te traceren. Kwalitatief is de vraag wel te beantwoorden. Het feit dat door vrijwel alle perforaties wortelclusters zichtbaar zijn, toont aan dat over de gehele oppervlakte van een goed ontwikkelde vegetatiemat het sedum in de ondergrond wortelt. Vanuit de door de perforaties groeiende clusters vormt zich een uitgebreid netwerk van fijnere (haar)wortels dat zich voornamelijk in de zone direct onder de folie uitstrekt. Dit duidt erop dat de sedumplanten in belangrijke mate met hun wortels verbonden zijn met de ondergrond. Door de perforaties in de folie groeien stevige wortelclusters met lengtes tot 8 à 9 cm die zich in de ondergrond, en dan met name in de zone direct onder de folie, vertakken tot een uitgebreid netwerk van fijne (haar)wortels. Het sedum wortelt substantieel in zowel het substraat als in de ondergrond onder de folie.
15. STAB stelt dat het ook aannemelijk is dat de planten water en voedingsstoffen uit de ondergrond (kunnen) opnemen. Het hierboven bedoelde netwerk van (haar)wortels zal zich alleen ontwikkelen als deze profijtelijk vocht en voedingsstoffen uit de ondergrond kunnen opnemen.
16. Bij de beantwoording van de vraag in welke mate de sedumplanten voor hun ontwikkeling afhankelijk zijn van die worteling in de ondergrond, is het volgens STAB relevant om onderscheid te maken tussen de groei en ontwikkeling van sedumplanten enerzijds, en de ontwikkeling van een sedumvegetatiemat anderzijds. De vraag die volgens STAB in wezen voorligt is of de sedumplanten bij de teelt van sedumvegetatiematten volgens de teeltmethode die Sedum Extra toepast, afhankelijk zijn van de ondergrond onder de folie. Deze teeltmethode vereist andere kwalificaties dan die van nature aan de groei van sedumplanten worden gesteld. De exploitant streeft namelijk naar de ontwikkeling, in betrekkelijk korte tijd, van een rijke — onnatuurlijke — dichtgegroeide sedumvegetatiemat over een groot oppervlak. Bovendien moet de vegetatiemat na afloop van de teelt kunnen worden verwijderd en getransporteerd. Uiteindelijk moet de mat op de definitieve bestemming goed aanslaan zonder kwaliteitsverlies.
17. Volgens STAB dient de ondergrond in elk geval voor het draineren van de aangebrachte substraatlaag. De perforaties in de folie hebben (mede) tot doel om overtollig hemel- en beregeningswater dat op de aangebrachte substraatlaag komt, naar de ondergrond af te voeren. Vanuit die optiek heeft de ondergrond in het hier toegepaste teeltsysteem een onmisbare functie voor de teelt van de vegetatiematten, en vervult de ondergrond de natuurlijke functie voor het draineren die de bodem ook vervult bij vollegrondsteelt.
18. De vraag in welke mate de sedumplanten voor hun ontwikkeling, en dan specifiek voor de ontwikkeling van de vegetatiematten, afhankelijk zijn van de worteling in de ondergrond kan STAB niet (kwantitatief) beantwoorden. Beantwoording van deze vraag vereist plantenfysiologisch onderzoek. Zover STAB kan nagaan is er geen onderzoek bekend naar de vraag in welke mate sedumplanten bij de teelt van vegetatiematten, afhankelijk zijn van de worteling in de ondergrond onder de folie. STAB kan wel een kwalitatief beredeneerd antwoord geven. Het feit dat ondanks goede groeicondities in het substraat (het substraat wordt kort na het inzaaien eenmalig bemest en gedurende de gehele teeltperiode voldoende vochtig gehouden) ook wortelgroei onder de folie optreedt, is een sterke indicatie dat de sedumplanten voor hun ontwikkeling een functionele relatie hebben met de ondergrond. De wortelgroei onder de folie zal bijdragen aan een snellere groei van de sedumvegetatie(mat). De plantjes beschikken immers over een groter wortelstelsel dan wanneer deze alleen in de substraatlaag zouden kunnen wortelen.
STAB vermeldt dat Sedum Extra heeft gesteld dat dankzij de geclusterde wortels tijdens de oogst minder schade aan de haarwortels wordt veroorzaakt, en het sedum goed kan worden geoogst en van de grond los kan worden gemaakt. De wortelclusters zorgen verder voor een snellere en gezondere start bij het aanleggen van een groendak, aldus Sedum Extra. Voor zover STAB kan nagaan is deze teelt van vegetatiematten met sterke wortelclusters niet wetenschappelijk onderbouwd (science -based) of gebaseerd op de praktijk waarvan de effectiviteit (met publicaties) is aangetoond (evidence-based).
STAB bevestigt echter op basis van eigen waarnemingen dat bij de toegepaste teeltmethode de wortelclusters bij het oprollen van de vegetatiemat en het verwijderen van de folie niet afbreken maar aan de mat blijven hangen. Het is volgens STAB aannemelijk dat die wortelclusters de tijdelijke ontworteling goed doorstaan, mits de vegetatiemat vochtig wordt gehouden en het tijdsverloop tussen oogst en aanleg niet te lang is. Dit is, naar het zich laat aanzien, vergelijkbaar met het verhandelen van zogeheten (kaal) wortelgoed. Verder acht STAB het aannemelijk dat de wortelclusters, onder de voorwaarde dat de vegetatiemat na de oogst binnen enkele dagen op de nieuwe locatie op geschikt daktuinsubstraat wordt gelegd, op de nieuwe locatie opnieuw haarwortels zullen produceren die in de nieuwe ondergrond zullen groeien. STAB acht het daarom plausibel dat de wortelclusters bijdragen aan de slagingskans van de verplaatsing van de vegetatiemat.
Volgens STAB lijkt het aannemelijk dat sedumplanten zich kunnen ontwikkelen op basis van alleen de voedingsstoffen in het substraat. Of een sedumvegetatiemat kan worden geteeld op basis van alleen de voedingsstoffen in het substraat op de folie is onbekend. Dit zou met een proefopstelling kunnen worden onderzocht.
Reactie van De Groene Koepel en anderen op STAB-advies
19. De Groene Koepel en anderen betogen dat uit het STAB-advies moet worden geconcludeerd dat geen sprake is van een productie die geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden behorend bij het bedrijf.
Dat STAB stelt dat de perforaties in de folie bij Sedum Extra (mede) tot doel hebben overtollig hemel- en beregeningswater af te voeren, betekent volgens De Groene Koepel en anderen dat de ondergrond met name van belang is voor haar drainerende werking. Met dit afvoerend vermogen wordt echter niet voldaan aan het vereiste dat sprake moet zijn van afhankelijkheid van het voortbrengend vermogen van de ondergrond.
Dat STAB stelt dat geen kwantitatieve beantwoording mogelijk is van de vraag of de sedumplanten, en dan specifiek voor de ontwikkeling van sedummatten, afhankelijk zijn van worteling in de ondergrond, betekent volgens De Groene Koepel en anderen ook alleen al dat niet kan worden gesteld dat sprake is van grondgebondenheid.
Dat STAB kwalitatief beredeneerd stelt dat het feit dat ondanks goede condities in het substraat de planten ook wortelen in de ondergrond, betekent dat de sedumplanten een functionele relatie hebben met de ondergrond, maakt volgens De Groene Koepel verder niet dat toch sprake zou zijn van grondgebondenheid. Het enkele feit dat er een functionele relatie zou zijn met de ondergrond, betekent volgens hen namelijk niet dat de productie geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden. Uit het kwalitatief beredeneerde antwoord blijkt volgens De Groene Koepel niet van een voor het voortbrengen noodzakelijke functionele afhankelijkheid. Volgens De Groene Koepel en anderen blijkt uit het STAB-rapport en het commentaar daarop van ir. T. Biemond juist van het tegendeel.
Zo is er volgens Biemond hooguit een negatieve kwalitatieve afhankelijkheid tussen de ondergrond en het sedum. Wortelvorming onder het worteldoek leidt namelijk tot schade aan de vegetatiemat bij verwijdering van de sedummat. Verder wijzen De Groene Koepel en anderen er op dat volgens STAB de teelt van vegetatiematten met sterke wortelclusters noch science-based, noch evidence-based is, maar kennelijk gebaseerd is op de niet-gedocumenteerde praktijkervaring van Sedum Extra. Ook wijzen zij erop dat STAB de vraag of de sedumvegetatiemat alleen op basis van de voedingsstoffen in het substraat op de folie kan worden geteeld, niet kan beantwoorden. Alleen op basis van een uit te werken proefopstelling kan deze vraag worden beantwoord.
Beoordeling door de Afdeling
20. Zoals is overwogen onder 11, is de centrale rechtsvraag of de productie van het bedrijf Sedum Extra geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden behorend bij dit bedrijf. Een belangrijke feitelijke vraag hierbij is in hoeverre de teelt van de sedumplanten dan wel -matten op folie functioneel afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden behorende bij Sedum Extra.
21. In het onderstaande zal de Afdeling eerst, met behulp van de bevindingen van STAB de feitelijke vraag bezien in hoeverre de teelt van de sedumplanten dan wel -matten op folie functioneel afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden behorende bij Sedum Extra. Daarna zal de Afdeling de rechtsvraag beantwoorden of de productie van het bedrijf Sedum Extra geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden behorend bij dit bedrijf.
21.1. Anders dan De Groene Koepel en anderen veronderstellen, heeft STAB niet gesteld dat de drainerende functie van de ondergrond doorslaggevend is voor de vraag of sprake is van functionele afhankelijkheid van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden. STAB heeft de drainerende functie benoemd omdat dit samenhangt met het gebruik van de folie, waarbij de perforaties in de folie (mede) tot doel hebben om hemel- en beregeningswater dat op het substraat valt naar de ondergrond af te voeren. Het betoog van De Groene Koepel en anderen dat uit de drainerende functie van de ondergrond is afgeleid dat sprake is van functionele afhankelijkheid van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden, mist feitelijke grondslag.
21.2. De Afdeling overweegt dat uit het STAB-advies blijkt dat door de perforaties in de folie stevige wortelclusters groeien met lengtes tot 8 à 9 cm die zich in de ondergrond, en dan met name in de zone direct onder de folie, vertakken tot een uitgebreid netwerk van fijne (haar)wortels. Verder blijkt uit het STAB-advies dat het aannemelijk is dat de planten water en voedingsstoffen uit de ondergrond (kunnen) opnemen. Het hierboven bedoelde netwerk van (haar)wortels zal zich alleen ontwikkelen als deze profijtelijk vocht en voedingsstoffen uit de ondergrond kunnen opnemen.
De Groene Koepel en anderen wijzen er op zichzelf terecht op dat STAB de vraag in welke mate de sedumplanten voor hun ontwikkeling, en dan specifiek voor de ontwikkeling van de vegetatiematten, afhankelijk zijn van de worteling in de ondergrond, niet kwantitatief kan beantwoorden. Anders dan zij stellen, leidt dit echter nog niet tot de conclusie dat geen sprake is van functionele afhankelijkheid van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden.
Daarbij is van belang dat uit het STAB-advies blijkt dat de productie van Sedum Extra specifiek is gericht op de ontwikkeling, in betrekkelijk korte tijd, van een rijke - onnatuurlijke - dichtgegroeide sedumvegetatiemat over een groot oppervlak. Bovendien moet de vegetatiemat na afloop van de teelt kunnen worden verwijderd en getransporteerd. Uiteindelijk moet de mat op de definitieve bestemming goed aanslaan zonder kwaliteitsverlies.
De vraag van feitelijke aard die daarom in wezen voorligt is of de sedumplanten bij de teelt van sedumvegetatiematten volgens deze methode, afhankelijk zijn van de ondergrond onder de folie. In antwoord op deze vraag stelt STAB kwalitatief beredeneerd dat het feit dat ondanks goede condities in het substraat de planten ook wortelen in de ondergrond, betekent dat de sedumplanten een functionele relatie hebben met de ondergrond.
De Groene Koepel en anderen betogen vervolgens dat uit het kwalitatief beredeneerde antwoord niet blijkt van een voor het voortbrengen van het product noodzakelijke functionele afhankelijkheid. Dat betoog gaat naar het oordeel van de Afdeling niet op, ook al wijzen De Groene Koepel en anderen er op zichzelf terecht op dat de teelt van vegetatiematten met sterke wortelclusters volgens STAB niet wetenschappelijk is onderbouwd (science -based) of gebaseerd op de praktijk waarvan de effectiviteit (met publicaties) is aangetoond (evidence-based).
In haar advies heeft STAB namelijk uiteengezet dat de geclusterde wortelgroei onder de folie zal bijdragen aan een snellere groei van de sedumvegetatiemat. Verder volgt uit het advies dat de wortelclusters bij het oprollen van de matten en verwijderen van de folie niet afbreken, zodat de matten goed oogst- en transporteerbaar zijn. Voorts acht STAB het aannemelijk dat de wortelclusters, als de geoogste vegetatiemat binnen enkele dagen op de nieuwe locatie op geschikt daktuinsubstraat wordt gelegd, opnieuw in de ondergrond zullen groeien.
Aldus levert naar het oordeel van de Afdeling de geclusterde worteling in de ondergrond een essentiële bijdrage aan de productie van de beoogde sedummatten, wat betreft de productietijd, de kwaliteit, de oogstbaarheid en het groeivermogen van de sedummatten, dit laatste ook na plaatsing op de uiteindelijke (dak)locatie. In zoverre is de wijze van teelt op folie van de sedummatten door Sedum Extra dan ook functioneel afhankelijk van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden behorende bij Sedum Extra. Aan deze constatering doet niet af dat de sedummatten eventueel ook op een andere wijze, zonder gebruikmaking van onbebouwde grond, kunnen worden geteeld. Van belang is of de sedummatten op de wijze zoals ze hier feitelijk worden geteeld profiteren van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde grond. En dat is zo.
Naar het oordeel van de Afdeling is deze functionele afhankelijkheid onder de gegeven omstandigheden zodanig dat moet worden geoordeeld dat de productie van het bedrijf Sedum Extra in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden behorend bij dit bedrijf.
21.3. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank had moeten oordelen dat het bouwen van de loods voor het bedrijf van Sedum Extra in strijd is met artikel 4.1, in samenhang met artikel 1, van de planregels van het bestemmingsplan "Correctieve herziening buitengebied Alphen-Chaam 2010", en de omgevingsvergunning voor het bouwen van de loods om die reden niet had mogen worden verleend.
Het betoog slaagt niet.
21.4. Gelet op het vorenstaande kan aan het advies van de AAB van 24 december 2020, het advies van Agrimaco (opsteller ir. T. Biemond) van 8 oktober 2021 en het rapport "Case Meer; Studie segmentatie van werklocaties; Eindrapport - juni 2016" van het departement Ruimte van de Vlaamse overheid, geen doorslaggevende betekenis meer toekomen. Gelet hierop behoeven de hogerberoepsgronden hierover geen bespreking meer.
Andere, met bestemming strijdige, activiteiten
22. De Groene Koepel en anderen betogen dat zij bij de rechtbank, voor het geval volgens de rechtbank de teelt op sedummatten wel als een grondgebonden agrarische activiteit mocht worden beschouwd, hebben aangevoerd dat uit de stukken blijkt dat in de loods en de bedrijfsgebouwen (niet-grondgebonden) activiteiten worden verricht die niet in overeenstemming zijn met de geldende bestemmingen. Dat betreft (1) de teelt van sedum in trays en (2) het verrichten van handelsactiviteiten, te weten het inkopen en doorleveren van sedumplanten en sedumpluggen. De teelt in trays en de handelsactiviteiten zullen beslag leggen op de ruimte in de vergunde loods. De vergunde omvang van de loods is zodanig groot, dat niet kan worden aangenomen dat zij enkel wordt gebruikt als opslag voor de teelt van sedummatten. Volgens hen had de vergunning daarom in haar geheel moeten worden geweigerd.
22.1. De rechtbank is op de betrokken beroepsgrond van De Groene Koepel en anderen niet ingegaan. De Afdeling ziet in die grond echter geen aanleiding voor het oordeel dat het beoogde gebruik van de loods in strijd met de bestemming zou zijn. De betrokken gronden van de loods hebben de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf". In artikel 1 van de planregels wordt een agrarisch bedrijf omschreven als een bedrijf dat uitsluitend of in hoofdzaak is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen. In artikel 4 van de planregels is verder bepaald dat de gronden met deze bestemming zijn bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven (zie hiervoor onder 10). De omstandigheid dat bepaalde activiteiten op zichzelf bezien niet direct zijn gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen of op zichzelf bezien niet grondgebonden zijn of kunnen worden uitbesteed aan een ander, niet grondgebonden bedrijf, betekent nog niet dat die activiteiten geen onderdeel kunnen uitmaken van een (grondgebonden) agrarisch bedrijf. Op grond van de planregels is het voldoende als een bedrijf hoofdzakelijk of in overwegende mate daarop gericht is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2824, onder 5.1. De activiteiten die in de loods plaatsvinden, hebben, gelet ook op het hiervoor onder 11 overwogene met betrekking tot het gebruik van de loods, allemaal een samenhang met de hoofdactiviteit bestaande uit de productie van de sedummatten en zijn daaraan ondergeschikt. Zij staan daarmee dus in samenhang met - en doen er niet aan af dat sprake is van - het in hoofdzaak voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen, waarbij, zoals hiervoor overwogen, de productie in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden behorend bij het bedrijf.
Het betoog slaagt niet.
Het besluit van 22 februari 2022
23. Bij het besluit van 22 februari 2022 heeft het college het besluit van 4 mei 2021 gewijzigd en het primaire besluit gehandhaafd, waarbij de motivering van dat besluit als volgt is gewijzigd:
• De tekst "Buitengebied Alphen-Chaam 2010, geconsolideerd" op p. 5 behorende bij besluit omgevingsvergunning met kenmerk 20ZK01900 wordt gewijzigd in "Correctieve herziening buitengebied Alphen-Chaam 2010";
• De tekst "Buitengebied Alphen-Chaam 2010, geconsolideerd" op p. 5 behorende bij besluit omgevingsvergunning met kenmerk 20ZK01973 wordt gewijzigd in "Correctieve herziening buitengebied Alphen-Chaam 2010".
24. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, is bij de Afdeling tegen dit besluit van rechtswege een beroep ontstaan van De Groene Koepel en anderen.
25. De Groene Koepel en anderen hebben op de zitting te kennen gegeven dat zij zich kunnen verenigen met de wijziging die bij het besluit van 22 februari 2022 is aangebracht. Gelet hierop moet het van rechtswege ontstane beroep van De Groene Koepel en anderen geacht worden te zijn ingetrokken.
Conclusie
26. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
27. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Redelijke termijn
28. Sedum Extra heeft een verzoek gedaan tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
28.1. De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek van Sedum Extra om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, waartoe de Afdeling het onderzoek zal heropenen. Aan deze zaak is het nr. 202107288/3/R2 toegekend.
28.2.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder zaak nr. 202107288/3/R2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de door Sedum Extra B.V. gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, mr. A. Kuijer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. Kaajan
voorzitter
w.g. Kuipers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
271