202407389/1/A3.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 oktober 2024 in zaak nr. 21/5390 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 3 september 2020 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een boete van € 2.700,00 opgelegd wegens het overtreden van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet).
Bij besluit van 24 september 2021 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 oktober 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank het besluit van 24 september 2021 vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, het besluit van 3 september 2020 herroepen voor zover dat ziet op de hoogte van de boete en bepaald dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 2.025,00.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 juni 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T. Segers, advocaat in ‘s-Hertogenbosch, vergezeld door [persoon], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.M. Pelgrim en V.P.J. Kin, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] heeft op 24 september 2019 op een dak van een stal in Nieuwerkerk asbesthoudende dakbedekking (golfplaten) verwijderd. Tijdens deze werkzaamheden heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid een inspectie uitgevoerd. Daarover heeft de inspecteur een boeterapport opgemaakt waaruit volgt dat [appellante] tijdens de werkzaamheden uitsluitend een mobiele torenkraan met werkbak heeft gebruikt voor het vervoer van personen naar het dak. De minister heeft hiervoor aan [appellante] een boete opgelegd, omdat een mobiele torenkraan alleen bestemd is voor het vervoer van goederen. Volgens de minister heeft [appellante] artikel 16, tiende lid, van de Arbowet en artikel 7.18, vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) overtreden. De mobiele torenkraan mag bij uitzondering alleen ingezet worden voor het vervoer van personen, als een plaats moeilijk bereikbaar is met een middel dat wel bestemd is voor het vervoer van personen, zoals een hoogwerker of verreiker. Volgens de minister was een deel van het dak bereikbaar met een hoogwerker of verreiker en had [appellante] een van deze middelen moeten inzetten voor dat deel van de werkzaamheden. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het dus niet om een uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 7.23d, eerste lid, van het Arbobesluit (oud, ten tijde van de inspectie) en artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit (ten tijde van de besluitvorming) gaat.
Toepasselijke regelgeving
2. De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister er terecht vanuit is gegaan dat [appellante] de Arbowet en het Arbobesluit heeft overtreden. Op basis van twee verklaringen heeft de rechtbank hiertoe overwogen dat tussen de 10% en 18,9% van het dak bereikbaar was met een verreiker of hoogwerker. Volgens de rechtbank had [appellante] gezien dit niet verwaarloosbare oppervlak voor dat gedeelte een verreiker of hoogwerker in moeten zetten. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de extra kosten van ongeveer € 1.000,00 niet dermate hoog zijn dat dit geen reden is om een verreiker te gebruiken. [appellante] heeft niet afdoende uitgelegd waarom, vanuit het oogpunt van arbeidsomstandigheden, geen andere middelen of werkmethoden beschikbaar waren. Ook leidt het gebruik van een verreiker volgens de rechtbank niet tot een bezwaarlijke werkwijze.
Hoger beroep
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij, in strijd met de regelgeving, saneringswerkzaamheden heeft uitgevoerd met een mobiele torenkraan. [appellante] stelt dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat het gaat om een niet verwaarloosbaar oppervlak. In dit verband voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte een doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan de twee verklaringen. Volgens [appellante] volgt uit een rapport van IRIS Projects van 1 juni 2025 dat het gaat om 6,4% van het totale dakoppervlak en dat voor dit gedeelte niet van [appellante] verlangd kan worden om een verreiker of hoogwerker in te zetten. Hierbij wijst [appellante] op de extra kosten voor het inhuren van een verreiker met machinist. Ook zou dit volgens [appellante] leiden tot een bezwaarlijke werkwijze.
5. De gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank daarover.
Zij voegt daaraan toe dat partijen het erover eens zijn dat een deel van het dak wel en een deel van het dak niet met een hoogwerker of verreiker kon worden bereikt. Op grond van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit worden met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, in de plaats van of tezamen met goederen, geen personen vervoerd. Artikel 7:23d van het Arbobesluit voorziet in een uitzondering hierop voor arbeid verricht door personen vanuit een werkbak die, of een werkplatform dat, is gekoppeld aan een hijswerktuig, indien vanuit de werkbak of het werkplatform werkzaamheden worden verricht op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en waarbij geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om die plaatsen veilig te bereiken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 10 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4308, onder 6) is voor toepassing van deze uitzonderingsgrond vereist dat voor de werkzaamheden geen ander meer geëigend arbeidsmiddel beschikbaar is om de plaats van de werkzaamheden te bereiken. Voor de wel bereikbare delen van het dak had [appellante] daarom in dit geval als geëigend arbeidsmiddel een hoogwerker of verreiker moeten gebruiken. [appellante] heeft hiervoor niet gekozen en daarmee in strijd met deze artikelen van het Arbobesluit gehandeld. Het rapport van IRIS Projects geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Dit rapport ziet in het bijzonder op de precieze oppervlakte van het dak dat niet met een hoogwerker of verreiker kan worden bereikt, terwijl dit voor het gebruik van een hoogwerker of verreiker gezien de regeling in dit geval niet relevant is. Immers, partijen zijn het erover eens dat een deel van het dak wel en een deel van het dak niet met deze middelen kan worden bereikt. Daarbij komt dat de Afdeling op grond van wat [appellante] heeft aangevoerd, afgezien van de vraag in hoeverre de uitzonderingsgrond hiervoor ruimte laat, geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het inzetten van een verreiker of hoogwerker voor een deel van het dak onevenredige gevolgen voor [appellante] met zich brengt. Daarbij weegt mee, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, dat de bijkomende kosten overzienbaar zijn en dat de inzet van een van deze middelen niet tot een onoverkomelijke bezwaarlijke werkwijze leidt. In het voorgaande kan dus geen rechtvaardiging worden gezien voor de inzet van een werkbak voor het gehele dak. Hierbij is in aanmerking genomen dat [appellante] voorafgaand aan de werkzaamheden een onvoldoende afweging heeft gemaakt over de inzet van middelen.
De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat toepassing van de uitzonderingsregeling niet aan de orde is.
Het betoog faalt.
6. Verder betoogt [appellante] dat de boete gematigd had moeten worden. Daartoe voert [appellante] aan dat zij na de overtreding een intern bedrijfsbeleid heeft ingevoerd waarbij per project wordt beoordeeld of een extra verreiker moet worden ingezet om verdere overtredingen te voorkomen.
7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4622, moet de minister bij het toepassen van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete, op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet hij rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in elk individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
8. De minister heeft overeenkomstig de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving de boete vastgesteld op € 2.700,00. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 13 november 2024 overwogen dat inspanningen achteraf direct van betekenis kunnen zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete, gelet op de individuele omstandigheden, passend en geboden is. Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn, uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht. Hoewel [appellante] uit eigen beweging het interne beleid heeft gewijzigd, heeft zij dit beleid pas doorgevoerd nadat voor een tweede keer handhavend is opgetreden. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] naar voren heeft gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat de boete te hoog is vastgesteld.
Het betoog faalt.
Overschrijding van de redelijke termijn
9. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3698) is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden overschreden, als de duur van de totale procedure onredelijk lang is (zie onder meer haar uitspraak van 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526). Uit de rechtspraak van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden, als behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is begonnen uitspraak is gedaan. Deze termijn begint op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.
10. Dit geschil is gestart met de boetekennisgeving van 6 juli 2020 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure vijf jaar en bijna tien maanden, en daarmee bijna 22 maanden te lang heeft geduurd. In boetezaken waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden wordt naar bevind van zaken gehandeld (arrest van de Hoge Raad van 17 juni 2008, ECLI:HR:2008:BD0191). De rechtbank heeft de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn met 28 maanden al met 25% gematigd. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor een aanvullende matiging.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet daarom worden bevestigd.
12. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
85-1146
BIJLAGE
Arbeidsomstandighedenwet
Artikel 16
[…]
10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
[…]
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 9.9b
1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
[…]
g. van hoofdstuk 7: de artikelen […] 7.17c tot en met 7.18a, tweede tot en met dertiende lid, 7.18b, […].
[…]
Artikel 7.18
[…]
4. Met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, worden in de plaats van of tezamen met goederen geen personen vervoerd.
[…]
Artikel 7.23d
[…]
2. Artikel 7.18, vierde lid, is niet van toepassing op arbeid verricht door personen vanuit een werkbak die of een werkplatform dat is gekoppeld aan een hijswerktuig, indien vanuit de werkbak of het werkplatform werkzaamheden worden verricht op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en waarbij geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om die plaatsen veilig te bereiken.
[…]