202200617/1/A3.
Datum uitspraak: 6 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Algemene Amsterdamse Rederij Noord-Zuid B.V., tevens handelend onder de naam Blue Boat Company (hierna: BBC), gevestigd in Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 december 2021 in zaak nr. 18/6950 in het geding tussen:
BBC
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij twee afzonderlijke besluiten van 21 maart 2018 heeft het college de aanvragen van BBC om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de bedrijfsvaartuigen "[vaartuig A]" en "[vaartuig B]" in vergunninggebied 1 geweigerd. Bij besluit van 20 april 2018 heeft het college de aanvraag van BBC tot wijziging van de bestaande exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig A]" en "[vaartuig B]" ook afgewezen.
Bij besluit van 12 oktober 2018 heeft het college de door BBC gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 21 maart 2018 en 20 april 2018 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 december 2021 heeft de rechtbank het door BBC daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft BBC hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en BBC hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 december 2025, waar BBC, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. H.J.M. van Schie, advocaat in Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. van Driel en M. van Lier, zijn verschenen. Ook is op de zitting Amsterdam Boothuur B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], bijgestaan door mr. H.J.M. van Schie, advocaat in Haarlem, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. BBC heeft sinds 7 oktober 2014 en 12 augustus 2015 voor de vaartuigen "[vaartuig A]" en "[vaartuig B]" exploitatievergunningen voor het bedrijfsmatig vervoeren van passagiers. Met deze vergunningen is het toegestaan om te varen op het Amsterdamse binnenwater, exclusief centrum-zone (vergunninggebied 2). Op 7 en 9 maart 2017 heeft BBC voor de "[vaartuig A]" en "[vaartuig B]" exploitatievergunningen aangevraagd voor vergunninggebied 1: geheel Amsterdam, inclusief centrum-zone. Op 1 juni 2017 heeft BBC ook gevraagd om wijziging van de bestaande vergunningen waardoor wordt toegestaan dat de boten in vergunninggebied 1 mogen varen. Volgens BBC is er door de opheffing van het volumebeleid in vergunninggebied 1 effectief geen onderscheid meer tussen vergunninggebied 1 en 2 en zou BBC dus ook een vergunning voor vergunninggebied 1 moeten krijgen.
Besluitvorming
2. Bij afzonderlijke besluiten van 21 maart 2018 heeft het college de aanvragen van BBC afgewezen vanwege het belang van de welstand. Op grond van artikel 2.4.5, zesde lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (oud, Vob), kan het college, gelet op de in artikel 2.3.1, tweede lid, genoemde belangen, de vergunning weigeren. Op grond van artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob kan de vergunning onder meer worden geweigerd in het belang van de welstand. Het college heeft de aanvragen van BBC voorgelegd aan de commissie Uiterlijke Kenmerken Passagiersvaart (de commissie). De commissie heeft getoetst aan de criteria uit het Welstandsbeleid Passagiersvaart Amsterdam en heeft negatief geadviseerd voor de "[vaartuig A]" en de "[vaartuig B]". Het college heeft deze adviezen overgenomen.
Bij besluit van 20 april 2018 heeft het college ook geweigerd om de bestaande vergunningen van BBC om te zetten naar een vergunning voor vergunninggebied 1. Volgens het college is de indeling in vergunninggebied 1 en 2 niet vervallen door het opheffen van het volumebeleid.
Bij besluit van 12 oktober 2018 heeft het college de weigering van de vergunningen gehandhaafd.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat het onderscheid tussen vergunninggebied 1 en 2 niet is vervallen. Dat betekent dat het gegeven dat BBC al een vergunning heeft voor gebied 2, niet maakt dat zij al enige rechten heeft op een vergunning voor gebied 1.
Verder is de rechtbank van oordeel dat het welstandsbeleid niet innerlijk inconsistent en niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is. De rechtbank heeft dan ook geen aanleiding gezien om de welstandscriteria onverbindend te verklaren. Daarnaast is het welstandsbeleid naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met de Dienstenrichtlijn.
Over de welstandsbeoordeling heeft de rechtbank overwogen dat het college de aanvragen van BBC mocht laten beoordelen door de commissie. De aanvraag van BBC om wijziging van de bestaande vergunningen moet gezien worden als een nieuwe vergunningaanvraag, die getoetst moet worden aan het op dat moment geldende beleid. De nieuwe toets is dus niet in strijd met de eerder verleende vergunningen. Verder is het advies van de commissie naar het oordeel van de rechtbank naar inhoud en wijze van totstandkoming inzichtelijk en concludent. In het contra-advies dat BBC heeft overgelegd en in wat BBC daar verder over heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan het advies van de commissie. Het college heeft het advies van de commissie dus aan het besluit van 20 april 2018 ten grondslag kunnen leggen.
Tot slot volgt de rechtbank BBC niet in haar standpunt dat het college de welstandseisen misbruikt om uitwassen op het water tegen te gaan. Ook is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank heeft het beroep van BBC daarom ongegrond verklaard.
Het hoger beroep
Procesbelang
4. Het college heeft gesteld dat BBC geen belang meer heeft bij een uitspraak op haar hoger beroep omdat de boten "[vaartuig A]" en "[vaartuig B]" inmiddels verkocht zijn aan Amsterdam Boothuur B.V. BBC stelt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de weigering van de vergunningen, omdat de boten nu voor een lagere prijs verkocht zijn dan wanneer zij een vergunning zouden hebben voor vergunninggebied 1.
4.1. De vraag of er procesbelang is, wordt beantwoord naar de stand van zaken op het moment van de uitspraak. Als een appellant stelt schade te hebben geleden, kan belang bestaan bij een inhoudelijke beoordeling van het (hoger) beroep. Voor het aannemen van procesbelang moet tot op zekere hoogte aannemelijk zijn dat schade is geleden als gevolg van het besluit. Naar het oordeel van de Afdeling is tot op zekere hoogte aannemelijk dat BBC schade heeft geleden als gevolg van de weigering van de vergunningen. Alleen al daarom heeft zij belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 20 april 2018.
Strijd met de Dienstenrichtlijn
5. BBC voert aan dat het welstandsbeleid in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De rechtbank heeft geoordeeld dat bescherming van de cultuurhistorische waarde van de (historische) binnenstad valt onder bescherming van het stedelijk milieu, inclusief stedelijke ruimtelijke ordening, wat een dwingende reden van algemeen belang is. Die dwingende reden van algemeen belang kan volgens BBC een keuze rechtvaardigen om het grachtenstelsel en de cultuurhistorische panden te beschermen, maar een varend object tast die waarden niet, of in ieder geval niet blijvend, aan. Het welstandsbeleid dient dus niet ter bescherming van het stedelijk milieu en wordt dan ook niet gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Daarnaast zijn de gedetailleerde eisen van het college onevenredig, omdat het doel ook met minder ingrijpende middelen kan worden bereikt. Tot slot zijn de criteria waarop het vergunningstelsel is gebaseerd volgens BBC onvoldoende duidelijk en objectief bepaalbaar. Nu het gaat om schaarse vergunningen, zou het vergunningstelsel meer duidelijkheid moeten bieden, aldus BBC.
- Toetsingskader
5.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:160, r.o. 9, is de Dienstenrichtlijn van toepassing op passagiersvervoer over de Amsterdamse binnenwateren. In haar uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2488, r.o. 5.3, heeft de Afdeling geoordeeld dat het vergunningstelsel in Amsterdam voor de exploitatie van passagiersvervoer over water in overeenstemming is met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Naast dat het vergunningstelsel als geheel gerechtvaardigd moet zijn, moeten ook de vergunningsvoorwaarden in overeenstemming zijn met de Dienstenrichtlijn. Dit volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 22 september 2020, Cali Apartments, ECLI:EU:C:2020:743, punt 57. Artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn somt de criteria op waaraan de vergunningsvoorwaarden moeten voldoen. Op grond van artikel 10, tweede lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn moeten vergunningsvoorwaarden gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang.
5.2. Het college stelt dat het welstandsbeleid tot doel heeft om het stedelijk milieu, de leefbaarheid en de cultuurhistorische waarde van de (historische) binnenstad te beschermen. Het welstandsbeleid is ontwikkeld naar aanleiding van de bestuursopdracht Welstand Passagiersvaart van 20 september 2016. Die bestuursopdracht is verleend in een periode waarin de gemeente Amsterdam bezig was om de ‘verpretparkisering’ van de stad tegen te gaan. Het welstandsbeleid is met name een middel om toeristische initiatieven als de Amfibike (een bierfiets voor op het water) en hottugs (drijvende badkuipen) te kunnen reguleren.
5.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, r.o. 12.3, volgt uit rechtspraak van het Hof, en ook van de Afdeling, dat de bescherming van de leefbaarheid van het stadscentrum te scharen is onder de bescherming van het stedelijk milieu als dwingende reden van algemeen belang. Hetzelfde geldt voor de bescherming van de cultuurhistorische waarde van de (historische) binnenstad. Dit belang kan worden geschaard onder de in artikel 4, aanhef en onder 8 van de Dienstenrichtlijn genoemde grond van behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed als dwingende reden van algemeen belang. De Afdeling zal hierna dus beoordelen of het college aannemelijk heeft gemaakt dat de belangen van de leefbaarheid en de cultuurhistorische waarde van de binnenstad in het geding zijn.
- Leefbaarheid
5.4. Uit de onderzoeken waar het college op heeft gewezen blijkt dat het druk is in Amsterdam en dat de leefbaarheid onder druk staat. Maar de Afdeling is van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het uiterlijk van de passagiersvaart, waarop het welstandsbeleid van invloed kan zijn, mede verantwoordelijk is voor de overlast die bewoners in de stad ervaren en dat het uiterlijk van de passagiersvaart er dus mede de oorzaak van is dat de leefbaarheid onder druk staat.
5.5. Het college heeft gewezen op de Nota Varen deel 1, het programma Stad in Balans 2018-2022 en het onderzoek Toeristische draagkracht van Wijken, meting 2019. Daarnaast heeft het college aangevoerd dat op het hoogtepunt in 2019 bijna 22 miljoen bezoekers een of meerdere dagen naar Amsterdam kwamen, dat het aantal mensen dat een rondvaart maakte tussen 2011 en 2016 met 64% is gestegen en dat tussen 2014 en 2018 het aantal in gebruik genomen vergunde vaartuigen is toegenomen van 300 naar 471, waarbij de groei vooral te zien is bij de segmenten bemand open en bemand gesloten verhuur. Hieruit blijkt echter nog niet dat het uiterlijk van de passagiersvaart druk uitoefent op de leefbaarheid van Amsterdam. Zonder nadere motivering van het college kan de leefbaarheid dan ook niet ten grondslag worden gelegd aan de rechtvaardiging van het welstandsbeleid.
- Cultuurhistorische waarde van de binnenstad
5.6. De Afdeling is verder van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed onder druk staat door het uiterlijk van de passagiersvaart. Daartoe heeft het college geen onderzoeken in het geding gebracht. Het college heeft alleen gewezen op de status van de Amsterdamse grachten als beschermd stadsgezicht en UNESCO werelderfgoed. Daarnaast stelt het college in de Watervisie Amsterdam 2014 dat de beleving van het uiterlijk van een vaartuig een vorm van overlast kan zijn. Die stelling is verder niet onderbouwd. De Afdeling kan dan ook niet objectief beoordelen of het welstandsbeleid een rechtvaardiging kan zijn om het belang van de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed te dienen.
- Conclusie Dienstenrichtlijn
5.7. Het voorgaande betekent dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de belangen van de leefbaarheid en de cultuurhistorische waarde van de Amsterdamse binnenstad daadwerkelijk onder druk staan door het uiterlijk van passagiersvaartuigen. Het welstandsbeleid kan dan ook niet worden gerechtvaardigd met een beroep op deze dwingende redenen van algemeen belang. De Afdeling heeft weliswaar in haar uitspraak van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1234, r.o. 5.2.4, overwogen dat het toegestaan is om welstandsbeleid te voeren, maar in die zaak is niet aangevoerd dat, en dus ook niet door de Afdeling beoordeeld of, het welstandsbeleid in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Die uitspraak leidt daarom niet tot een andere conclusie in deze zaak. Dat betekent dat het welstandsbeleid in dit geval wegens strijd met de Dienstenrichtlijn buiten toepassing gelaten moet worden. Het college heeft de vergunningen dan ook niet mogen weigeren vanwege het belang van de welstand.
5.8. Het betoog van BBC slaagt.
Overige gronden
6. Omdat het hoger beroep van BBC om deze reden al gegrond is, hoeven de overige gronden niet meer besproken te worden.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 oktober 2018 gegrond verklaren. Dat besluit moet wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden vernietigd. Het college moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen en de nu volgende aanwijzing.
8. Als uitgangspunt geldt dat het besluit op bezwaar wordt genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar, ook wanneer na vernietiging een nieuw besluit op bezwaar moet worden genomen. De Afdeling ziet aanleiding om in dit geval van dit uitgangspunt af te wijken. BBC heeft de boten "[vaartuig B]" en "[vaartuig A]" verkocht aan Amsterdam Boothuur B.V. en Amsterdam Boothuur B.V. beschikt inmiddels over vergunningen om met de boten in vergunninggebied 1 te mogen varen. Om vast te kunnen stellen of BBC recht heeft op schadevergoeding, is echter van belang of het college ten tijde van het nemen van het rechtens onjuiste besluit een rechtmatig besluit zou hebben kunnen nemen, dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3462, r.o. 8.1). Als dat het geval is, heeft BBC alleen al daarom geen recht op schadevergoeding.
9. Niet valt uit te sluiten dat het college de vergunningaanvragen van BBC ten tijde van het besluit van 12 oktober 2018 op andere gronden mocht afwijzen, en dus een rechtmatig besluit zou hebben genomen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Het college moet daarom een nieuw besluit op het bezwaar nemen met inachtneming van de feiten en omstandigheden zoals die golden ten tijde van het vernietigde besluit van 12 oktober 2018. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 december 2021 in zaak nr. 18/6950;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 12 oktober 2018, kenmerk DJ.18.002412.001, DJ.18.002534.001, DJ.18.003670.001 en DJ.18.003675.001;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Algemene Amsterdam Rederij Noord-Zuid B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Algemene Amsterdam Rederij Noord-Zuid B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht tegen bedrage van € 886,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, voorzitter, en mr. M.M. Kaajan en mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. Kamperman, griffier.
w.g. Meijer
voorzitter
w.g. Kamperman
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2026