202205218/1/R3.
Datum uitspraak: 6 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend in Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend in Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 juli 2022 in zaak nr. 19/3236 in het geding tussen:
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2018 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] om handhavend op te treden met betrekking tot de garage/berging aan de [locatie 1] in Heerjansdam, opnieuw afgewezen. Ook het verzoek om de bij besluit van 25 oktober 2013 verleende vergunning in te trekken is daarbij afgewezen.
Bij besluit van 22 mei 2019 heeft het college het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 mei 2019 vernietigd en het college opgedragen om binnen acht weken een nieuwe beslissing op het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] te nemen.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 2 november 2022 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] opnieuw ongegrond verklaard.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 2 november 2022.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], [partij A] en [partij B], en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is partij in dit geding.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 juli 2025, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. R.S. Wijling, advocaat in Rotterdam, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], en het college, vertegenwoordigd door F.A. Jiskoot, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A] en [partij B], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 12 december 2015. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om een omgevingsvergunning in te trekken is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om de omgevingsvergunning in te trekken is gedaan op 12 december 2015. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
3. Deze zaak gaat over de garage/berging bij de woning aan de [locatie 1] in Heerjansdam (hierna: de berging). Bij besluit van 25 oktober 2013 heeft het college, onder andere voor de realisering van die berging, een omgevingsvergunning verleend aan de toenmalige eigenaar [appellant sub 1]. Bij brief van 12 december 2015 hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], de eigenaren van de woning aan de [locatie 2], aan de achtertuin waarvan de berging grenst, een verzoek om handhaving en intrekking van de verleende vergunning bij het college ingediend. Zij stelden dat de berging op verschillende punten niet conform de tekeningen bij de vergunning was uitgevoerd. Op 18 maart 2021 heeft [appellant sub 1] de eigendom van de berging overgedragen aan [partij A] en [partij B].
4. Het college heeft deze verzoeken in eerste instantie bij besluit van 1 februari 2016 afgewezen. In een eerdere uitspraak van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3086, heeft de Afdeling dit besluit vernietigd, en het college opgedragen om met inachtneming van wat in die uitspraak is overwogen binnen acht weken een nieuw besluit te nemen. Bij besluit van 5 december 2018 heeft het college uitvoering aan deze opdracht gegeven, en besloten de verzoeken opnieuw af te wijzen: volgens het college bestond er concreet zicht op legalisatie. Bij besluit van 22 mei 2019 heeft het college het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tijdens de rechtbankprocedure over dit besluit heeft het college een nieuw standpunt ingenomen: primair stelde het college dat afwijking van de vergunning vergunningvrij is, omdat het gaat om een wijziging van niet-ingrijpende aard. Subsidiair meende het college dat er concreet zicht bestond op legalisatie.
5. Dit laatste besluit is door de rechtbank vernietigd. De rechtbank heeft namelijk geoordeeld dat de afwijkingen van de vergunning in de gebouwde berging niet vergunningvrij gerealiseerd mochten worden, en dat er daarnaast geen concreet zicht op legalisatie van deze afwijkingen bestaat.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn het niet eens met deze uitspraak van de rechtbank en komen er daarom tegen in hoger beroep. Het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] richt zich uitsluitend tegen de overwegingen van de uitspraak, niet tegen de beslissing.
Omvang van het geding
6. De Afdeling stelt voorop dat deze procedure gaat over het oordeel van de rechtbank over de weigering van het college om handhavend op te treden en de vergunning in te trekken vanwege door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gestelde afwijkingen van de vergunning, en het nadere besluit van het college van 2 november 2022 waarbij de bezwaren van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] opnieuw ongegrond zijn verklaard. De omgevingsvergunning van 25 oktober 2013 zelf, is met de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2314, onherroepelijk geworden. In deze procedure kunnen daarom geen gronden meer tegen dat besluit worden aangevoerd. Onder andere de gronden die [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd over het ontbreken van een watervergunning zullen daarom in deze uitspraak niet inhoudelijk besproken worden.
Formele hoger beroepsgronden
Toelating [appellant sub 1] als partij
7. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank [appellant sub 1] ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt en als partij tot het geding heeft toegelaten. Hij is namelijk sinds 18 maart 2021 niet meer de eigenaar van het perceel waarop de berging staat, en heeft nu alleen nog een afgeleid belang dat voortvloeit uit een privaatrechtelijke overeenkomst met de nieuwe eigenaren, [partij A] en [partij B]. De belangen van [appellant sub 1] en [partij A] en [partij B] zijn parallel en niet van elkaar te onderscheiden. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] merken tevens op dat de inhoud van de privaatrechtelijke overeenkomst niet bekend is gemaakt.
7.1. Artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
"1. De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
[…]"
7.2. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
7.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2453, onder 5.1, wordt aan het criterium rechtstreeks belang niet voldaan wanneer er uitsluitend sprake is van een afgeleid belang. Een afgeleid belang wordt in de regel aangenomen, indien een betrokkene slechts indirect, bijvoorbeeld via een contractuele relatie wordt getroffen in een belang dat parallel is aan dat van de geadresseerde van het besluit. In sommige gevallen bestaat er aanleiding om toch een rechtstreeks belang aan te nemen. Dat is onder andere het geval indien er feitelijk een reële mogelijkheid bestaat dat een fundamenteel recht bij het besluit is betrokken.
7.4. De rechtbank heeft [appellant sub 1], ondanks het feit dat hij ten tijde van de aangevallen uitspraak geen eigenaar van de berging meer was, als belanghebbende aangemerkt. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat bij de levering van de berging aan [partij A] en [partij B] bepaalde afspraken zouden zijn gemaakt, waaruit volgt dat [appellant sub 1] mogelijk aansprakelijk is voor schade als gevolg van deze procedure. [partij A] en [partij B] hebben desgevraagd bij brief van 16 juli 2025 aan de Afdeling toegelicht welke afspraken er tussen partijen zijn gemaakt. Uit deze brief blijkt dat de afspraak inhoudt dat [appellant sub 1] zijn verantwoordelijkheid neemt door de procedure te voeren, en dat, mocht deze procedure voor [partij A] en [partij B] tot schade leiden, partijen met elkaar in gesprek zullen gaan. Als partijen er onderling niet uit zouden komen, zou een aansprakelijkheidsstelling volgen. Op de zitting heeft [appellant sub 1] toegelicht dat deze mogelijke aansprakelijkheid altijd boven zijn hoofd hangt, waardoor hij volgens hem nog altijd een eigen belang heeft bij het voeren van deze procedure.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank [appellant sub 1] terecht als belanghebbende aangemerkt en als partij bij het geding toegelaten. Hiertoe overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] een zelfstandig belang heeft, omdat hij er belang bij heeft om zijn rechtspositie in rechte te verdedigen. Als deze procedure namelijk tot schade zou leiden voor [partij A] en [partij B], volgt uit de gemaakte afspraken dat [appellant sub 1] daar mogelijk voor verantwoordelijk is. Daarnaast zou hij in dat geval mogelijk civielrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld. Dit betekent dat hij als gevolg van deze procedure in een nadeliger positie kan komen te verkeren, en daarom een belang heeft bij het voeren daarvan.
Het betoog slaagt niet.
Inzien controlerapport
8. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat zij het controlerapport van [persoon] van 15 december 2017 (hierna: het controlerapport) ten onrechte pas in mei 2021 hebben kunnen inzien. Het rapport dat toen kon worden ingezien betrof nog steeds niet het volledige rapport, dat zij nog steeds niet hebben kunnen inzien.
8.1. De Afdeling stelt vast dat het rapport bij brief van 11 mei 2021 door het college in de rechtbankprocedure is ingebracht. Vervolgens zijn er nog twee zittingen bij de rechtbank geweest, waar [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het rapport bij hun voorbereidingen konden betrekken. Dit geldt ook voor de voorbereiding van hun hoger beroepschrift en de zitting bij de Afdeling. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat zij door het niet eerder kunnen inzien van het rapport in hun procesbelang zijn geschaad.
In zoverre slaagt het betoog niet.
8.2. Wat betreft de volledigheid van het rapport, stelt de Afdeling vast dat verschillende pagina’s, waaronder de bijlagen, uit het dossier ontbreken. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben echter op de zitting aangegeven dat hun belangrijkste punt was dat uit het rapport volgt dat de fundering in afwijking van de vergunning is uitgevoerd. Deze constatering staat in de versie van het rapport die in het dossier zit. Dit punt hebben zij daarom zowel in de procedure bij de rechtbank als in de procedure bij de Afdeling kunnen maken.
Naar het oordeel van de Afdeling is dan ook niet gebleken dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] door het ontbreken van de bijlagen van het rapport in hun procespositie zijn aangetast. De Afdeling ziet daarom aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
In zoverre slaagt het betoog niet.
Uitnodiging zitting rechtbank
9. [appellant sub 1] betoogt dat hij op grond van onjuiste informatie toestemming heeft gegeven om zonder een nadere zitting uitspraak te doen. De rechtbank heeft [appellant sub 1] namelijk per abuis niet op de derde zitting uitgenodigd. [appellant sub 1] stelt dat de rechtbank hem na de zitting om toestemming heeft gevraagd om het onderzoek te sluiten en uitspraak te doen, en dat de rechtbank daarbij aangaf dat er op de zitting geen inhoudelijke punten waren behandeld. [appellant sub 1] stelt dat hij op basis van die informatie toestemming heeft gegeven.
Uit de uitspraak van de rechtbank volgt volgens hem echter dat tijdens deze zitting wel inhoudelijke punten zijn besproken die van belang zijn geweest voor het oordeel van de rechtbank. Hij wijst in het bijzonder op het oordeel over concreet zicht op legalisatie.
9.1. De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 1] niet voor de zitting van 2 juni 2022 bij de rechtbank is uitgenodigd, en ook niet bij die zitting is verschenen. In een brief van 7 juni 2022 heeft de rechtbank vervolgens het volgende aan (de gemachtigde van) [appellant sub 1] geschreven: "Op 2 juni 2022 is het onderzoek ter zitting hervat. Per abuis bent u hiervoor niet uitgenodigd. Verweerder is ter zitting niet verschenen. U treft hierbij de zittingsaantekeningen van de zitting van 2 juni 2022 aan. De rechtbank acht zich voldoende voorgelicht om uitspraak te doen in deze zaak. Graag hoor ik van u of u akkoord gaat met het sluiten van het onderzoek en het doen van uitspraak zonder een nadere zitting."
9.2. Bij e-mail van 9 juni 2022 heeft de gemachtigde van [appellant sub 1], in reactie op deze brief, de rechtbank onvoorwaardelijk toestemming gegeven om uitspraak te doen zonder een nadere zitting. In deze e-mail geeft de gemachtigde er blijk van de zittingsaantekeningen te hebben gelezen. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat deze toestemming op basis van onjuiste informatie is gegeven.
Het betoog slaagt niet.
Is er sprake van een overtreding?
Is de door de rechtbank geconstateerde afwijking vergunningvrij?
10. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de geconstateerde afwijking van de vergunning vergunningvrij kon worden gerealiseerd. De enkele omstandigheid dat er een minimale afwijking van de vergunning is geconstateerd, maakt volgens hem niet dat er niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden om vergunningvrij te mogen bouwen. Alhoewel de rechtbank terecht heeft geconstateerd dat de Afdeling sinds haar uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2107, in het kader van vergunningvrij bouwen de eis dat het moet gaan om een "verandering van niet-ingrijpende aard" heeft verlaten, heeft de rechtbank daarbij volgens [appellant sub 1] miskend dat de berging al vóór deze verandering, namelijk in 2013, is gerealiseerd.
Hij wijst er daarnaast op dat de tekst van artikel 3 van bijlage II van het Bor niet duidelijk is over de definitie van bouwvolume. De enkele constatering van de rechtbank dat sprake is van een wijziging van het oppervlak is daarom niet voldoende om vast te stellen dat er sprake is van een overtreding, aldus [appellant sub 1].
10.1. Artikel 3 van bijlage II van het Bor luidt:
"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
[…]
8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie;
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume."
10.2. De Afdeling stelt voorop dat de eis dat het moet gaan om een verandering van niet-ingrijpende aard stamt uit het Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken. Dit besluit is in 2010 vervangen en de relevante regeling is toen onder de Wabo en het Bor gewijzigd voortgezet in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor. Zoals de Afdeling in de door de rechtbank genoemde uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2107, onder 7.2, op grond van de Nota van Toelichting van het Bor heeft overwogen, is er bij die wijziging voor gekozen om het begrip "van niet-ingrijpende aard" te schrappen en te werken met meer geobjectiveerde randvoorwaarden. Dit betekent dat de eis dat het moet gaan om een "verandering van niet-ingrijpende aard" is losgelaten en dat het veranderen van een bouwwerk omgevingsvergunningvrij is indien aan de in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor genoemde voorwaarden is voldaan. Deze eis is dus niet, zoals [appellant sub 1] stelt, pas bij de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 losgelaten, maar al bij de inwerkingtreding van het Bor.
Dit betekent dat moet worden gekeken naar de vereisten uit artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor. Tussen partijen is niet in geschil dat de bebouwde oppervlakte van de berging groter is dan vergund. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er alleen daarom al geen sprake kan zijn van een vergunningvrije wijziging van het bouwwerk op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor.
Het betoog slaagt niet.
Overtreding fundering aan linkerzijde
11. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft vastgesteld dat de fundering van de berging aan de zijde van hun woning afwijkt van de bouwtekeningen, ook al volgt dit direct uit het controlerapport. Naast het feit dat het vloeroppervlak is uitgebreid, is dit namelijk nóg een reden dat niet werd voldaan aan de vereisten van artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor. In het kader van finale geschilbeslechting had de rechtbank ook op dit betoog moeten ingaan, aldus [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].
11.1. In het controlerapport staat het volgende over de constructie: "De berging is aan een zijde gefundeerd op de bestaande keerwand die in het verleden gemaakt is ten behoeve van de uitrit. In de dwarsdoorsnede en op het principe detail van op de vergunningstekening is aangegeven dat deze aan twee zijden is gefundeerd op een stroken fundering. Het gebruik van de bestaande zwaar gedimensioneerde keerwand is vanuit praktisch oogpunt en voldoet constructief aan het Bouwbesluit."
11.2. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit het controlerapport dat er, wat betreft de fundering van de berging aan de zijde van de woning van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], sprake is van een afwijking van de vergunning. Er is namelijk, in afwijking van de tekeningen bij de vergunning, geen gebruik gemaakt van een strokenfundering. In plaats daarvan is de berging aan deze zijde op een bestaande keerwand geplaatst. Dit verschil is eveneens te zien op de dwarsdoorsnede uit de gereviseerde tekeningen van Tekenbureau Henk van Es uit 2018. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat er op dit punt ook sprake is van een afwijking van de vergunning.
Het betoog slaagt.
Inhoudelijke gebreken controlerapport
12. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op verschillende door hen aangewezen gebreken in het controlerapport. Naar verschillende punten uit hun verzoek om handhaving en intrekking van de vergunning is namelijk geen onderzoek gedaan in het rapport. Zij wijzen in dit kader bijvoorbeeld op de rand bovenop het dak van de berging en de afwatering. Dit ondanks het feit dat [appellant sub 1] destijds heeft opgemerkt dat hij een afvoergoot heeft aangesloten op een drainagebuis, terwijl daaruit volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] al volgt dat de afwatering niet deugt. Dit betekent immers dat het water niet naar de riolering wordt afgevoerd, maar in de grond loopt. Daarnaast wijzen zij op de fundering. In het controlerapport is volgens hen ten onrechte alleen vastgesteld dat de fundering aan de zijde van hun woning afwijkt van de bouwtekeningen, terwijl deze in werkelijkheid ook voor de rest van de berging afwijkt. Zij stellen dat hier in hun verzoek om handhaving en intrekking van de vergunning op is gewezen, maar dat het college ten onrechte het onderzoek heeft beperkt tot de fundering aan de kant van hun woning.
Dit zijn volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] andere afwijkingen van de vergunning, waartegen het college handhavend had moeten optreden.
12.1. Wat betreft de fundering, stelt de Afdeling vast dat in het verzoek om handhaving en intrekking van de vergunning staat dat de berging op een keerwand staat die niet is aangegeven op de tekening, en dat de tekening suggereert dat er sprake is van gelijke maaivelden, terwijl er in werkelijkheid een verschil is van ca. 90 cm.
Het feit dat de berging op een keerwand staat die niet is aangegeven op de tekening, wordt in het controlerapport erkend. Zie in dit kader overweging 11.2 van deze uitspraak. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het verzoek om handhaving en intrekking van de vergunning niet dat er om handhaving wat betreft de fundering aan de andere zijden van de berging is verzocht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:712, onder 5.1, kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. De rechtbank heeft daarom naar het oordeel van de Afdeling in dit punt terecht geen aanleiding gezien om het besluit van 22 mei 2019 te vernietigen.
In zoverre slaagt het betoog niet.
12.2. Wat betreft de afwatering, overweegt de Afdeling als volgt. Op basis van wat zij op de zitting hebben gesteld, begrijpt de Afdeling [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zo, dat zij betogen dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of de afwatering van de berging is aangesloten op de riolering. De Afdeling stelt in dit kader vast dat in het besluit van 5 december 2018 staat dat er proeven zijn uitgevoerd waaruit volgt dat de hemelwaterafvoer op de riolering is aangesloten en goed functioneert. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die aanleiding geven om hieraan te twijfelen. Zij hebben enkel gesteld dat zij niet geloven dat de hemelwaterafvoer van de berging op de riolering is aangesloten.
De rechtbank heeft op dit punt daarom terecht geen aanleiding gezien om het besluit van 22 mei 2019 te vernietigen.
In zoverre slaagt het betoog niet.
12.3. Wat betreft het dak, overweegt de Afdeling dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in hun verzoek om handhaving en intrekking van de vergunning hebben aangevoerd dat de herstelwerkzaamheden aan het dak vanuit esthetisch oogpunt onaanvaardbaar zijn en bovendien tot gevolg hebben dat ook op dit punt sprake is van strijd met de bouwtekeningen. Op de zitting hebben partijen toegelicht dat het gaat om een rand op het dak, die is aangebracht omdat regenwater anders de tuin van de woning aan de [locatie 3] inliep. De Afdeling stelt vast dat in het controlerapport niets over het dak of deze rand op het dak staat. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college ten onrechte niet onderzocht of er op dit punt sprake is van strijd met de vergunning. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
In zoverre slaagt het betoog.
Was er concreet zicht op legalisatie?
13. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er concreet zicht op legalisatie bestaat. Het is volgens [appellant sub 1] onduidelijk waarom de rechtbank de aanvraag die er ligt, anders dan het college, niet als legaliserend beschouwt. De rechtbank legt daarbij ten onrechte de nadruk op het tijdsverloop van drie jaar tussen het besluit van 22 mei 2019 en de uitspraak van de rechtbank van 22 juli 2022. Tot het moment dat de rechtbank uitspraak deed, verkeerde [appellant sub 1] en het college immers in de veronderstelling dat er geen sprake was van een overtreding ofwel dat er een legaliserende aanvraag was ingediend. De rechtbank kan hem daarom niet tegenwerpen dat hij in die periode geen aanvraag heeft ingediend, aldus [appellant sub 1].
13.1. De Afdeling stelt vast dat er geen legaliserende aanvraag is ingediend. Hoewel het college op de zitting heeft toegezegd bereid te zijn een vergunning te verlenen voor de afwijking wat betreft de oppervlakte van de berging, heeft de Afdeling hiervoor al vastgesteld dat deze ook wat betreft de fundering afwijkt van de vergunning, en dat nog moet worden onderzocht of het dak afwijkt van de vergunning. Naar het oordeel van de Afdeling is er daarom geen sprake van concreet zicht op legalisatie. De rechtbank is terecht tot diezelfde conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Was het college bevoegd om de vergunning in te trekken?
14. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat het college de verleende omgevingsvergunning voor de berging had moeten intrekken, zodat het vergunningstraject opnieuw zou moeten worden doorlopen. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend.
Zij voeren ook in dit kader aan dat de berging op een andere fundering is gebouwd dan in de vergunning staat. Als gevolg daarvan is de berging 3.30 m hoog, terwijl het bestemmingsplan maar een hoogte van 3 m toestaat. Daarnaast zijn volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] bij de aanvraag moedwillig foute gegevens verstrekt door [appellant sub 1], waardoor het college uit is gegaan van een hoogte van 2,40 m. Als gevolg hiervan zijn de stedenbouwkundige beoordeling en het oordeel van de welstandscommissie gebaseerd op onjuiste gegevens.
Ook stellen [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dat de fundering van de berging, als conform de vergunning zou zijn gebouwd, bij hen in de tuin zou liggen. Omdat zij daar geen toestemming voor geven, is er volgens hen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering, op grond waarvan het college de vergunning had moeten intrekken.
14.1. Artikel 5.19 van de Wabo luidt:
"1. Het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning of ontheffing te verlenen, kan de vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken, indien:
a. de vergunning of ontheffing ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend;
b. niet overeenkomstig de vergunning of ontheffing is of wordt gehandeld;
c. de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen niet zijn of worden nageleefd;
d. de voor de houder van de vergunning of ontheffing als zodanig geldende algemene regels niet zijn of worden nageleefd.
[…]"
14.2. Zoals de Afdeling onder 11.2 heeft overwogen, staat vast dat de berging op een fundering is gebouwd die afwijkt van de tekeningen bij de vergunning. Dit betekent dat het college de bevoegdheid had om op grond van artikel 5.19, eerste lid, onder b van de Wabo de vergunning in te trekken. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt.
14.3. Gelet op dit oordeel, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of er andere intrekkingsgronden op grond van artikel 5:19, eerste lid, van de Wabo zijn.
Tussenconclusie hoger beroepen
15. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is gegrond. Hun hoger beroep is uitsluitend gericht tegen de overwegingen van de uitspraak van de rechtbank en niet tegen de beslissing. Daarom is er geen reden om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. De gebreken in de uitspraak van de rechtbank kunnen echter wel gevolgen hebben voor het nadere besluit van 2 november 2022.
Nader besluit 2 november 2022
16. Bij besluit van 2 november 2022 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van 5 december 2018 opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Het college stelt in dit besluit dat er slechts sprake is van een overschrijding van 0,70 m², een afwijking van 1,52% in verhouding tot de totale grootte van de berging. Omdat het om een kleine overschrijding van het totaal gaat, stelt het college zich op het standpunt dat handhavend optreden niet in verhouding staat tot de te dienen belangen. Het college verwijst bijvoorbeeld naar een uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961, en een uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1680.
17. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn het niet eens met dit nadere besluit van het college. Zij vinden onder meer dat hun belang daarbij niet is meegewogen, en dat zij opnieuw gehoord hadden moeten worden door het college.
Gronden van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
College niet in hoger beroep gegaan
18. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat het college in hoger beroep had moeten gaan tegen de uitspraak van de rechtbank, nu uit het nader besluit blijkt dat het college het daarmee niet eens is.
18.1. De Afdeling overweegt ten eerste dat deze beroepsgrond niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van 2 november 2022. De omstandigheid dat het college geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank is in dit kader namelijk irrelevant. Alleen daarom kan deze beroepsgrond al niet slagen. Ten overvloede overweegt de Afdeling dat het aan het college is om te besluiten om al dan niet hoger beroep in te stellen.
Het betoog slaagt niet.
Niet gehoord door college
19. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat het college hen ten onrechte niet opnieuw heeft gehoord in het kader van het nadere besluit. Hier bestond volgens hen wel aanleiding voor, aangezien zij nieuwe feiten en omstandigheden naar voren hebben gebracht.
19.1. Artikel 4:11 van de Awb luidt:
"Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 achterwege laten voor zover:
[…]b. de belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan […]"
19.2. Naar het oordeel van de Afdeling mocht het college zich op het standpunt stellen dat er geen aanleiding bestond om [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] opnieuw te horen in het kader van het nadere besluit. De Afdeling is namelijk niet gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden die zich hebben voorgedaan sinds het besluit van 22 mei 2019. Ook [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben op de zitting desgevraagd geen nieuwe feiten en omstandigheden kunnen noemen.
Het betoog slaagt niet.
Onterecht beperkt tot één afwijking/ herhaling hoger beroepsgronden
20. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat het college in het nadere besluit ten onrechte alleen een overtreding vaststelt met betrekking tot het oppervlakte. Er zijn echter grotere afwijkingen van de bouwtekeningen, zoals de wijziging van de fundering, het feit dat er is gebouwd op een keerwand en op diverse andere ophogingen, en het feit dat er een maaiveldverschil is gecreëerd. Ook had het college daarom de verleende vergunning moeten intrekken.
Uit het nieuwe besluit blijkt volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dan ook niet dat het college hun belang daarbij heeft meegewogen. Op de zitting hebben zij toegelicht dat hun belang is gelegen in het beëindigen van de overlast die de berging, als gevolg van deze afwijkingen, veroorzaakt. Het gaat daarbij volgens hen om wateroverlast als gevolg van de fundering op een bestaande keerwand, en overlast als gevolg van de rand op het dak, waar zij vanuit hun tuin tegenaan kijken.
20.1. Om de redenen die de Afdeling onder 11.2 en 12.3 heeft besproken, had het college eveneens een overtreding moeten vaststellen met betrekking tot de fundering, en had hij moeten onderzoeken of er sprake is van een overtreding wat betreft het dak. Ook in het nadere besluit van 2 november 2022 ontbreekt deze vaststelling en dit nadere onderzoek.
Dit betekent ook dat het college de afwijking wat betreft de fundering en de mogelijke afwijking wat betreft het dak ten onrechte niet bij de belangenafweging heeft betrokken.
In zoverre slaagt het betoog.
20.2. Daarnaast had het college, zoals geoordeeld onder 14.2, de bevoegdheid om de vergunning, verleend bij besluit van 25 oktober 2013, in te trekken. Dit heeft het college in het nadere besluit, net als in het besluit van 22 mei 2019, niet erkend.
In zoverre slaagt het betoog.
20.3. De gronden die [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voor het overige tegen het nadere besluit hebben aangevoerd, zijn een herhaling van de gronden die zij reeds in hoger beroep hebben aangevoerd. Op die punten is het nadere besluit van 2 november 2022 niet anders dan het besluit van 22 mei 2019, dat door de rechtbank is vernietigd. De Afdeling heeft bij de beoordeling van het hoger beroep reeds gemotiveerd geoordeeld dat deze betogen niet slagen.
Conclusie (hoger) beroepen
21. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is gegrond. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, aangezien het hoger beroep zich tegen de overwegingen richt en niet tegen de beslissing.
22. Het van rechtswege ontstane beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het nadere besluit van 2 november 2022 is gegrond. Dit nadere besluit wordt vernietigd.
23. Dit betekent dat het college een nieuwe besluit moet nemen op het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van 5 december 2018, met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet en/of tevergeefs is aangevochten.
24. Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met hun beroep tegen het besluit van 2 november 2022 en hun hoger beroep vergoeden.
25. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Overschrijding redelijke termijn
26. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 1] hebben de Afdeling verzocht om een schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
26.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze, die uit twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. De Afdeling bepaalt dat de redelijke termijn in dit geval is begonnen op het moment dat beroep is ingesteld bij de rechtbank.
26.2. In dit kader is het relevant dat deze procedure het vervolg is op een eerdere procedure. De rechtbank heeft het beroepschrift van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in die procedure ontvangen op 27 maart 2016. Dit betekent dat de redelijke termijn tot 27 maart 2020 liep. De procedure eindigt met deze uitspraak op 6 mei 2026. Dat betekent dat de redelijke termijn met 74 maanden is overschreden.
26.3. Voor de toerekening van de overschrijding is het relevant dat in zaken zoals deze, waarin een besluit na een eerdere vernietiging opnieuw aan de rechter wordt voorgelegd, de overschrijding in beginsel volledig wordt toegerekend aan het bestuursorgaan. Voor zover de redelijke behandelingsduur echter in één van de procedures door de rechtbank of de Afdeling is overschreden, is de overschrijding aan de rechtbank respectievelijk de Afdeling toe te rekenen. Op deze laatste regel kan een uitzondering worden gemaakt als de overschrijding is veroorzaakt door het procesgedrag van een bestuursorgaan.
26.4. De redelijke behandelingsduur in de eerste procedure, die is geëindigd met de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2018, was twee jaar voor de beroepsfase en twee jaar voor de hoger beroepsfase. De redelijke behandelingsduur voor deze procedure, die eindigt met deze uitspraak, was een half jaar voor de bezwaarfase, anderhalf jaar voor de beroepsfase, en twee jaar voor de hoger beroepsfase.
26.5. In de eerste procedure is de redelijke behandelingsduur niet door de rechtbank of de Afdeling overschreden. In deze procedure is de redelijke behandelingsduur door de rechtbank met afgerond 1 jaar en 7 maanden overschreden. De Afdeling is echter van oordeel dat dit deels aan het procesgedrag van het college is toe te rekenen. De rechtbank heeft de zaak namelijk op de zitting van 15 februari 2021 aangehouden "om verweerder in de gelegenheid te stellen duidelijkheid te geven over de aanvraag inzake de (revisie)bouwvergunning". De Afdeling stelt vast dat deze aanvraag in beroep noch in hoger beroep is overgelegd door het college. Vervolgens is het onderzoek op de zitting van 14 januari 2022 hervat, zodat 11 maanden van de overschrijding aan het procesgedrag van het college zijn toe te rekenen. De Afdeling heeft de redelijke behandelingsduur vervolgens met 21 maanden overschreden.
26.6. Dit betekent dat de overschrijding aan het college, de rechtbank en de Afdeling moet worden toegerekend. De overschrijding moet voor 8/74e deel aan de rechtbank worden toegerekend, voor 21/74e deel aan de Afdeling, en voor 45/74e deel aan het college.
26.7. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 6500,00 voor zowel [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], als [appellant sub 1]. Daarbij wordt opgemerkt dat [appellant sub 2A] samen met [appellant sub 2B] procedeert, waarin de Afdeling in dit geval aanleiding ziet om het bedrag voor hen te matigen. Dit betekent dat aan hen samen een bedrag van € 6500,00 wordt toegekend. Deze matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het samen deelnemen als partij in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden door de te lang durende procedure.
Conclusie verzoeken om schadevergoeding
27. De verzoeken van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn worden toegewezen.
28. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan het college, de rechtbank, en de Afdeling is toe te rekenen, moeten de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en het college de proceskosten in verband met het verzoek van [appellant sub 1] vergoeden. Dit met dien verstande dat het college de helft betaalt, en de Staat de andere heft.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gegrond;
III. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht van 2 november 2022, kenmerk 2224768, gegrond;
IV. vernietigt het onder III genoemde besluit;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht op om binnen 20 weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen dat besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VII. wijst het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding toe;
VIII. wijst het verzoek van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] om schadevergoeding toe;
IX. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant sub 1] van een schadevergoeding van € 2547,30 (€ 702,70 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 1844,60 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht tot betaling aan [appellant sub 1] van een schadevergoeding van € 3952,70;
XI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] van een schadevergoeding van € 2547,30 (€ 702,70 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 1844,60 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht tot betaling aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] van een schadevergoeding van € 3952,70, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met hun hoger beroep en hun beroep tegen het besluit van 2 november 2022 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 24,33, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XIV. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 233,50 (€ 116,75 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 116,75 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 233,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XVI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.G. Tricoli, griffier.
w.g. De Moor-van Vugt
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Tricoli
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2026
1103