202406951/1/A3.
Datum uitspraak: 6 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 oktober 2024 in zaken nrs. 22/6054 en 22/6055 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij twee afzonderlijke besluiten van 9 mei 2022 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd van € 18.000,00 wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit), en een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven.
Bij besluit van 17 november 2022 heeft de minister het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen de boete gegrond verklaard en de boete gematigd naar € 13.500,00. Bij afzonderlijk besluit van 17 november 2022 heeft de minister het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen de waarschuwing ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 oktober 2024 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen het besluit van 17 november 2022 ten aanzien van de boete gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de boete vastgesteld op € 12.825,00 (zaak nr. 22/6055). Het beroep van [appellante] tegen het besluit van 17 november 2022 ten aanzien van de waarschuwing is ongegrond verklaard (zaak nr. 22/6054).
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E. Koekoek en mr. J. van den Brink, advocaten in Barneveld, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.M. van der Kuil en R. Neef, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Werknemers van [appellante] waren op 28 januari 2020 op een locatie in Vlaardingen bezig met het verwijderen van lichtdoorlatende platen op het dak van een loods. Daarbij heeft een arbeidsongeval plaatsgevonden. Het slachtoffer was samen met een collega aan het werk op het dak van de loods. Het slachtoffer had de dag voor het ongeval, als voorbereidend werk, op twee na alle schroeven uit de beugels van alle lichtdoorlatende platen gehaald. Op een zeker moment kwam er een harde windvlaag en kwam een aantal lichtdoorlatende platen los van de constructie, waardoor de platen door de lucht vlogen. Het slachtoffer pakte tijdens de windvlaag een lichtdoorlatende plaat op zodat deze niet verder zou wegwaaien en hield deze in zijn handen. In een volgend ogenblik is het slachtoffer door een opening in het platte dak gevallen en 7,8 meter lager op de betonvloer van de loods terechtgekomen. Het slachtoffer liep door zijn val letsel op en werd naar het ziekenhuis overgebracht voor negen nachten. Het letsel bestond uit een gebroken rechteroogkas, een gebroken rechter sleutelbeen en een bloeding in het hoofd.
2. Van het ongeval is melding gemaakt bij de Nederlandse Arbeidsinspectie en naar aanleiding daarvan zijn arbeidsinspecteurs een ongevalsonderzoek gestart. De bevindingen zijn vastgelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport. Uit het boeterapport volgt dat bij het verrichten van de werkzaamheden het valgevaar niet is tegengegaan door het aanbrengen van hekken of leuningen of door het aanbrengen van vangnetten. De werknemers beschikten wel over een veiligheidsgordel met vanglijnen. Doordat het slachtoffer zich niets van het ongeval kan herinneren is onbekend waarom hij op het moment van het ongeval niet aangelijnd was.
Besluitvorming
3. Op grond van het boeterapport heeft de minister bij besluit van 9 mei 2022 aan [appellante] een boete opgelegd van in totaal € 18.000,00 wegens overtreding van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Bij besluit van 17 november 2022 heeft de minister het bezwaar van [appellante] gegrond verklaard. Uit het boeterapport volgt namelijk dat het ongeval voorkomen had kunnen worden als het slachtoffer de veiligheidsgordel met vanglijn had gebruikt. Gelet op de maatregelen die [appellante] wel heeft getroffen en de bijdrage aan het ongeval van de werknemer zelf heeft de minister de boete met 25% gematigd tot een bedrag van € 13.500,00.
4. Daarnaast heeft de minister bij afzonderlijk besluit van 9 mei 2022 een waarschuwing preventieve stillegging van werk opgelegd op grond van artikel 9.10a van het Arbobesluit. Dat artikel schrijft voor dat na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding een waarschuwing preventieve stillegging van werk wordt gegeven. [appellante] heeft op 2 oktober 2019 ook een overtreding gepleegd van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Niet gebleken is dat [appellante] adequate maatregelen heeft getroffen om verdere overtredingen te voorkomen. Bij afzonderlijk besluit van 17 november 2022 heeft de minister het bezwaar van [appellante] tegen de waarschuwing ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
5. De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] niet heeft voldaan aan de voorwaarden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel boeteoplegging). Volgens de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] geen veilige werkwijze heeft ontwikkeld doordat zij geen vangnetten heeft voorgeschreven en opgehangen. Uit artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit volgt dat maatregelen gericht op collectieve bescherming, zoals een vangnet, voorrang hebben boven maatregelen gericht op individuele bescherming, zoals een vanglijn. [appellante] heeft haar stelling dat het niet mogelijk was om vangnetten op te hangen niet onderbouwd. Bovendien zijn de werkzaamheden na het ongeval stilgelegd door de arbeidsinspecteur en is verlangd dat er alsnog vangnetten zouden worden opgehangen. [appellante] heeft de dag na het ongeval aan deze eis voldaan en nadat de vangnetten waren opgehangen is de stillegging opgeheven. Dat de kosten van het ophangen van vangnetten dermate hoog zouden zijn dat dit niet van [appellante] gevergd zou kunnen worden, is niet met financiële documenten onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank is, als gevolg van het ontbreken van een veilige werkwijze, ook niet voldaan aan de overige drie matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging. De rechtbank heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:407. Omdat [appellante] geen veilige werkwijze heeft ontwikkeld volgt de rechtbank haar ook niet in het standpunt dat van algemene verwijtbaarheid geen sprake is. Tot slot heeft [appellante] naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat zij adequate maatregelen heeft genomen ter voorkoming van dezelfde of soortgelijke overtredingen. Volgens [appellante] heeft zij na het ongeval een toolboxmeeting gegeven aan haar werknemers, waarin opnieuw met klem aandacht is gevraagd voor de veiligheidsmaatregelen bij het werken op hoogte. Van deze meeting is echter, ook na herhaalde verzoeken daartoe van de arbeidsinspecteur, geen verslag overgelegd.
De rechtbank heeft geen aanleiding gezien de boete te matigen vanwege overschrijding van de dertienwekentermijn, als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden. De rechtbank heeft wel de boete gematigd met 5% naar een totaalbedrag van € 12.825,00, wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
6. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ten aanzien van de waarschuwing preventieve stillegging van werk ongegrond verklaard. Wat [appellante] heeft aangevoerd tegen de boete die is opgelegd vanwege de overtreding op 28 januari 2020 treft geen doel. Doordat [appellante] op 2 oktober 2019 ook artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, is sprake van een herhaalde overtreding. De minister mocht naar het oordeel van de rechtbank dus een waarschuwing opleggen op grond van artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit, in samenhang gelezen met artikel 28a, eerste lid, van de Arbowet.
Hoger beroep
De waarschuwing preventieve stillegging van werk
- Bevoegdheid
7. [appellante] voert aan dat het waarschuwingsbesluit onbevoegd genomen is, omdat het besluit ondertekend is door het Hoofd van de afdeling Boete, Dwangsom en Inning (BDI), terwijl de inspecteur-generaal van het ministerie van SZW daartoe is aangewezen, op grond van artikel 1.2, vierde lid, van de Aanwijzingsregeling toezichthoudende ambtenaren en ambtenaren met specifieke uitvoeringstaken op grond van SZW wetgeving.
7.1. Ingevolge artikel 2 van het Organisatie-, mandaat- en volmachtbesluit inspecteur-generaal Nederlandse Arbeidsinspectie 2017 (OMV-besluit inspecteur-generaal) ressorteert onder de inspecteur-generaal onder andere de directie Analyse, Programmering en Strategie (APS). Uit artikel 6, eerste lid, aanhef en onder n, van datzelfde besluit volgt dat de directeur APS verantwoordelijk is voor het geven van waarschuwingen inzake stillegging van werkzaamheden in verband met recidive, alsmede het voorbereiden en bekendmaken van beschikkingen tot stillegging van werkzaamheden in verband met recidive.
Uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Organisatie-, mandaat- en volmachtbesluit directie Analyse, Programmering en Strategie 2017 (OMV-besluit APS) volgt dat de afdeling BDI een onderdeel is van de directie APS. Op grond van artikel 8, aanhef en onder c, van dat besluit, is de afdeling BDI verantwoordelijk voor het geven van waarschuwingen inzake stillegging van werkzaamheden in verband met recidive, alsmede het voorbereiden en bekendmaken van beschikkingen tot stillegging van werkzaamheden in verband met recidive.
7.2. Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat de ondermandatering aan de directie APS niet geldig is omdat de inspecteur-generaal daarvoor geen toestemming heeft gegeven, volgt de Afdeling dit betoog niet. Op grond van artikel 12, eerste lid, van het OMV-besluit inspecteur-generaal kunnen de directeuren hun vertegenwoordigingsbevoegdheden in een door hen te bepalen omvang doorverlenen aan onder hen ressorterende functionarissen. Op grond van het vierde lid van dat artikel geschiedt die doorverlening bij schriftelijk besluit. De toestemming van de inspecteur-generaal voor die doorverlening ligt daarin besloten. Het OMV-besluit APS is een schriftelijk besluit in de zin van artikel 12, vierde lid, van het OMV-besluit inspecteur-generaal. Nu de afdeling BDI direct onder de directie APS valt, kan voor de doormandatering van verantwoordelijkheden worden volstaan met het OMV-besluit APS. Het waarschuwingsbesluit is dus bevoegd genomen.
7.3. Het betoog slaagt niet.
- Evenredigheid
8. [appellante] voert verder aan dat het waarschuwingsbesluit onevenredig is. Volgens [appellante] is de minister niet ingegaan op de maatschappelijke en economische gevolgen van de waarschuwing en een eventuele stillegging. Stillegging voor een maand zou leiden tot faillissement van het bedrijf. Ter onderbouwing heeft [appellante] een verklaring van haar registeraccountant overgelegd. Verder voert [appellante] aan dat de minister niet heeft meegewogen dat de boete voor de overtreding in bezwaar gematigd is met 25%.
8.1. Op grond van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten, wordt bij de overweging een waarschuwing tot preventieve stillegging op te leggen rekening gehouden met het type overtreding, de omvang van de overtreding, de maatschappelijke gevolgen en de economische gevolgen voor derden. Op grond van het derde lid van dat artikel kan ook rekening worden gehouden met het feit dat de boete is gematigd.
8.2. [appellante] heeft in bezwaar geen beroep heeft gedaan op artikel 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten. De minister heeft de waarschuwing daarom ambtshalve aan dat artikel getoetst. Gelet op de ernst en omvang van de overtreding, heeft de minister geen aanleiding gezien om af te zien van de waarschuwing. Ook is niet gebleken van maatschappelijke gevolgen of economische gevolgen voor derden. Daarnaast is de matiging van de boete met 25% geen reden geweest om af te zien van de waarschuwing. De boete is gematigd vanwege maatregelen die [appellante] wel had getroffen, maar deze maatregelen hebben de overtreding van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit niet voorkomen. Het doel van de waarschuwing is juist de werkgever te bewegen inspanningen te verrichten om verdere overtredingen te voorkomen.
8.3. De Afdeling is van oordeel dat de minister terecht geen aanleiding heeft gezien om af te zien van de waarschuwing. Anders dan [appellante] heeft gesteld, heeft de minister in het besluit wel meegewogen dat de boete met 25% gematigd is. Verder heeft [appellante] voor het eerst bij het verzoek om een voorlopige voorziening hangende hoger beroep aangevoerd dat stillegging zou leiden tot faillissement van het bedrijf. In deze procedure is echter niet een besluit tot stillegging van de werkzaamheden aan de orde, maar alleen de waarschuwing. Niet valt in te zien hoe de waarschuwing tot faillissement van [appellante] zal leiden. Bovendien volgt ook niet uit de door [appellante] overgelegde stukken dat daadwerkelijke stillegging zou leiden tot faillissement.
8.4. Het betoog slaagt niet.
De boete
- Verwijtbaarheid
9. [appellante] voert aan dat geen sprake is van verwijtbaar handelen door [appellante] en dat daarom geen boete opgelegd had mogen worden. Het slachtoffer had namelijk instructies gekregen over hoe hij veilig op hoogte moest werken en hij wist dat hij zich moest aanlijnen. Dat hij zich desondanks niet heeft aangelijnd is niet aan [appellante] te wijten. Als er al grond is om een boete op te leggen, moet de boete gematigd worden op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging. Volgens [appellante] volgt uit het boeterapport dat een veilige werkwijze was ontwikkeld. Daarnaast moet de boete volgens [appellante] gematigd worden op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. De boete moet namelijk worden afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. [appellante] heeft wel degelijk maatregelen genomen om valgevaar te voorkomen, zoals het ter beschikking stellen van veiligheidsgordels met vallijnen. Dat het slachtoffer daarvan geen gebruik heeft gemaakt is volgens [appellante] reden om de boete te matigen.
9.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor matiging van de boete op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging. In het boeterapport staat een opsomming van algemene maatregelen uit de risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E) en de opmerking dat het risico valgevaar is geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld. Dat betekent echter nog niet dat in het concrete geval ook een veilige werkwijze is ontwikkeld. In de RI&E staat namelijk dat als het mogelijk is om te werken met collectieve bescherming, dit de voorkeur heeft. Doordat [appellante] geen vangnetten heeft gebruikt was er dus geen veilige werkwijze. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het ophangen van vangnetten niet mogelijk was. Nu geen veilige werkwijze is ontwikkeld, is ook niet voldaan aan de overige matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging.
9.2. Het betoog slaagt niet.
- Matiging wegens overschrijding van de dertienwekentermijn
10. [appellante] voert aan dat de termijn van dertien weken, zoals bedoeld in artikel 5:51 van de Awb, is overschreden met ruim een jaar. Dit is reden om af te zien van boeteoplegging of de boete te matigen. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat er sprake moet zijn van bijzondere omstandigheden om de overschrijding te kunnen verdisconteren in de hoogte van de boete.
10.1. In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport over het opleggen van de bestuurlijke boete beslist. Het boeterapport is gedateerd op 25 januari 2021. Op 9 mei 2022 heeft de minister besloten om een boete op te leggen. De termijn van dertien weken is dus overschreden. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1232, is de dertienwekentermijn een termijn van orde, zodat zoals de rechtbank terecht heeft overwogen aan de overschrijding daarvan voor de bevoegdheid om een boete op te leggen geen consequenties zijn verbonden. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913, onder 9.4, kan de bestuursrechter de overschrijding van de beslistermijn echter wel verdisconteren in de hoogte van de boete. Het boetebesluit is in dit geval ruim een jaar en drie maanden nadat het boeterapport was uitgebracht genomen. Dit is onwenselijk lang. De Afdeling ziet aanleiding om de overschrijding van de dertienwekentermijn te verdisconteren in de hoogte van de boete. De Afdeling acht het passend en geboden om in dit geval de door de rechtbank vastgestelde boete verder te matigen met 5%. De boete wordt gelet op het vorenstaande verminderd met € 641,25 tot een bedrag van € 12.183,75. Voor zover de minister heeft aangevoerd dat voor verdere matiging geen aanleiding bestaat, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, volgt de Afdeling dit niet. In die zaak had de minister de boete in bezwaar al gematigd met het maximumbedrag van € 2.500,00, waardoor geen aanleiding meer bestond voor een verdergaande matiging. Dat is in deze zaak niet het geval.
10.2. Het betoog slaagt.
- Matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn
11. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4761, r.o. 15, toetst de Afdeling in boetezaken steeds ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken.
11.1. De termijn in punitieve zaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In dit geval is dat op het moment dat de minister zijn voornemen tot boeteoplegging aan [appellante] kenbaar heeft gemaakt, op 20 april 2022. Dat betekent dat de redelijke termijn met deze uitspraak van vandaag met minder dan zes maanden is overschreden. In dat geval wordt de boete verminderd met 5%. De rechtbank heeft in beroep de boete al met 5% gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor verdere matiging van de boete.
Conclusie
12. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet, gezien hetgeen onder 10.1 is overwogen, worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarin de aan [appellante] opgelegde boete zelfvoorziend heeft vastgesteld op € 12.825,00. De Afdeling zal in de zaak voorzien door de hoogte van de boete vast te stellen op € 12.183,75 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
13. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 oktober 2024 in zaak nr. 22/6055, voor zover de rechtbank de boete heeft vastgesteld op € 12.825,00 en heeft bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 november 2022, kenmerk WBJA/SVIA/3.2022.0637.001;
III. bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 12.183,75;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 november 2022;
V. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
VI. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 559,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, voorzitter, en mr. M.M. Kaajan en mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. Kamperman, griffier.
w.g. Meijer
voorzitter
w.g. Kamperman
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2026
1000