202402787/1/A3.
Datum uitspraak: 13 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 maart 2024 in zaak nr. 23/10331 in het geding tussen:
de burgemeester en het college
en
[wederpartij], wonend in Tilburg.
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2022 hebben de burgemeester en het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd voor het laten verrichten van illegale prostitutie in de woning van [wederpartij].
Bij besluit van 5 september 2023 hebben de burgemeester en het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 maart 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 september 2023 vernietigd en het besluit van 8 november 2022 herroepen.
Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester en het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2026, waar de burgemeester en het college, vertegenwoordigd door mr. G.D.A. Dellevoet, en [wederpartij], bijgestaan door S. Abdoel, rechtsbijstandverlener in Eindhoven, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. [wederpartij] is eigenaar van een woning aan de [locatie] in Tilburg (de woning). Hij heeft de woning voor de periode van 16 tot en met 21 oktober 2022 verhuurd via Airbnb aan [huurder]. Op 19 oktober 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente Tilburg een controle uitgevoerd bij de woning, nadat hij via een online advertentie in contact kwam met een vrouw die seksuele handelingen tegen betaling aanbood. De vrouw vertelde de toezichthouder dat hij naar de woning moest komen. Daar aangekomen trof de toezichthouder drie sekswerkers en verschillende attributen aan, waaronder condooms, glijmiddel en SM-spullen. De burgemeester en het college hebben vervolgens aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd voor het zonder vergunning laten verrichten van prostitutieactiviteiten in de woning in strijd met artikel 97, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg (APV) en overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wegens het laten gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat in de woning een seksinrichting met een bedrijfsmatig karakter aanwezig was. Er is geen vergunning verleend voor het exploiteren van een seksinrichting en het is niet toegestaan de woning te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Er is daarom sprake van een overtreding. De rechtbank heeft evenwel geoordeeld dat [wederpartij] niet als overtreder kan worden aangemerkt. Hij kon weliswaar beschikken over of de gedraging plaats zou vinden, maar de burgemeester en het college hebben niet aangetoond dat [wederpartij] de overtreding ook heeft aanvaard. [wederpartij] heeft de zorg betracht die van hem kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de overtreding. Hij kan daarom niet als functioneel dader worden aangemerkt, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Functioneel daderschap en strijd met het bestemmingsplan
4. De burgemeester en het college betogen dat [wederpartij] als functioneel dader moet worden aangemerkt omdat hij geen enkel toezicht op de woning heeft gehouden. Hij heeft daarmee het illegale gebruik van de woning aanvaard. Airbnb is bovendien geen professioneel verhuurbedrijf met medewerkers die voor [wederpartij] toezicht kunnen houden. In de algemene gebruiksvoorwaarden van Airbnb staat dat het de eigen verantwoordelijkheid is van verhuurders om te voldoen aan regelgeving. [wederpartij] heeft nagelaten iemand anders controles te laten uitvoeren. Daarnaast was het onzorgvuldig van [wederpartij] om de sleutel achter te laten onder een plank voor het huis en niet zelf de sleutel te overhandigen. Hij had ook een ‘ring-doorbell’ kunnen aanschaffen, zoals hij later wel heeft gedaan. Verder betogen de burgemeester en het college dat [wederpartij] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten dat zijn woning in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt.
4.1. In haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023 houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend, indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, overweging 1.11.
4.2. [wederpartij] heeft het oordeel van de rechtbank dat hij kon beschikken over de wijze waarop de woning werd gebruikt in hoger beroep niet bestreden. Daarom is in hoger beroep voor de vraag of [wederpartij] als functioneel dader kan worden aangemerkt, alleen nog aan de orde of hij de overtreding heeft aanvaard.
4.3. De burgemeester en het college hebben de last onder dwangsom mede gebaseerd op overtreding van artikel 97 van de APV. [wederpartij] is een particulier verhuurder die incidenteel zijn woning via Airbnb verhuurt. Tijdens verhuur in het verleden heeft [wederpartij] contact onderhouden met zijn buurvrouw om op de hoogte te blijven van mogelijke overlast van gasten. De wijze waarop [wederpartij] zijn woning heeft verhuurd aan [huurder] is niet ongebruikelijk voor het verhuurplatform Airbnb. Evenmin zijn er aanwijzingen dat [wederpartij] onvoldoende zorg heeft betracht door zijn woning aan [huurder] te verhuren. [huurder] had een door Airbnb geverifieerd profiel, wat betekent dat hij de identiteitsverificatie van het platform heeft doorlopen. Uit dat profiel kon [wederpartij], naar niet in geschil is, niet opmaken dat [huurder] in het verleden overlast had veroorzaakt of gehuurde woningen illegaal heeft gebruikt. Ook heeft [huurder] vooraf betaald via een bankoverschrijving. Zijn woning zou verder voor slechts vijf dagen worden verhuurd, wat een niet ongebruikelijke huurperiode is voor verhuur via Airbnb. [wederpartij] heeft tot slot [huurder] in een chatgesprek erop gewezen dat hij geen feesten mag organiseren en niet mag roken in de woning. [wederpartij] heeft daarmee gedaan wat redelijkerwijs van hem verwacht mag worden bij de verhuur van zijn woning via Airbnb. Anders dan de burgemeester en het college stellen, hoeft onder de gegeven omstandigheden niet van [wederpartij] te worden verwacht dat hij [huurder] erop wijst dat het verboden is zijn woning als seksinrichting te gebruiken. Niet gebleken is dat de woning voor 16 oktober 2022 illegaal is gebruikt, bijvoorbeeld als seksinrichting, toen [wederpartij] deze eerder verhuurde via Airbnb. Dat eiser de sleutel van de woning niet fysiek heeft overgedragen, leidt ook niet tot het oordeel dat hij onvoldoende zorg heeft betracht. Hij had bij een fysieke sleuteloverdracht niet noodzakelijk aan de huurder of één van de andere personen kunnen zien dat zij de woning illegaal gingen gebruiken. Verder acht de Afdeling van belang dat [wederpartij], nadat hij op de hoogte was gesteld van het illegale gebruik van zijn woning, de verhuur direct heeft beëindigd en zijn woning heeft verwijderd van het platform Airbnb. De Afdeling is van oordeel dat onder de genoemde omstandigheden de burgemeester en het college niet hebben aangetoond dat [wederpartij] de overtreding van artikel 97 van de APV heeft aanvaard.
4.4. De burgemeester en het college hebben de last onder dwangsom naast overtreding van artikel 97 van de APV ook gebaseerd op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, wegens het gebruiken van de woning in strijd met het bestemmingsplan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, betekent de enkele omstandigheid dat [wederpartij] het pand niet zelf in strijd met het bestemmingsplan gebruikt, niet dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt. De Afdeling wijst er in dit verband op dat, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede moet worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 94). Daarbij is het aan de eigenaar om aannemelijk te maken dat hij niet wist en ook niet kon weten dat zijn eigendom in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:628, onder 5.3.
4.5. [wederpartij] heeft aangevoerd dat hij een particulier verhuurder is die incidenteel zijn woning via Airbnb verhuurt, wat voorafgaand aan de verhuur aan [huurder] niet tot illegaal gebruik heeft geleid. Verder voert hij aan dat hij voorafgaand aan de verhuur aan [huurder], zijn profiel heeft gecheckt. Ook wijst [wederpartij] erop dat de huurperiode van vijf dagen niet ongebruikelijk is, dat [huurder] vooraf op de gebruikelijke wijze via een bankoverschrijving de huur heeft betaald en dat hij hem er in een chatgesprek op heeft gewezen dat hij in de woning geen feesten mag organiseren en niet mag roken. De Afdeling is van oordeel dat [wederpartij] met de door hem aangedragen feiten en omstandigheden erin is geslaagd om aannemelijk te maken dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daaruit, bezien in combinatie met de overige hiervoor onder 4.3 weergegeven feiten en omstandigheden, kan namelijk niet worden opgemaakt dat [wederpartij] wist of kon weten dat zijn woning vanaf 16 oktober 2022 als seksinrichting gebruikt ging worden. De rechtbank heeft daarom terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [wederpartij] de woning in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voor sekswerk heeft laten gebruiken.
4.6. De betogen slagen niet.
Schadevergoeding
5. [wederpartij] heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan. Hij stelt dat hij bij een psycholoog in behandeling is geweest door de opgelegde last onder dwangsom. Hij vraagt om vergoeding van de kosten die hij in dat kader heeft moeten maken voor zijn eigen risico van zijn zorgverzekering.
5.1. [wederpartij] heeft op de zitting van de Afdeling toegelicht hoe de gebeurtenissen in zijn woning en het geschil met de gemeente een heftige impact hebben gehad op zijn leven. Hij heeft psychische problemen ondervonden en heeft zich lange tijd niet veilig gevoeld in zijn eigen woning. De Afdeling heeft begrip voor deze omstandigheden en de vervelende situatie waarin [wederpartij] zich heeft bevonden. Artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft de bestuursrechter echter alleen de bevoegdheid een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende heeft geleden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
Het is voor de Afdeling met de door hem overgelegde stukken niet aannemelijk geworden dat de psychische schade die [wederpartij] heeft geleden een rechtstreeks gevolg is geweest van de opgelegde last onder dwangsom. Daaruit blijkt alleen dat hij in behandeling is geweest van een psycholoog na het opleggen van de last onder dwangsom. De brief van 23 januari 2026 van zijn behandelend klinisch-psycholoog is daarvoor onvoldoende. Deze brief bevat de niet nader toegelichte mededeling dat aanleiding voor de behandeling ernstige stressklachten waren die werden ‘geluxeerd’ door een conflictueuze kwestie met de gemeente Tilburg in de periode van april 2023 tot en met april 2025. Daaruit kan niet worden opgemaakt dat de stressklachten zijn te wijten aan de opgelegde last onder dwangsom of een rechtstreeks gevolg daarvan zijn.
5.2. De burgemeester en het college hebben het betoog dat zij niet gehouden zijn de proceskosten in beroep te vergoeden omdat de rechtsbijstand van [wederpartij] niet beroepsmatig was verleend, op de zitting van de Afdeling ingetrokken.
Slotsom
6. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
7. De burgemeester en het college moeten de proceskosten vergoeden.
8. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van de burgemeester en het college griffierecht geheven.
9. Het verzoek van [wederpartij] om schadevergoeding wordt afgewezen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.917,85, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg een griffierecht van € 559,00 wordt geheven;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding van [wederpartij] af.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.C. Bus, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Bus
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2026
1013
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:88
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
(…)
Artikel 8:109
1. Het griffierecht voor het hoger beroep bedraagt:
a. € 147 indien door een natuurlijke persoon hoger beroep is ingesteld tegen een uitspraak omtrent een besluit als omschreven in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht,
b. € 297 indien door een natuurlijke persoon hoger beroep is ingesteld tegen een uitspraak omtrent een ander besluit, of
c. € 596 als anders dan door een natuurlijke persoon hoger beroep is ingesteld.
2. Indien het bestuursorgaan hoger beroep heeft ingesteld en de aangevallen uitspraak in stand blijft, wordt van het bestuursorgaan een griffierecht geheven dat gelijk is aan het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde bedrag.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
(…)
Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg
Artikel 94
In deze afdeling wordt verstaan onder:
(…)
seksinrichting: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden. Onder een seksinrichting worden in elk geval verstaan: een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater, een parenclub of een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen een erotische-massagesalon, al dan niet in combinatie met elkaar.
(…)
Artikel 97
1. Het is verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan.
(…)