202402103/1/R1.
Datum uitspraak: 13 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend in Oud-Vossemeer, gemeente Tholen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Tholen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 februari 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Molenweg, Kerk, Zorg en Welzijn te Oud-Vossemeer" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 december 2025, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door M.J.A. Gorissen en M.M. Bons, zijn verschenen. Ook is ter zitting de kerkenraad van de Gereformeerde Gemeente in Nederland te Oud-Vossemeer (de kerkenraad van GGN), vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 31 maart 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
3. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling de raad opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Inleiding
4. Het plangebied ligt aan weerszijden van de Molenweg in Oud-Vossemeer en maakt meerdere ontwikkelingen mogelijk. Het gaat volgens de planomschrijving om de realisatie van een kerkgebouw en een woon-zorgcomplex met 24 zorgwoningen en 10 seniorenwoningen. De woningen dienen gestapeld te worden uitgevoerd. Daarnaast maakt het plan overnachtingsmogelijkheden en ondergeschikte horeca bij een duik- en zwemschool mogelijk. [appellant] en anderen wonen onder meer aan de Molenweg in de nabijheid van het plangebied en kunnen zich niet met het bestemmingsplan verenigen. Zij vrezen met name geluidhinder, verkeershinder en parkeeroverlast als gevolg van de in het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkelingen.
Samenvatting
5. [appellant] en anderen hebben veel beroepsgronden naar voren gebracht. De meeste beroepsgronden slagen niet. Twee beroepsgronden slagen. In beide gevallen gaat dat erom dat het plan meer mogelijk maakt dan waar de motivering van het plan - wat beoogd en onderzocht is - van uitgaat. Dat betreft in de eerste plaats de parkeerbehoefte van de 24 zorgwoningen. De raad is uitgegaan van kencijfers die passen bij een verpleeghuis. Het plan sluit echter niet uit dat daar (relatief) gezonde mensen gaan wonen die nog auto rijden. In de tweede plaats gaat het om de motivering van het plan dat de kerk niet zal worden voorzien van een luidende kerkklok. Het plan sluit dit echter niet uit.
De Afdeling draagt de raad in het kader van een bestuurlijke lus op de geconstateerde gebreken in het plan te herstellen. Het doel daarbij is het verder preciseren van het plan op deze twee onderdelen.
Omvang van het geschil
6. Op de zitting hebben [appellant] en anderen de beroepsgronden over schaduwhinder en negatieve gevolgen voor flora- en fauna (stikstofdepositie) ingetrokken.
Verkeer
Capaciteit van de Molenweg
7. [appellant] en anderen wonen allen in de omgeving van het plangebied en vrezen voor verkeershinder en geluidhinder vanwege extra verkeer langs hun woningen als gevolg van het plan. In dit verband betogen zij dat de raad de belastbaarheid van de Molenweg zonder motivering heeft opgehoogd van 3.000 motorvoertuigen per etmaal (mvt/etm) naar 5.000 mvt/etm. Volgens hen is die belastbaarheid feitelijk niet mogelijk. In dit verband stellen zij dat de Molenweg geen volwaardige wegbreedte heeft die overeenkomt met een wijkontsluitingsweg. Op sommige plekken is de weg smaller dan 5,50 meter en moet men gebruik maken van een afgescheiden of verhoogd fietspad om elkaar te passeren.
7.1. In een eerder gemeentelijk vervoersplan is bij de Molenweg een maximale intensiteit van 3.000 mvt/etm vermeld. In het Mobiliteitsplan Tholen 2022-2030 is deze intensiteit aangepast naar 5.000 mvt/etm. Met deze norm wordt meer aangesloten bij de landelijke normen van de CROW, zo heeft de raad toegelicht.
7.2. In de Verkeersanalyse Molenweg 38 staat dat de Molenweg een erftoegangsweg is met een snelheidsregime van 30 km/h en een rijbaanbreedte van ongeveer 6 m heeft. Daarbij is vermeld dat de weg de functie heeft van een wijkontsluitingsweg en niet van een gewone woonstraat. Daarom wordt uitgegaan van een maximale intensiteit van 5.000 mvt/etm, aldus de verkeersanalyse.
7.3. Gelet op de Verkeersanalyse heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de omstandigheid dat de Molenweg op sommige plekken mogelijk smaller is dan 6 meter geen aanleiding geeft voor het oordeel dat dit zodanig afbreuk doet aan de doorstroming op de weg dat de raad niet kon uitgaan van een maximale intensiteit 5.000 mvt/etm voor de Molenweg. Het betoog dat de raad is uitgegaan van een onjuiste verwerkingscapaciteit van de Molenweg slaagt dan ook niet.
7.4. In tabel 3.2 van de Verkeersanalyse is een toekomstige verkeersintensiteit van 2.969 mvt/etm vermeld. Dat geldt voor het jaar 2034 met inbegrip van de verkeersaantrekkende werking van het plan. Dit is aanzienlijk lager dan 5.000 mvt/etm. Daarom heeft de raad ervan kunnen uitgaan dat het plan niet leidt tot onaanvaardbare verkeershinder.
7.5. Voor zover het betoog betrekking heeft op verkeerslawaai komt dat hierna afzonderlijk aan de orde.
De randweg
8. [appellant] en anderen betogen dat in het verkeersonderzoek ten onrechte is uitgegaan van de voordelen van de in de toekomst aan te leggen ‘randweg’.
8.1. De randweg is een mogelijke toekomstige ontwikkeling waarmee bij de onderbouwing van het plan geen rekening kan worden gehouden. De verkeerskundige voordelen van de randweg zijn echter niet gebruikt in de Verkeersanalyse. Voor zover de randweg zou zijn genoemd, is dat een extra maatregel die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening echter niet noodzakelijk acht bij de uitvoering van dit plan. Het betoog slaagt niet.
9. [appellant] en anderen vrezen dat de in het plan voorziene woningen in de weg kunnen staan aan de aanleg van de Randweg.
9.1. [appellant] en anderen hebben dit betoog niet nader onderbouwd. De enkele stelling hierover geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het plan op dit punt gebrekkig is. Het betoog slaagt niet.
Gemiddelden
10. [appellant] en anderen betogen dat ten onrechte rekening is gehouden met de gemiddelde verkeersgeneratie en niet met de maximale.
10.1. In de Verkeersanalyse is de verkeersgeneratie van de nieuwe functies bepaald aan de hand van kencijfers. Die zijn toegespitst op een bepaalde situatie, aan de hand van de toekomstige functies, de stedelijkheidsgraad en het gebiedstype. In de Verkeersanalyse is daarbij uitgegaan van de stedelijkheidsgraad ‘niet stedelijk’ en het gebiedstype ‘rest bebouwde kom’. Als die variabelen zijn gekozen, geven de kencijfers een minimum en een maximum verkeersgeneratie aan. In de Verkeersanalyse staat onder 3.0 dat het gemiddelde daarvan is genomen.
[appellant] en anderen hebben geen specifieke omstandigheden aangevoerd waarom in dit geval niet van deze gemiddelde kencijfers voor dit gebied kon worden uitgegaan. Het betoog slaagt niet.
Doorrekening van de autonome groei
11. [appellant] en anderen stellen dat op onjuiste wijze is gerekend met de verkeerstellingen uit 2019. Daarbij zou zijn nagelaten om de 1 procent autonome groei vanaf 2019 door te rekenen naar 2024 en daarna pas de 10 jaar prognose te berekenen.
11.1. Als de verkeerstellingen uit de Verkeersanalyse uit 2019 worden doorgerekend met een jaarlijkse stijging van 1 procent voor 15 jaar, dan zijn de uitkomsten gelijk aan de verkeersprognose uit tabel 2.3 voor 2034. Het betoog dat in de prognose ten onrechte met 10 jaar is gerekend in plaats van 15 jaar mist feitelijke grondslag en slaagt daarom niet.
De duik- en zwemschool en horeca
12. [appellant] en anderen betogen dat het geven van zwemlessen in de duik- en zwemschool van na 2019 dateert en daarom ten onrechte niet is meegenomen bij de verkeerstellingen.
[appellant] en anderen betogen ook dat onvoldoende rekening is gehouden met de verkeersaantrekkende werking van de horeca bij de duik- en zwemschool. Volgens hen is de horeca namelijk ook toegankelijk voor mensen die geen bezoekers zijn van de duik- en zwemschool.
12.1. De bestaande duik- en zwemschool is voorzien van de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" en gedeeltelijk de aanduiding "horeca van categorie 1".
Daargelaten het nummer van de bedrijfscategorie, is tussen partijen niet in geschil dat de bestaande duik- en zwemschool als zodanig is bestemd. De Afdeling hecht er aan partijen mee te geven dat niet duidelijk is op welke wijze het plan in een duik- en zwemschool voorziet. Artikel 3.1, onder a, van de planregels voorziet voor gronden met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" in bedrijven tot en met categorie 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten 'bedrijventerrein'. In de Staat van Bedrijfsactiviteiten 'bedrijventerrein', een bijlage bij de planregels, is geen duik- en zwemschool opgenomen.
Omdat de partijen in deze zaak en de daarbij betrokken onderzoeken ervan uitgaan dat het plan in de bestaande duik- en zwemschool voorziet en de raad dat ook heeft beoogd, zal de Afdeling uit een oogpunt van een finale geschillenbeslechting de beroepsgronden beoordelen alsof de duik- en zwemschool als zodanig is bestemd als een overdekt zwembad met de bestaande omvang, zij het dat de gebruiksmogelijkheden voor horeca worden uitgebreid.
12.2. Wat betreft horeca voorziet artikel 3.1, onder c, van de planregels voor gronden met de aanduiding "horeca van categorie 1" in ondergeschikte horeca van die categorie. In artikel 3.5.2 zijn specifieke gebruiksregels opgenomen, waaronder dat het gebruik in zijn uiterlijke verschijningsvorm ondergeschikt moet zijn aan het bedrijf en de bedrijfsomgeving en primair bedoeld is voor klanten van de hoofdactiviteit op het perceel. Ook staat in artikel 3.5.2, aanhef en onder 2, van de planregels dat het gaat om een activiteit die vergelijkbaar is met activiteiten zoals genoemd in de Staat van Horeca-activiteiten categorie 1 'lichte horeca'. En daar is een hotel en een restaurant genoemd. Ook staat er dat het gebruik geen zodanige verkeersaantrekkende werking mag hebben dat deze kan leiden tot een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer dan wel tot een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte.
12.3. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene horeca-activiteiten gepaard gaat met een beperkt aantal bezoekers, daargelaten of de horeca ook toegankelijk is voor mensen die geen bezoekers zijn van de duik- en zwemschool.
Gelet op de hiervoor onder 7 genoemde marge in de capaciteit van de Molenweg zou een eventuele onderschatting van de verkeersaantrekkende werking niet leiden tot een andere conclusie ten aanzien van verkeershinder op de Molenweg. Wat betreft de capaciteit van de Molenweg slaagt het betoog niet.
12.4. Voor zover het betoog betrekking heeft op verkeerslawaai komt dat hierna afzonderlijk aan de orde.
Bezoekers, personeel en bevoorrading
13. [appellant] en anderen betogen dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het verkeer vanwege bezoekers, personeel en bevoorrading van de zorgwoningen.
13.1. In tabel 3.1 van de Verkeersanalyse staat dat voor de zorgwoningen gebruik is gemaakt van het kengetal van het CROW voor ‘serviceflat’.
Het CROW staat voor het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water en Wegenbouw en Verkeerstechniek. Het CROW geeft publicaties uit waarin kencijfers staan die als hulpmiddel bij besluitvorming kunnen dienen. De kencijfers zijn algemeen aanbevelenswaardige aantallen om bij de vaststelling van een bestemmingsplan te berekenen hoeveel parkeerplaatsen nodig zijn en wat de te verwachten verkeersgeneratie is.
In de CROW-publicatie 381 "Toekomstbestendig parkeren" staat bij de hoofdgroep "Wonen", waar de gebruikte categorie ‘serviceflat’ onder valt, dat het kencijfer verkeersgeneratie inclusief de verkeersgeneratie van bezoekers is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in dit geval op het standpunt kunnen stellen dat bezoekers in de vorm van personeel en bevoorrading geacht kan worden hierin te zijn verdisconteerd. Hierbij betrekt de Afdeling dat een reële invulling van de maximale planologische mogelijkheden is dat een bezoek van personeel en bevoorrading grotendeels voor meerdere bewoners tegelijk zal plaatsvinden. Daardoor is het aandeel van personeel en bevoorrading per woning in een serviceflat relatief laag.
Het betoog slaagt niet.
Evenementen en nevengebruik van de kerk
14. [appellant] en anderen betogen dat ten onrechte geen rekening is gehouden met evenementen en nevengebruik van de kerk.
15. In de Verkeersanalyse is de functie ‘religiegebouw’ gebruikt. Aan de hand van de gemiddelde parkeernorm per zitplaats is, op basis van drie diensten per dag, de verkeersgeneratie berekend. Aan de gronden waar de kerk is voorzien is de bestemming "Maatschappelijk" toegekend. De Afdeling stelt vast dat die bestemming niet expliciet evenementen toestaat, maar gezien de aard van de bestemming acht de Afdeling incidentele evenementen ten behoeve van levensbeschouwelijke en religieuze doeleinden als ondergeschikt doeleinde binnen de bestemming "Maatschappelijk" in dit geval niet uitgesloten. In die omstandigheid ziet de Afdeling echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat drie diensten per dag, met gebruik van alle zitplaatsen, een representatieve weergave geeft van de verkeersgeneratie, met inbegrip van eventueel nevengebruik van de kerk.
Het betoog slaagt niet.
Seniorenwoningen
16. [appellant] en anderen betogen dat in de Verkeersanalyse voor de seniorenwoningen van een verkeerd kencijfer is uitgegaan. Namelijk die van een kleine eenpersoonswoning. In de CROW-publicatie 381 ‘Toekomstbestendig parkeren’ staat hierbij als toelichting ‘tiny house’. Het appartement heeft echter een vloeroppervlakte van 80 m2. De beschrijving ‘huur, appartement, midden/goedkoop’ sluit volgens hen beter aan.
16.1. In tabel 3.1 van de Verkeersanalyse staat dat voor de seniorenwoningen gebruik is gemaakt van het kengetal van de CROW voor ‘kleine eenpersoonswoning’. Daarin is gerekend met het kencijfer voor verkeersgeneratie van 2.1 mvt/etm per woning.
De raad heeft de oppervlakte van 80 m2 niet weersproken. Daarbij komt dat de raad voor de parkeernormen heeft aangesloten bij de categorie ‘huur, appartement, midden/goedkoop’.
Indien zou worden uitgegaan van de categorie "huur, appartement, midden/goedkoop (incl. sociale huur)", dan is het gemiddelde kencijfer voor verkeersgeneratie 4.1 mvt/etm per woning.
Het verschil is 2 mvt/etm per woning. Met 10 seniorenwoningen zou dat gaan om 20 mvt/etm extra.
16.2. Gelet op de hiervoor genoemde marge in de verwerkingscapaciteit van de Molenweg zou deze onderschatting van de verkeersaantrekkende werking niet leiden tot een andere conclusie ten aanzien van verkeershinder op de Molenweg. Het betoog slaagt niet.
16.3. Voor zover het betoog betrekking heeft op verkeerslawaai komt dat hierna afzonderlijk aan de orde.
Parkeren
17. [appellant] en anderen betogen dat het plan zal leiden tot parkeerhinder op de Molenweg, omdat het bestemmingsplan in te weinig parkeerplaatsen voorziet. Zij voeren aan dat de normen uit het mobiliteitsplan niet goed zijn toegepast.
17.1. De Afdeling stelt voorop dat artikel 14.2 van de planregels voorschrijft dat een omgevingsvergunning voor bouwen slechts wordt verleend als wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid zoals opgenomen in het gemeentelijk verkeer- en vervoersplan - Tholen 2009-2018 (dd. 16 december 2018), met dien verstande dat als de beleidsregels in het gemeentelijk verkeer- en vervoersplan - Tholen 2009-2018 wijzigingen gedurende de planperiode, bij de toetsing daarmee rekening wordt gehouden.
Hoewel de vraag of er voldoende parkeerplaatsen worden aangelegd pas in het kader van de procedure van de omgevingsvergunning voor bouwen aan de orde zal komen, moet de raad bij de vaststelling van het plan al wel bezien of kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:248, onder 9.2. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] en anderen zo dat het plan niet uitvoerbaar is op de wijze waarvan de raad is uitgegaan, omdat niet duidelijk is of de raad is uitgegaan van een representatieve parkeerbehoefte. Hierdoor is niet duidelijk of in de benodigde parkeerplaatsen kan worden voorzien.
17.2. In de tabel op pagina 15 van de plantoelichting staat dat er minimaal 67,3 parkeerplaatsen dienen te worden gerealiseerd voor de ontwikkeling. Dat zijn 55,3 parkeerplaatsen voor de kerk, de 10 seniorenwoningen en de 24 zorgwoningen met voorzieningen en de bedrijfswoning daarbij. Aan de westzijde van de Molenweg worden 59 parkeerplaatsen gerealiseerd. Voor de overnachtingsfunctie van de duik- en zwemschool zijn 12 parkeerplaatsen vermeld.
17.3. De Afdeling stelt vast dat de motivering bij het plan er primair van uitgaat dat voldoende parkeergelegenheid op het eigen terrein aanwezig zal zijn. Verder heeft de raad voor de parkeernomen aangesloten bij het Mobiliteitsplan Tholen 2022-2030.
17.4. Ten aanzien van de 24 zorgwoningen overweegt de Afdeling als volgt. Voor de deze zorgwoningen staat in de plantoelichting een norm van 0,6 parkeerplaatsen. Dat correspondeert met de categorie ‘verpleeghuis- en verzorgingstehuis’ uit het Mobiliteitsplan. [appellant] en anderen stellen dat dit 1,1 moet zijn, wat correspondeert met de categorie ‘serviceflat’ uit het Mobiliteitsplan. Dat zou voor de 24 zorgwoningen 26,4 parkeerplaatsen vereisen plaats van 14,4. Dus 12 extra.
17.5. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het plan een serviceflat toelaat zoals [appellant] en anderen betogen of slechts een verpleeghuis- en verzorgingstehuis.
Artikel 7, onder a, van de planregels, voorziet in zorgwoningenzorgwoningen. Het begrip zorgwoningen is echter niet gedefinieerd in de planregels. Daarom is een serviceflat naar het oordeel van de Afdeling niet uitgesloten.
17.6. De raad heeft wel bedoeld om het plan te beperken tot een verpleeghuis- en verzorgingstehuis, gelet ook op de keuze voor de categorie ‘verpleeghuis- en verzorgingstehuis’ in het kader van de parkeerbehoefte. Ook op de zitting heeft de raad toegelicht dat de beoogde bewoners volgens initiatiefnemer geen auto zullen hebben.
Naar het oordeel van de Afdeling sluit artikel 7.1, aanhef en onder a, van de planregels echter niet uit dat woningen voor lichtere zorgbehoevenden of zelfs reguliere woningen worden gerealiseerd. Dit heeft de raad niet onderkend, zodat de raad niet heeft bereikt wat hij heeft beoogd. Daardoor is op dit punt niet duidelijk of de raad is uitgegaan van de juiste parkeerbehoefte.
In zoverre slaagt het betoog.
17.7. [appellant] en anderen betogen dat bij de berekening van het benodigde aantal parkeerplaatsen geen rekening is gehouden met laden en lossen voor het woon-zorgcomplex. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat laden en lossen in dit geval een zodanig kortstondige aard heeft, dat dit geen extra ruimtebeslag vergt in de vorm van een parkeerplaats ten opzichte van de reeds benodigde ruimte van parkeerplaatsen voor de woningen. In wat is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich in dit geval niet op dat standpunt mocht stellen.
Ten aanzien van de bedrijfswoning bij de zorgwoningen staat in de plantoelichting een norm van 1,9 parkeerplaatsen. Dat correspondeert met de categorie ‘huurhuis, vrije sector’ uit het Mobiliteitsplan. [appellant] en anderen hebben niet onderbouwd waarom dit onjuist zou zijn.
In zoverre slaagt het betoog niet.
17.8. Wat betreft de kerk heeft de raad, anders dan [appellant] en anderen stellen, bijeenkomstfuncties van de kerk niet als afzonderlijke parkeerbehoefte hoeven meenemen. Het is namelijk niet aannemelijk geworden dat niet-religieuze bijeenkomstfuncties een andere parkeerbehoefte hebben dan religieuze bijeenkomstfuncties.
Verder staat weliswaar in de stukken dat het aantal in het plan genoemde zitplaatsen in de kerk wisselt tussen 240 en 250. Maar hierover heeft de raad toegelicht dat het gaat om 250 plaatsen, waarvan 240 zitplaatsen en 10 invalideplaatsen.
In zoverre slaagt het betoog niet.
17.9. Over de horecafunctie van de duik- en zwemschool staat in artikel 3.5.2 van de planregels dat die primair bedoeld is voor de klanten van de hoofdactiviteit, en dus voor gebruikers van de duik- en zwemschool. Dat komt de Afdeling niet onjuist voor. Volgens de plantoelichting is er geen toename van cursisten, maar enkel een langer verblijf. Het parkeren gebeurt op het eigen terrein of op het achtergelegen bedrijventerrein. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet met de 12 bestaande parkeerplaatsen heeft kunnen volstaan.
In zoverre slaagt het betoog niet.
Geluidsbelasting voor [appellant] en anderen
Wegverkeer
18. [appellant] en anderen betogen dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare geluidsbelasting ter plaatse van hun woningen. Hierbij voeren zij aan dat het geluid vanwege verkeer op de Molenweg is onderschat omdat de bestaande verkeersintensiteit en de verkeersgeneratie van het plan zijn onderschat.
18.1. De raad heeft het "Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai Molenweg 38 te Oud-Vossemeer" (Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai) van Stantec van 16 oktober 2023 aan het plan ten grondslag gelegd. Daarin is geen onderzoek gedaan naar de geluidsbelasting op de woningen van [appellant] en anderen. Naar aanleiding van de beroepsgronden heeft de raad dit alsnog onderbouwd aan de hand van gegevens uit de Verkeersanalyse.
18.2. In de Verkeersanalyse is de verkeersintensiteit op de Molenweg voor het jaar 2034 berekend. Voor het scenario zonder het plan is de verkeersintensiteit berekend op 2.705 mvt/etm. Voor het scenario met het plan is de verkeersintensiteit berekend op 2.969 mvt/etm.
Zoals hiervoor onder 7 tot en met 16 is overwogen slagen de beroepsgronden over de bestaande verkeersintensiteit en de verkeersgeneratie van het plan niet. Alleen voor de duik- en zwemschool en de seniorenwoningen is de verkeersgeneratie mogelijk onderschat. Het gaat echter om een zeer beperkte onderschatting van de verkeersgeneratie ten opzichte van de toekomstige verkeersintensiteit op de Molenweg van 2.969 mvt/etm voor het jaar 2034. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat een dergelijke kleine onderschatting geen significante invloed heeft gehad op de berekende geluidsbelasting.
18.3. Vast staat dat de bestaande geluidsbelasting vanwege de Molenweg op de woningen van [appellant] en anderen tot een bepaalde mate van hinder leidt. Er zijn plannen om de hinder te verlagen door de aanleg van de randweg. Dat plan staat echter los van dit bestemmingsplan, zodat wat [appellant] en anderen daarover naar voren hebben gebracht niet aan de orde kan komen.
Voor zover [appellant] en anderen wijzen op een eerder onderzoek uit 2007, met een vooruitblik naar 2017, heeft de raad toegelicht dat daarin voor de toekomst een veel hogere verkeersintensiteit was geprognosticeerd dan dat achteraf feitelijk is gebleken. De Verkeersanalyse die aan het plan ten grondslag ligt is op recentere gegevens gebaseerd en daarom volgens de raad representatiever. De Afdeling heeft geen aanleiding om aan de juistheid van deze stelling van de raad te twijfelen.
18.4. Een nieuwe ontwikkeling zoals in het voorliggende bestemmingsplan voorzien hoeft geen oplossing te bieden voor een eventuele bestaande hoge geluidsbelasting als gevolg van verkeer op de Molenweg ter hoogte van de woningen van [appellant] en anderen.
Het plan leidt tot een zeer beperkte toename van het verkeer op de Molenweg. De raad heeft toegelicht dat dit resulteert in een toename van de geluidsbelasting van ongeveer 0,5 dB. Een dergelijke kleine toename is volgens de raad niet hoorbaar en daarom niet significant.
Daarbij komt dat voor enkele woningen aan de Molenweg die binnen het plangebied liggen wel de geluidsbelasting is onderzocht. De invloed van het gedeelte van de Molenweg waar de maximum snelheid 30 km/u bedraagt is meegenomen in de cumulatieve geluidsbelasting. Die is op de onderzochte woningen in de orde van grootte van 49 tot 56 dB(A) op de gevel. Niet aannemelijk is dat de geluidsbelasting ter hoogte van de woningen van appellanten als gevolg van de Molenweg zodanig anders is dat dit de maximale ontheffingswaarde uit de Wet geluidhinder benadert, als die zou gelden voor 30 km/u wegen.
In het aangevoerde bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op dit standpunt heeft kunnen stellen.
18.5. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat in het Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai is uitgegaan van een lagere verkeersaantrekkende werking van de kerk dan in de Verkeersanalyse, overweegt de Afdeling dat het Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai geen betrekking heeft op de geluidsbelasting van de woningen van [appellant] en anderen. De motivering van de geluidsbelasting op de woningen van [appellant] en anderen, waaronder de berekening van de toename van de geluidsbelasting met ongeveer 0,5 dB, is gebaseerd op gegevens uit de Verkeersanalyse.
De betogen over geluid vanwege verkeer ter plaatse van de woningen van [appellant] en anderen slagen niet.
Stemgeluid
19. [appellant] en anderen betogen dat stemgeluid vanuit de buitenruimte voor nieuwe bewoners van het woon-zorgcomplex kan leiden tot een overschrijding van het maximale geluidniveau (lees: piekgeluiden) ter plaatse van hun woningen. Voor zover dit met een geluidscherm kan worden opgelost, is volgens hen onvoldoende vastgelegd aan welke eisen dat geluidscherm moet voldoen.
19.1. In dit geval heeft de raad onderzoek en maatregelen ten aanzien van stemgeluid noodzakelijk geacht. De noodzaak tot die maatregelen volgt volgens de raad uit het "Onderzoek bedrijven milieuzonering Molenweg te Oud Vossemeer" van Stantec van 30 juni 2022 (Onderzoek bedrijven milieuzonering). Uit paragraaf 5.5.1 van het Onderzoek bedrijven milieuzonering volgt dat de raad voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het maximale geluidniveau ten gevolge van stemgeluid aansluiting heeft gezocht bij het toetsingskader voor geluid in paragraaf B5.3 van de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering". In het onderzoek wordt aan de hand van dat toetsingskader geconcludeerd dat de maximale geluidniveaus bij de woning aan de Molenweg 38 worden overschreden.
Dit kan volgens het onderzoek worden opgelost door in het verlengde van de noordgevel van het woon-zorgcomplex, richting de achtergrens van het perceel, een scherm te realiseren met een hoogte van 2 m. In die situatie bedraagt het maximale geluidniveau ter plaatse van de bestaande woningen nog maximaal 60 dB(A).
19.2. Het plan voorziet met de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - geluidsscherm - 1" in een geluidscherm als hierboven bedoeld. In artikel 7.3.2, onder b, van de planregels is hiervoor een voorwaardelijke verplichting opgenomen. Daarin staat dat het gebruik van objecten als geluidsbelastende activiteit op de gronden met de bestemming "Wonen - Voorzieningen" uitsluitend is toegestaan indien een gesloten geluidscherm met een hoogte van 2 m wordt gerealiseerd en in stand worden gehouden, zoals aangegeven in bijlage 1 bij de planregels. Die bijlage betreft het Onderzoek bedrijven milieuzonering.
19.3. De voorwaardelijke verplichting in de planregels verwijst naar een geluidscherm zoals aangegeven in het Onderzoek bedrijven milieuzonering. In dat onderzoek staat dat het scherm zal leiden tot een vermindering van de geluidsimmissie op de achtergevel van de woning aan de Molenweg 38 met 9 dB. Hieruit kan naar het oordeel van de Afdeling op afdoende wijze worden afgeleid wat de eisen aan het scherm moeten zijn.
Het betoog slaagt niet.
Een luidende kerkklok
20. [appellant] en anderen vrezen dat de kerk zal worden voorzien van een luidende kerkklok. Om later geen discussie te krijgen bij een milieumelding dient dit volgens hen in het plan te worden uitgesloten.
20.1. De raad heeft geen afweging gemaakt over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een eventuele luidende kerkklok. Vast staat ook dat het plan hieromtrent geen voorschriften bevat, terwijl dat onder bepaalde voorwaarden wel mogelijk is. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1408, onder 8.5.
Door geen afweging te maken omtrent de ruimtelijke gevolgen van een eventueel luidende kerkklok en de aanvaardbaarheid daarvan heeft de raad het plan in zoverre onvoldoende zorgvuldig dan wel onvoldoende gemotiveerd vastgesteld.
Het betoog slaagt.
Autoportieren
21. [appellant] en anderen stellen dat in het Onderzoek bedrijven milieuzonering onderzoek is gedaan naar het dichtslaan van autoportieren en het rijden over het parkeerterrein. Volgens hen is echter niet duidelijk waar personeel, bewoners van de seniorenwoningen en bezoekers van het zorgcentrum zullen parkeren. Als de parkeerplaatsen nabij de bestaande woningen aan de Molenweg komen te liggen, veroorzaakt dit wellicht te hoge geluidniveaus.
21.1. In artikel 7.1, onder d, van de planregels staat dat parkeervoorzieningen zijn toegestaan ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - parkeerterrein". Het plan voorziet op de verbeelding in twee vlakken met die aanduiding aan de zuidzijde van de bestemming "Wonen - Voorzieningen". Het betoog dat onduidelijk is waar geparkeerd zal worden mist feitelijke grondslag.
Gelet hierop, de tussenliggende afstand van 58 m en gedeeltelijk tussenliggende bebouwing, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de parkeerplaatsen niet zullen leiden tot te hoge geluidniveaus bij de bestaande woningen.
Gelet op de genoemde afstand, en gedeeltelijk tussenliggende bebouwing, is de beroepsgrond over het exacte aantal auto’s waarmee in het Onderzoek bedrijven milieuzonering rekening is gehouden niet meer relevant.
Het betoog slaagt niet.
Geluidsbelasting voor nieuwe bewoners
Wegverkeer
22. [appellant] en anderen betogen dat het verkeer op de Molenweg zal leiden tot een onaanvaardbare geluidsbelasting voor de bewoners van het nieuwe woon-zorgcomplex. Daarbij gaat het volgens hen om zorgbewoners die een prikkelvrije omgeving behoeven. [appellant] en anderen voeren aan dat het geluid vanwege verkeer op de Molenweg is onderschat omdat de bestaande verkeersintensiteit en de verkeersgeneratie van het plan zijn onderschat.
22.1. Voor de te verwachten verkeersintensiteit op de Molenweg verwijst de Afdeling naar het overwogene onder 18.2.
22.2. In het Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai staat dat de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting van 48 dB ter plaatse van de ontwikkeling als gevolg van geen van de wegen wordt overschreden. Ook de cumulatieve geluidsbelasting wordt in het onderzoek als redelijk tot goed gekwalificeerd.
22.3. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat ten onrechte is uitgegaan van een dove gevel ter plaatse van de hoofdentree, overweegt de Afdeling als volgt. Uit artikel 7.3.2, onder e, van de planregels volgt dat de verplichting voor een dove gevel niet geldt indien de achterliggende functie niet geluidgevoelig is. Daarbij heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de entreeruimte voor een woon-zorgcomplex geen geluidgevoelige functie is. Hieruit volgt dat de aanduiding voor een dove gevel niet strijdig is met het voornemen om de hoofdentree in die gevel te realiseren.
22.4. Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat in de geluidgevoelige ruimten ook in akoestisch opzicht een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd.
22.5. Wat betreft de buitenruimte kan aansluiting worden gezocht bij de wijze waarop de geluidsbelasting van tuinen wordt beoordeeld. Hoewel daar geen geluidsnormen voor gelden, moet er wel onderzoek gedaan worden naar de daar heersende geluidsbelasting, om te kunnen beoordelen of daar sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Indien niet wordt verwacht dat de geluidsbelasting in een tuin in betekenende mate afwijkt van de geluidsbelasting op de gevel, kan de geluidbelasting in de tuin worden beoordeeld aan de hand van de geluidsbelasting op de gevel.
Een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden is dat, zoals dat ook is beoogd en onderzocht, de buitenruimte aan de westzijde van het complex worden verwezenlijkt. Dat volgt onder meer uit de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - geluidsscherm - 1" aan de noordwestzijde om omwonenden te beschermen tegen stemgeluid vanaf de buitenruimte.
In het Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai, bijlage 1, figuur 4, zijn daar de toetspunten 2 en 14 tot en met 23 opgenomen. De gecumuleerde geluidsbelasting is op die locaties, op een hoogte van 1,5 m, 25 tot 38 dB(A).
Op basis van het Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai heeft de raad daarom uit kunnen gaan van de verwachting dat ook de geluidsbelasting ter plaatse van de buitenruimte aanvaardbaar is.
22.6. De betogen over geluid vanwege verkeer op de Molenweg slagen niet.
Een luidende kerkklok
23. Wat betreft de gevolgen van een luidende kerkklok voor de nieuwe bewoners van het woon-zorgcomplex verwijst de Afdeling naar wat hiervoor is overwogen onder "Geluidsbelasting voor [appellant] en anderen".
Bedrijven
24. [appellant] en anderen betogen dat onvoldoende rekening is gehouden met de geluidsbelasting vanwege de bedrijven aan de overzijde op het woon-zorgcomplex. Dit betreft mogelijk meer bedrijven, maar in geval de duik- en zwemschool. Hierbij voeren zij aan dat in het plan ten onrechte de bedrijfscategorie is verlaagd van 3.1 naar 2. Volgens hen is feitelijk sprake van een niet overdekte duik- en zwemschool die valt onder milieucategorie 4.1.
24.1. Zoals hiervoor onder 12.1 is overwogen zal de Afdeling uit een oogpunt van een finale geschillenbeslechting de beroepsgronden beoordelen alsof de duik- en zwemschool als zodanig is bestemd als een overdekt zwembad met de bestaande omvang, zij het dat de gebruiksmogelijkheden voor horeca worden uitgebreid.
Daarnaast heeft de raad ervan uit kunnen gaan dat ook het feitelijk bestaande zwembad overdekt is. [appellant] en anderen hebben hun betoog dat het zwembad niet overdekt is niet onderbouwd.
24.2. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat het woon-zorgcomplex ook op voldoende afstand ligt van de bedrijfsbestemming als de bedrijfscategorie niet zou zijn verlaagd naar 3.1. In dat kader stelt de raad zich op het standpunt dat het gaat om een gemengd gebied als bedoeld in de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering".
24.3. De afstand tussen de bestemming "Bedrijf" voor de bestaande duik- en zwemschool en het bouwvlak van het woon-zorgcomplex bedraagt 31 m. Als de bedrijfscategorie 3.1 zou zijn, dan is de aanbevolen aan te houden richtafstand uit de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering" 50 m. In geval van een gemengd gebied is dat 25 m.
24.4. De Afdeling stelt vast dat in de directe omgeving van het plangebied diverse bestaande functies aanwezig zijn zoals een bedrijventerrein met bedrijven in de categorieën 2 en 3.1 en wonen. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een "gemengd gebied" als bedoeld in de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering".
24.5. Dit betekent dat ook aan de afstand uit de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering" zou worden voldaan als de bedrijfscategorie niet verlaagd zou zijn van 3.1 naar 2. Deze vaststelling is voldoende voor het oordeel dat het betoog niet slaagt. De Afdeling ziet in het betoog geen aanleiding om te beoordelen of de bedrijfscategorie al dan niet terecht is verlaagd.
Landschappelijke gevolgen en zichthinder
25. [appellant] en anderen betogen dat het plan leidt tot zichthinder en negatieve landschappelijke gevolgen. In dit verband wijzen zij op de hoogte van de kerk, de diepte van de bouwvlakken richting het buitengebied, de benodigde parkeerplaatsen, afwijking van de rooilijn en het gebrek aan ruimte voor een landschappelijke inpassing.
25.1. De raad acht de negatieve gevolgen van het bestemmingsplan voor het landschap niet onaanvaardbaar. De raad heeft daarbij een groter gewicht toegekend aan het belang bij het realiseren van maatschappelijke voorzieningen zoals een kerk en een woon-zorgcomplex, dan aan de gevolgen daarvan voor het landschap en het uitzicht. In wat is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich niet op dit standpunt mocht stellen. In dit verband overweegt de Afdeling dat het woon-zorgcomplex met 14 m maar beperkt hoger is dan de door de raad genoemde bestaande bouwhoogte van 10 m in de directe omgeving. Verder is de bouwhoogte aan de zijde van de bestaande tuin ten noorden daarvan verlaagd tot 11 m. Ook is daar gedeeltelijk sprake van tussenliggende bebouwing. En de nieuwe bebouwing is weliswaar enigszins diep (gemeten van de weg naar het achterliggende landschap), maar niet dieper dan de bestaande tuinen ten noorden ervan die ook gedeeltelijk bebouwd zijn.
De bouwhoogte van de kerk van 13 m is volgens de raad ook maar beperkt hoger dan de bestaande bouwhoogte van 10 m in de omgeving. Voor zover de kerk gedeeltelijk 18,5 m hoog is, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat het niet ongebruikelijk is om voor specifieke maatschappelijke voorzieningen zoals een kerk in een hogere bouwhoogte te voorzien. De landschappelijke inpassing van bij de kerk behorende voorzieningen, zoals parkeerplaatsen, acht de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet noodzakelijk. De Afdeling ziet in wat is aangevoerd geen aanknopingspunten waarom de raad in dit geval daarvan niet mocht afzien.
Het betoog slaagt niet.
Overige beroepsgronden
26. Hierboven zijn de beroepsgronden besproken die het belang van [appellant] en anderen het meeste raken.
Gelet op het grote aantal beroepsgronden is op de zitting besproken dat niet alle beroepsgronden in de uitspraak zullen worden uitgeschreven. De Afdeling zal enkele van de overige beroepsgronden kort bespreken. De Afdeling heeft deze beroepsgronden beoordeeld en waar nodig op de zitting ook besproken. De beroepsgronden slagen niet.
26.1. De beroepsgrond over de ladder duurzame verstedelijking slaagt niet omdat in deze gemeente duidelijk behoefte is aan een nieuwe kerk en woningen. Daarnaast is voldoende onderbouwd dat binnen het bestaand stedelijk gebied geen geschikte locaties beschikbaar waren. Verder volgt uit het overwogene onder "Geluidsbelasting voor nieuwe bewoners" dat het plangebied een goede locatie is voor woon-zorgwoningen, daargelaten of dat een criterium is dat een rol speelt bij de ladder duurzame verstedelijking.
26.2. De beroepsgrond over privacy slaagt niet omdat de afstand tussen het plangebied en de woningen van [appellant] en anderen minimaal 30 m bedraagt en er sprake is van tussenliggende bebouwing. De Afdeling acht dat in dit geval aanvaardbaar.
26.3. De beroepsgrond over waterberging betreft de stelling dat onvoldoende in kaart is gebracht hoe de opgave voor waterberging daadwerkelijk kan worden uitgevoerd. Op dit punt is de plantoelichting, gelezen in samenhang met de Watertoets, van 16 februari 2023, uitgevoerd door Stantec, uitgebreid. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor de verwachting dat de gestelde opgave voor waterberging niet op de voorgestelde of zo nodig op een andere wijze kan worden gerealiseerd. De vraag welke maatregelen precies worden genomen is een kwestie van uitvoering die in deze procedure niet aan de orde komt.
26.4. Het plan voorziet met de bestemming "Wonen - Voorzieningen" in een woon-zorgcomplex met daarbij een bedrijfswoning. Gelet op de definitie van bedrijfswoning in artikel 1.15 van de planregels, moet het gaan om bewoning door (het houdhouden van) een persoon, wiens huisvesting daar noodzakelijk is, vanwege de bestemming van het gebouw of het terrein. [appellant] en anderen betogen dat een bedrijfswoning niet verenigbaar is met een reguliere woonbestemming. Het betoog slaagt niet, omdat niet alleen wordt voorzien in reguliere bewoning, maar ook in een woon-zorgcomplex waarbij de noodzaak van een bedrijfswoning niet ondenkbaar is.
27. Wat [appellant] en anderen voor het overige hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het plan gebreken bevat die tot vernietiging van het besluit kunnen leiden.
Relativiteit
28. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond niet slaagt, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of het zogeheten relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg zou hebben gestaan.
Conclusie en bestuurlijke lus
29. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan op twee onderdelen in strijd is met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb en rechtsonzeker is.
Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen de hierna te noemen termijn een herstelbesluit te nemen met betrekking tot het overwogene onder de kopjes:
- "Parkeren", onder 17.5 en 17.6;
- "Geluidsbelasting voor [appellant] en anderen" en "Geluidsbelasting voor nieuwe bewoners", beide onder "Een luidende kerkklok".
Het doel daarbij is het verder preciseren van het plan op deze twee onderdelen.
30. De raad dient de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het nieuwe of gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
De raad hoeft hierbij geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb, zodat het nieuwe of gewijzigde besluit niet eerst in ontwerp ter inzage hoeft te worden gelegd.
Op gewijzigde of nieuwe besluiten blijft het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing.
31. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Tholen op:
- om binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat daarin is overwogen de onder het kopje "Conclusie en bestuurlijke lus" bedoelde gebreken in het bestemmingsplan "Molenweg, Kerk, Zorg en Welzijn te Oud-Vossemeer" van 8 februari 2024 te herstellen;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het nieuwe of gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
w.g. Van den Biggelaar
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Hupkes
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2026
635