202400508/1/A3.
Datum uitspraak: 27 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats] (Libanon),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 december 2023 in zaak nr. 23/2692 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2022 heeft de minister de aanvraag van [appellante] voor een laissez-passer, oftewel een nooddocument, afgewezen.
Bij besluit van 7 april 2023 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 januari 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.J. Schüller, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door L.H.T. Geuzendam en I.S. IJserinkhuijsen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is geboren op [geboortedatum] 1979 in Syrië. Zij is Palestijns en is staatloos. Van 5 oktober 2015 tot 5 oktober 2020 beschikte zij in Nederland over een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Ze beschikte ook over een reisdocument voor vluchtelingen geldig van 9 juni 2017 tot 9 juni 2020. In 2017 is zij met haar dochters naar Turkije gereisd op verzoek van haar ex-partner die zijn dochters wilde zien. Volgens [appellante] zijn haar dochters vervolgens door haar ex-partner meegenomen naar Irak. Op 20 april 2018 is [appellante] in Nederland ingeschreven in de registratie Niet-Ingezetenen omdat zij geen woonplaats in Nederland meer heeft. In 2021 heeft zij haar dochters terug kunnen krijgen. Nu verblijven zij in Libanon.
Bij besluit van 17 augustus 2021 heeft de IND de verblijfsvergunning asiel van [appellante] en daarmee haar internationale beschermingsstatus beëindigd, omdat de grond voor verlening van een verblijfsvergunning asiel is komen te vervallen. [appellante] heeft haar verblijfsvergunning asiel namelijk niet verlengd en heeft ook niet gereageerd op het voornemen van de IND om haar internationale beschermingsstatus te beëindigen. Het beroep van [appellante] tegen dit besluit is door de rechtbank Den Haag bij uitspraak van 7 juni 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:10735, niet-ontvankelijk verklaard omdat zij te laat beroep heeft ingesteld en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is.
1.1. Op 15 juli 2022 heeft [appellante] een laissez-passer aangevraagd. De minister heeft geweigerd om de laissez-passer te verstrekken omdat zij geen verblijfsrecht meer heeft in Nederland. Hij heeft hierbij verwezen naar de artikelen 15, tweede lid, en artikel 16, eerste lid, van de Paspoortwet.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft geweigerd een laissez-passer te verstrekken omdat [appellante] geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft. Dit volgt uit het besluit van de IND van 17 augustus 2021. De minister heeft van de informatie van de IND mogen uitgaan. De door [appellante] aangevoerde inhoudelijke argumenten, die er op neerkomen dat haar verblijfsvergunning asiel niet mocht worden ingetrokken, kunnen niet in deze procedure aan de orde komen. Niet is gebleken dat [appellante] een verblijfsrecht heeft in Nederland en dat de IND niet bevoegd zou zijn om haar verblijfsvergunning asiel te beëindigen.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] feitelijk en effectief toegang tot de rechter heeft gehad in de procedure over haar verblijfsvergunning. Bij uitspraak van 7 juni 2023 heeft de rechtbank Den Haag geoordeeld dat [appellante] haar beroep na het verstrijken van de beroepstermijn heeft ingesteld en deze termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. [appellante] heeft tegen deze uitspraak geen hoger beroep ingesteld. Daarmee staat deze uitspraak in rechte vast.
Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat in dit geval geen ruimte is voor een belangenafweging of afwijking van de regelgeving vanwege bijzondere omstandigheden. De formulering in de artikelen 15, tweede lid, en 16, eerste lid, van de Paspoortwet is namelijk dwingend.
Wettelijk kader
3. Artikel 15, tweede lid, van de Paspoortwet luidde ten tijde van belang: "In bijzondere gevallen kan aan een vreemdeling die zich tijdelijk op het grondgebied van het Europese of Caribische deel van Nederland, dan wel Aruba, Curaçao of Sint Maarten mag bevinden en niet in aanmerking komt voor verstrekking van een reisdocument op grond van artikel 14, een nooddocument dan wel een reisdocument voor vreemdelingen worden verstrekt."
Artikel 16, eerste lid, van de Paspoortwet luidde ten tijde van belang: "Aan degene die ingevolge deze wet recht heeft op een nationaal paspoort, een reisdocument voor vluchtelingen of een reisdocument voor vreemdelingen en op het moment van vertrek niet in het bezit blijkt van een geldig of voor de reis bruikbaar reisdocument, wordt indien hij aantoont zwaarwegende belangen te hebben bij de reis, na een daartoe strekkende aanvraag binnen de grenzen bij deze wet bepaald een nooddocument verstrekt met een zodanige tijdelijke en territoriale geldigheid als daarvoor vereist is."
Beoordeling van het hoger beroep
4. [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister terecht de aanvraag voor een laissez-passer heeft afgewezen omdat zij geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft. Hiertoe voert zij aan dat de minister meer onderzoek had moeten doen naar het besluit van de IND waarin de verblijfsvergunning asiel en de internationale beschermingsstatus van [appellante] is beëindigd. Zij verwijst hierbij naar de uitspraken van de Afdeling van 17 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1779, 17 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2458 en 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4215. Ook heeft de minister niet de volledige situatie van [appellante] aan de IND voorgelegd waardoor de minister een fout advies heeft gekregen. Daarnaast heeft de minister ook zelf een bevoegdheid tot het verlenen van rechtmatig verblijf. Daar had hij in dit geval gebruik van moeten maken.
[appellante] betoogt verder dat de IND de internationale beschermingsstatus en daarmee de verblijfstitel niet heeft mogen beëindigen. Zij behoeft nog steeds internationale bescherming. Het besluit van 17 augustus 2021 is een onzorgvuldig genomen besluit waar de minister in deze procedure niet van mag uitgaan.
De rechtbank heeft verder ten onrechte overwogen dat het op de weg van [appellante] lag om zich tot de IND te wenden met een verzoek tot heroverweging van het besluit van 17 augustus 2021. Zij heeft geen mogelijkheid om een verzoek tot heroverweging in te dienen zolang zij niet in Nederland is. De IND verwijst vreemdelingen die een verzoek om heroverweging doen door naar het aanmeldcentrum in Nederland omdat een dergelijk verzoek wordt aangemerkt als een opvolgende asielaanvraag. [appellante] kan het aanmeldcentrum in Nederland zonder laissez-passer niet bereiken. [appellante] kan dus geen verzoek tot heroverweging indienen zonder laissez-passer. De rechtbank heeft dit probleem niet onderkend, aldus [appellante].
5. [appellante] heeft haar betoog op de zitting verder verduidelijkt. Onder verwijzing naar de uitspraken van 17 juni 2016 en 17 juli 2018 betoogt zij dat de intrekking van de verblijfsvergunning asiel niet betekent dat de internationale beschermingsstatus van [appellante] is vervallen, omdat zij nog steeds de status als vluchteling geniet. Deze status heeft een declaratoir karakter, aldus [appellante]. Zij wijst op het nuttig effect van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel (CEAS) en trekt een parallel met de uitspraak van 15 november 2023, omdat in die zaak de Belastingdienst uit eigen beweging onderzoek had moeten doen naar de vraag of betrokkene een declaratoire Unierechtelijke verblijfsstatus had op grond van het arrest Chavez-Vilchez. Om die reden had de minister bij zijn besluit verder moeten kijken dan alleen naar de informatie van de IND, en [appellante] rechtmatig verblijf moeten verlenen door haar een laissez-passer te verstrekken, aldus [appellante].
6. De Afdeling overweegt dat zoals in het voornemen tot beëindiging van de internationale beschermingsstatus van 30 april 2021 is vermeld, [appellante] in de gelegenheid is gesteld om te bevestigen dat zij nog prijs stelde op haar internationale beschermingsstatus door een aanvraag om verlenging van haar verblijfsvergunning asiel in te dienen. De uitspraken uit 2016 en 2018 waarop [appellante] zich beroept, hebben betrekking op de samenval van een verblijfsvergunning asiel en de erkenning als vluchteling. Hier is haar verblijfsvergunning asiel niet onmiddellijk ingetrokken nadat deze was verlopen, zodat haar internationale beschermingsstatus nog kon worden verlengd. Omdat [appellante] geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tot verlengen, is aangenomen dat zij geen prijs meer stelde op een internationale beschermingsstatus en is deze beëindigd. Daarom is haar internationale beschermingsstatus bij besluit van 17 augustus 2021 beëindigd.
7. Daarbij komt dat anders dan in de uitspraken uit 2016 en 2018, het besluit van 17 augustus 2021 over het intrekken van de verblijfsvergunning asiel van [appellante] in rechte vaststaat. Daarmee staat ook vast dat haar vluchtelingenstatus in Nederland is beëindigd. Tegen die achtergrond heeft de minister in deze procedure over de weigering van een laissez-passer voor [appellante] geen eigen onderzoeksplicht (vergelijk de uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:197, rechtsoverweging 4.4). In het verlengde daarvan was er ook geen aanleiding voor de minister om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om zelf over te gaan tot het verlenen van een vergunning tot rechtmatig verblijf. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, lag het op de weg van [appellante] om zich tot de IND te wenden met een verzoek om heroverweging van haar besluit van 17 augustus 2021.
8. De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat de minister mocht uitgaan van de juistheid van de door de IND verstrekte informatie.
Het betoog slaagt niet.
9. Uit het voorgaande volgt dat beantwoording van de door [appellante] opgeworpen vraag niet nodig is voor de oplossing van deze zaak. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 34, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
10. Wat [appellante] heeft meegemaakt en de gevolgen die dat voor haar en haar verblijfsrecht heeft gehad, zijn zeer betreurenswaardig. De Afdeling ziet echter geen mogelijkheid om de overige door haar aangevoerde argumenten in deze procedure te betrekken. Deze argumenten gaan namelijk over het besluit van 17 augustus 2021 van de IND en dit besluit is inmiddels onaantastbaar. Over de argumenten die [appellante] hiertegen aanvoert kan de Afdeling daarom geen oordeel geven. Gelet hierop kan wat [appellante] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd niet leiden tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
11. Ten overvloede geeft de Afdeling aan [appellante] mee dat zij een verzoek tot heroverweging kan indienen bij de IND. De IND zal dan beoordelen of de intrekking ongedaan moet worden gemaakt. Haar stelling dat zij geen mogelijkheid heeft om een verzoek tot heroverweging in te dienen zolang zij niet in Nederland is, heeft zij niet onderbouwd. In het Informatiebericht 2025/24 Heroverwegingen bij intrekkingen staat juist dat een verzoek tot heroverweging per brief kan worden ingediend. Er is geen vormvereiste voor het indienen van een verzoek tot heroverweging.
Slotsom
12. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
13. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Singh, griffier.
w.g. De Moor-van Vugt
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2026
990