202307109/1/R1 en 202503531/1/R1.
Datum uitspraak: 3 juni 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in zaak nr. 202307109/1/R1 op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B] en [appellant C] ([appellant A] en anderen), allen wonend in Middelburg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (de rechtbank) van 3 oktober 2023 in zaken nrs. 23/3681 en 22/5416 in het geding tussen:
[appellant A] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Middelburg.
en
uitspraak in zaak nr. 202503531/1/R1 op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend in Middelburg,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 mei 2025 in zaken nrs. 24/4298 en 25/1701 in de gedingen tussen:
[appellant A]
en
het college van burgemeester en wethouders van Middelburg.
Uitspraak in twee zaken
Deze uitspraak gaat over de hoger beroepen in zaken nr. 202307109/1 en nr. 202503531/1.
Zaak nr. 202307109/1/R1 gaat over de uitspraak van de rechtbank over een bij het besluit van 7 juni 2022 aan [partij] verleende omgevingsvergunning voor de uitbreiding van zijn woning op het perceel [locatie 1] in Middelburg.
Zaak nr. 202503531/1/R1 gaat over de weigering van het college om handhavend op te treden tegen een gerealiseerde afwijking van het vergunde bouwplan en over een door [partij] aangevraagde wijziging van dat bouwplan. Hangende het hoger beroep in zaak nr. 202307109/1/R1 heeft het college bij besluit van 11 april 2024 ingestemd met die wijziging van het bouwplan.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd op een zitting behandeld op 12 december 2025, waar [appellant A], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door P.J. Mondeel, vergezeld door A. Kerstens, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. C.A.F. Haans, advocaat in Goes, gehoord.
Zaak nr. 202307109/1/R1
Procesverloop
Bij besluit van 7 juni 2022 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van aanbouwen aan en een dakopbouw met plat dak op de woning en het gebruik in strijd met het bestemmingsplan op het perceel [locatie 1] in Middelburg.
Bij besluit van 25 oktober 2022 heeft het college het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft de grondslag van de afwijking van het bestemmingsplan aangevuld.
Bij uitspraak van 3 oktober 2023 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 13 april 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [partij] woont op het perceel en heeft de omgevingsvergunning aangevraagd om zijn woning uit te breiden en te veranderen. De bestaande woning wordt aanzienlijk vergroot. De kapverdieping van de woning wordt gesloopt. Het bouwplan voorziet in een nieuwe verdieping met een plat dak. Daarin komen vier slaapkamers, een badkamer en een berging. Op de begane grond komt een slaapkamer. Aan de voorzijde en zijkant van de bestaande woning komt een aanbouw met daarin onder meer een hal, badkamer, deel van die slaapkamer, garage en berging. Aan de achterzijde en zijkant van de bestaande woning komt ook een aanbouw met daarin een woonkamer.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Mortiere". Het perceel heeft gedeeltelijk de bestemming "Wonen". Ook heeft het perceel gedeeltelijk de bestemming "Tuin". De voorziene aanbouw aan de voorzijde van de woning is in strijd met de bestemming "Tuin". Verder is de goothoogte van ongeveer 6,1 meter van de woning door de nieuwe verdieping in strijd met het bestemmingsplan, dat uitgaat van een maximumgoothoogte van 4 meter.
Het college heeft voor het bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdelen 1 en 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
[appellant A] woont direct naast het perceel aan [locatie 2]. [appellant B] en [appellant C] wonen respectievelijk aan [locatie 2] en [locatie 3].
De rechtbank heeft het besluit van 25 oktober 2022 in stand gelaten en geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. [appellant A] en anderen kunnen zich hier niet mee verenigen.
Wettelijk kader
3. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Was het college bevoegd de omgevingsvergunning te verlenen?
4. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo de omgevingsvergunning te verlenen. Daartoe wijzen zij erop dat niet aan de voorwaarden van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, wordt voldaan. Zo mogen met de bouwactiviteiten het bebouwde oppervlak en het bouwvolume niet worden vergroot, terwijl dat met het bouwplan wel het geval is.
4.1. Het college heeft bij besluit van 7 juni 2022 de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Bij besluit van 25 oktober 2022 heeft het college de grondslag van de omgevingsvergunning aangevuld met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor.
Het afwijken van het bestemmingsplan is nodig, omdat de aanbouw aan de voorzijde is voorzien op gronden met de bestemming "Tuin" en niet wordt voldaan aan de bouwregels. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1706) kan met onderdeel 1 zowel de bouw als het gebruik in strijd met het bestemmingsplan worden vergund. Voor dit bouwplan kan dus met onderdeel 1 zowel de bouw in strijd met de bestemming "Tuin" als het gebruik van deze gronden ten behoeve van "Wonen" worden vergund. Het college was bevoegd met toepassing van onderdeel 1 af te wijken van het bestemmingsplan. Dit betekent dat het college onderdeel 9 niet nodig heeft om de omgevingsvergunning te verlenen. Omdat het college ook onderdeel 1 heeft toegepast, behoeft de vraag of is voldaan aan de voorwaarden van onderdeel 9 geen bespreking. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen.
Het betoog slaagt niet.
Mocht het college de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verlenen?
5. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan heeft mogen verlenen.
Daartoe voeren zij onder meer aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning, voor zover deze ziet op de aanbouw aan de voorzijde van de woning, met toepassing van artikel 12 van de beleidsnota "Beleidsregels afwijken van het bestemmingsplan", vastgesteld op 17 mei 2011, van andere onderdelen van de beleidsnota heeft mogen afwijken. Volgens [appellant A] en anderen is niet voldaan aan de voorwaarden van dat artikel. Zij betwisten onder meer de noodzaak voor de afwijking. Volgens [appellant A] en anderen kan de aanbouw namelijk ook aan de achterzijde van de woning komen.
[appellant A] en anderen voeren verder aan dat de aanbouw leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de gebruiksmogelijkheden van hun percelen en woningen door wateroverlast en schaduwhinder. Daarnaast leidt de aanbouw volgens [appellant A] en anderen tot aantasting van hun privacy, doordat in de aanbouw een deur zit en de aanbouw dichter bij het perceel van [appellant A] komt dan de oorspronkelijke woning. Verder vinden zij het bouwplan stedenbouwkundig niet verantwoord. Zij vinden de voorziene woning niet passend binnen het straatbeeld van het desbetreffende deel van de Torenweg, waardoor de woning het straat- en bebouwingsbeeld aantast. Zij vrezen hierdoor voor een waardedaling van hun woningen. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de voorziene woning past bij het pand van de dierenartsenpraktijk en de bebouwing op het bedrijventerrein "Mortiere". Deze bebouwing staat niet aan de Torenweg en op de desbetreffende percelen gelden andere bestemmingen.
5.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
5.2. Het college hanteert ter invulling van de hem toekomende beleidsruimte de beleidsnota. Op de zitting heeft het college bevestigd dat het niet mogelijk was om op grond van de artikelen 2 t/m 11 van de beleidsnota omgevingsvergunning te verlenen. Artikel 12 bevat volgens de beleidsnota een afwijkingsmogelijkheid in bijzondere gevallen, waarin het handelen overeenkomstig de andere artikelen van de beleidsnota gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsnota te dienen doelen. Afwijking is bijvoorbeeld aan de orde als een strikte toepassing van de regels in een specifieke situatie onredelijk zou zijn, zo staat in de beleidsnota. Anders dan waarvan [appellant A] en anderen uitgaan, zijn de door hun bedoelde voorwaarden in artikel 12 geen voorwaarden waaraan het besluit om af te wijken moet voldoen, maar betreft het de informatie die de aanvrager dient te verstrekken bij een verzoek om af te wijken van de beleidsregels.
Het college heeft in het besluit van 25 oktober 2022 de toepassing van artikel 12 van de beleidsnota gemotiveerd. De Afdeling is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sprake is van een bijzonder geval waarbij toepassing van de artikelen 2 t/m 11 onevenredig zou zijn. Daarbij heeft het college belang mogen toekennen aan de omstandigheid dat het een relatief groot perceel is, namelijk ten minste 1.000 m². Verder heeft het college van belang mogen achten dat de bestaande woning relatief klein is in vergelijking tot andere woningen aan de Torenweg. Bovendien ligt de woning verder naar achteren dan de andere woningen in de straat. Daardoor is ook het achtererfgebied op dit perceel kleiner dan dat van de andere percelen.
Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat een grotere, duurzame en moderne woning stedenbouwkundig, mede ook gezien de omvang van het perceel en de situering van de bestaande woning, stedenbouwkundig aanvaardbaar is. Daarbij heeft het mede betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat de woning, als die is uitgebreid, past bij de moderne bebouwing op het bedrijventerrein "Mortiere" en bij de dierenartsenpraktijk. Het bedrijventerrein ligt weliswaar niet aan de Torenweg zelf, maar grenst wel direct aan de achtertuinen van de woningen aan de Torenweg.
Het betoog van [appellant A] en anderen dat het college niet mocht meewerken aan het bouwplan, omdat de aanbouw ook aan de achterzijde van de woning kan worden gerealiseerd, treft geen doel. Het college moet namelijk op de aanvraag beslissen zoals die is ingediend. Ook de door [appellant A] en anderen gestelde wateroverlast leidt niet tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de afwatering van de aanbouw is aangesloten op de riolering. [appellant A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat wateroverlast kan worden ondervonden als gevolg van de aanbouw.
Verder heeft het college geen aanleiding hoeven zien, mede gelet op de hoogte van de uitgebreide woning en de afstand tot de omliggende percelen en woningen, dat zich schaduwhinder voor omwonenden zal voordoen in die mate dat de omgevingsvergunning redelijkerwijs niet mocht worden verleend. Op de zitting heeft [appellant A] toegelicht te vrezen dat planten zullen sterven vanwege onvoldoende zonlicht als gevolg van de uitgebreide woning. De door [appellant A] bedoelde planten staan echter niet op zijn perceel, maar op dat van [partij].
Wat betreft de door [appellant A] en anderen gestelde aantasting van de privacy, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake zal zijn van een zodanige aantasting van de privacy dat het college om die reden de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen. Anders dan waarvan [appellant A] en anderen uitgaan, bevat het vergunde bouwplan geen deur in de gevel van de aanbouw die op zijn perceel is gericht.
Voor zover [appellant A] en anderen vrezen voor een waardedaling van hun woningen, bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat, als al sprake zal zijn van een waardedaling, die zodanig zal zijn dat het college om die reden de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen.
De rechtbank is, gelet op wat hiervoor is overwogen, terecht tot de conclusie gekomen dat het college op grond van de gegeven motivering heeft mogen besluiten met toepassing van artikel 12 af te wijken van de overige artikelen van de beleidsnota.
Het betoog slaagt niet.
Mocht het college de omgevingsvergunning verlenen gelet op redelijke eisen van welstand?
6. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand is. Volgens hen vertoont het welstandsadvies zodanige gebreken dat het college dit advies niet zonder meer aan het besluit ten grondslag had mogen leggen. Daartoe voeren zij onder andere aan dat zij onvoldoende gelegenheid hebben gehad om de inhoud van het advies aan de orde te stellen, gezien het moment waarop dat aan hen is verstrekt. Verder wijzen zij erop dat het welstandsadvies slechts betrekking heeft op het voorontwerp van het bouwplan van 16 juli 2021 en dat dit advies daarom niet ten grondslag kan worden gelegd aan de vergunningverlening. Mogelijk zijn er immers in de tussentijd relevante wijzigingen in het bouwplan doorgevoerd, waarop het advies geen betrekking heeft. Ook wijzen [appellant A] en anderen erop dat met de verleende omgevingsvergunning het groen niet intact blijft, terwijl de welstandscommissie dit wel veronderstelt. Verder voeren [appellant A] en anderen aan dat zij het bouwplan lelijk vinden en dat er in hun visie niet aan de criteria uit de gemeentelijke welstandsnota wordt voldaan.
6.1. Op 12 augustus 2021 heeft het Walchers Adviesteam Ruimtelijke Kwaliteit (de welstandscommissie van de gemeente Middelburg) een positief welstandsadvies uitgebracht. De welstandscommissie heeft zich op het standpunt gesteld dat het uitbreiden en ingrijpend veranderen van de woning een aanzienlijke verbetering van de bestaande beeldkwaliteit oplevert. Het college heeft het advies overgenomen en heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand, zoals opgenomen in de Nota Ruimtelijke Kwaliteit Middelburg van 2016 (hierna: welstandsnota). Naar aanleiding van het hoger beroep heeft het college de welstandscommissie nogmaals gevraagd naar het bouwplan te kijken. De welstandscommissie heeft te kennen gegeven dat er geen aanleiding bestaat om het advies van 16 juli 2021 te herzien en dat het bouwplan voldoet aan de ruimtelijke kwaliteit en past in de omgeving.
[appellant A] en anderen hebben op de zitting te kennen gegeven dat zij in de procedure voldoende in de gelegenheid zijn gesteld om de inhoud van het welstandsadvies aan de orde te stellen. De Afdeling ziet, mede gelet daarop, in het moment waarop dat advies aan hen is verstrekt, geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank om die reden ten onrechte heeft geoordeeld dat het bestreden besluit in stand kan blijven.
6.2. Vast staat dat het welstandsadvies is uitgebracht naar aanleiding van het voorontwerp van het bouwplan van 16 juli 2021. Op de zitting hebben het college en [partij] bevestigd dat het bouwplan waarvoor uiteindelijk vergunning is aangevraagd en verleend, niet afwijkt van het voorontwerp. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten om aan de juistheid hiervan te twijfelen, zodat de rechtbank er terecht van is uitgegaan dat het welstandsadvies is gegeven over het uiteindelijk vergunde bouwplan. De niet nader onderbouwde stelling van [appellant A] en anderen dat met de omgevingsvergunning het groen niet intact blijft kan hen ook niet baten. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat [partij] heeft toegelicht dat hij in 2023 een nieuwe haag heeft aangeplant tussen zijn perceel en dat van [appellant A]. Van een aantasting van het groen is ook verder niet gebleken.
6.3. Het overnemen van een welstandsadvies door het college behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop.
[appellant A] en anderen hebben geen tegenadvies overgelegd. Hun stelling dat het bouwplan lelijk is, betreft een subjectief oordeel, dat geen rol speelt bij de vraag of wordt voldaan aan de redelijke eisen van welstand. In wat [appellant A] en anderen verder hebben aangevoerd, heeft de rechtbank, nu een tegenadvies ontbreekt, geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat het besluit vanwege welstand niet in stand kon worden gelaten.
Het betoog slaagt niet.
Afwijken van de vergunning?
7. De Afdeling overweegt dat, voor zover [appellant A] en anderen betogen dat de aanbouw aan de voorzijde van de woning feitelijk hoger is gebouwd dan is vergund, dit een kwestie is van handhaving die niet in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 3 oktober 2023 over het besluit op bezwaar van 25 oktober 2022 aan de orde kan komen.
Het betoog treft geen doel.
Conclusie in zaak nr. 202307109/1/R1
8. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 3 oktober 2023, voor zover aangevallen.
9. Het college hoeft voor dit hoger beroep geen proceskosten te vergoeden.
Zaak nr. 202503531/1/R1
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2023 heeft het college het verzoek van onder andere [appellant A] om handhavend op te treden tegen een door [partij] gerealiseerde aanbouw aan de woning op het perceel [locatie 1] in Middelburg, afgewezen.
Bij besluit van 11 april 2024 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor een hogere aanbouw.
Bij besluit van 14 mei 2024 heeft het college het bezwaar van [appellant A] tegen het besluit van 21 december 2023, onder wijziging van de motivering, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 6 augustus 2024 heeft het college het bezwaar van [appellant A] tegen het besluit van 11 april 2024 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 mei 2025 heeft de rechtbank de door [appellant A] tegen de besluiten van 14 mei 2024 en 6 augustus 2024 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Overwegingen
Inleiding
10. [appellant A] heeft op 21 oktober 2023 een handhavingsverzoek ingediend omdat, voor zover hier van belang, de hoogte van de inmiddels gerealiseerde aanbouw aan de woning volgens hem afwijkt van de op 7 juni 2022 verleende omgevingsvergunning.
Bij het besluit van 21 december 2023 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen. Vast staat dat de gerealiseerde aanbouw hoger is dan vergund en dat sprake is van een overtreding. Maar volgens het college is handhavend optreden daartegen onevenredig in relatie tot de belangen die in dit geval bij handhaving zijn gediend, omdat er zicht bestaat op legalisering van de overtreding.
Op 5 april 2024 heeft [partij] een omgevingsvergunning aangevraagd voor enkele kleine wijzigingen ten opzichte van de reeds verleende vergunning van 7 juni 2022, zo staat in het aanvraagformulier. Op de bijbehorende tekening staat onder andere dat de aanvraag ziet op een 10 cm hogere aanbouw aan de voorzijde van de woning. Het college heeft de aanvraag aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsplanactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Het college heeft bij het besluit van 11 april 2024 de omgevingsvergunning verleend. Volgens het college doet deze wijziging van de vergunde aanbouw geen onevenredige afbreuk aan de op grond van de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken.
Het college heeft bij besluit op bezwaar van 14 mei 2024 het besluit om handhaving te weigeren, in stand gelaten. Bij besluit op bezwaar van 6 augustus 2024 heeft het college het besluit tot vergunningverlening in stand gelaten.
De rechtbank heeft over de weigering te handhaven geoordeeld dat het college ten tijde van het besluit op bezwaar van 14 mei 2024 geen bevoegdheid meer had om op te treden, omdat de overtreding met de verlening van de omgevingsvergunning van 11 april 2024 inmiddels is beëindigd.
Over de verleende vergunning heeft de rechtbank overwogen dat het college in de beslissing op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de gebruiksmogelijkheden van het perceel van [appellant A]. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het besluit op bezwaar in stand gelaten.
[appellant A] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank.
De weigering te handhaven
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
11. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 21 oktober 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is er sprake van een overtreding?
12. [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat door verlening van de omgevingsvergunning van 11 april 2024 de overtreding is beëindigd. De hoogte van de aanbouw is vanwege het gehanteerde peil hoger dan waarvan het college bij de vergunningverlening is uitgegaan. [appellant A] verwijst daarbij naar een stuk, waarop staat "waterpasstaat", dat deel zou uitmaken van de aanvraag van 13 april 2022.
12.1. Bij besluit van 7 juni 2022 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor onder meer een aanbouw aan de voorzijde van de woning. Deze aanbouw was in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Mortiere", omdat op gronden met de bestemming "Tuin" geen gebouwen waren toegestaan. Blijkens de bij het besluit behorende bouwtekening heeft de vergunde aanbouw een hoogte van 2,92 m ten opzichte van het op de bouwtekening aangegeven peil (peil=0). Dit peil betreft de bovenzijde van de vloer van de begane grond van de bestaande woning. Het college heeft dit toegelicht in het besluit op bezwaar tegen de weigering te handhaven van 14 mei 2024.
De Afdeling stelt vast dat uit het controlerapport van een toezichthouder van de gemeente Middelburg van 23 oktober 2023 volgt dat de gerealiseerde aanbouw ten opzichte van het vloerpeil een hoogte heeft van 3,02 m. Op de zitting is vastgesteld dat niet in geschil is dat de vloer van de aanbouw is gerealiseerd op hetzelfde niveau als de vloer van de bestaande woning. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de gerealiseerde aanbouw 10 cm hoger is dan wat oorspronkelijk was vergund. Wat [appellant A] heeft aangevoerd over de waterpasstaat kan niet leiden tot een ander oordeel.
Bij besluit van 11 april 2024 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor een 10 cm hogere aanbouw dan de aanbouw die is vergund bij besluit van 7 juni 2022. Vast staat dat bij deze omgevingsvergunning hetzelfde peil is gehanteerd als bij de vergunning van 7 juni 2022.
De rechtbank heeft, gelet hierop, terecht geoordeeld dat het college ten tijde van de beslissing op het bezwaar tegen de weigering handhavend op te treden, inmiddels onbevoegd was om handhavend op te treden. Met de omgevingsvergunning van 11 april 2024 is de hoogte van de gerealiseerde aanbouw immers gelegaliseerd. Daarom was er ten tijde van het besluit op bezwaar geen sprake meer van een overtreding.
Het betoog slaag niet.
Conclusie weigering te handhaven in zaak nr. 202503531/1/R1
13. Het hoger beroep is ongegrond wat betreft de weigering te handhaven. De uitspraak van de rechtbank wordt in zoverre bevestigd.
14. Met deze uitspraak is er onherroepelijk beslist op het verzoek van [appellant A] van 21 oktober 2023 om handhaving.
De omgevingsvergunning
Was het college bevoegd te beslissen op het bezwaar van [appellant A]?
15. De Afdeling ziet ambtshalve aanleiding te beoordelen of het college bevoegd was om te beslissen op het bezwaar tegen de op 11 april 2024 verleende omgevingsvergunning. [partij] beoogde met de aanvraag van 5 april 2024 alsnog omgevingsvergunning te verkrijgen voor enkele wijzigingen van het bouwplan waarvoor het college bij het besluit van 7 juni 2022, naar aanleiding van zijn aanvraag van 13 april 2022, omgevingsvergunning heeft verleend. Het college is ervan uitgegaan dat het gaat om wijzigingen van ondergeschikte aard. De Afdeling deelt dat oordeel. De aard, omvang en ruimtelijke uitstraling van de woning zijn met de wijzigingen, waaronder de 10 cm hogere aanbouw, niet ingrijpend gewijzigd. Dat [partij] voor de wijziging een nieuwe aanvraag heeft gedaan, doet er niet aan af dat voor een wijziging van ondergeschikte aard, volgens vaste rechtspraak, geen nieuwe aanvraag hoeft te worden ingediend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2479, onder 4).
15.1. Ten tijde van het besluit van 11 april 2024 op de aanvraag van 5 april 2024 voor de ondergeschikte wijziging van het bouwplan, had [appellant A] al hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 3 oktober 2023 over de in bezwaar gehandhaafde omgevingsvergunning. Indien hangende een bezwaar- of (hoger)beroepsprocedure over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omgevingsvergunning wordt verleend voor een wijziging van ondergeschikte aard van het betrokken bouwplan, is op dat wijzigingsbesluit artikel 6:19 van de Awb van toepassing. Dit artikel is op grond van artikel 6:24 van die wet van overeenkomstige toepassing in hoger beroep. Het hoger beroep van [appellant A] tegen de uitspraak van de rechtbank van 3 oktober 2023 heeft dan ook van rechtswege mede betrekking op het besluit van 11 april 2024 tot wijziging van de omgevingsvergunning. Het college had het bezwaarschrift van [appellant A] tegen het besluit van 11 april 2024 dan ook op grond van artikel 6:19, vierde lid, van de Awb door moeten zenden aan de Afdeling ter behandeling als beroepschrift. Het college was, gelet hierop, niet langer bevoegd te beslissen op het bezwaar tegen dat besluit van 11 april 2024. Het college heeft het besluit van 6 augustus 2024 dan ook ten rechte genomen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Conclusie hoger beroep wijziging bouwplan in zaak nr. 202503531/1/R1
16. Het hoger beroep is gegrond voor zover dat betrekking heeft op het bouwplan, zoals gewijzigd. De uitspraak van de rechtbank zal in zoverre worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit op bezwaar van 6 augustus 2024 vernietigen omdat dit onbevoegd is genomen.
Het beroep van rechtswege
17. De Afdeling zal hierna het beroep van rechtswege tegen het besluit van 11 april 2024 beoordelen. Daarbij zal de Afdeling de gronden van [appellant A] betrekken.
17.1. Met het besluit van 11 april 2024 is niet een geheel nieuwe omgevingsvergunning verleend, die naast het besluit van 7 juni 2022 bestaat. Het besluit van 11 april 2024 houdt een wijziging in van de bij besluit van 7 juni 2022 verleende omgevingsvergunning voor de verbouwing van de woning (vgl. de uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1866, onder 3.3). Dit is uitdrukkelijk vermeld in het besluit van 11 april 2024 en dit sluit ook aan bij de daaraan ten grondslag liggende aanvraag van 5 april 2024, waarin staat dat het gaat om enkele kleine wijzigingen van de reeds verleende vergunning. Het gevolg van deze wijziging van het besluit van 7 juni 2022 is dat aan [partij] uitsluitend een omgevingsvergunning heeft voor de verbouwing van de woning in de gewijzigde uitvoering. Omdat de aanvraag van 5 april 2024 samenhangt met de aanvraag van 13 april 2022, dient naar het oordeel van de Afdeling op de besluiten hetzelfde recht van toepassing te zijn. Op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet, blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024 van toepassing op een voor die datum ingediende aanvraag tot het besluit onherroepelijk wordt. De Afdeling overweegt daarom dat als vóór 1 januari 2024 voor een bouwplan een aanvraag gedaan om een omgevingsvergunning en het college heeft daarop nog niet onherroepelijk beslist, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024 ook van toepassing is op een besluit over de ondergeschikte wijziging totdat dat besluit over die ondergeschikte wijziging onherroepelijk wordt.
Dit betekent dat in dit geval de Wabo ook van toepassing is en blijft op het verzoek de verleende omgevingsvergunning op ondergeschikte onderdelen te wijzigen (de aanvraag van 5 april 2024) totdat dat besluit onherroepelijk wordt. Het college heeft ten onrechte de Omgevingswet daarop van toepassing geacht.
17.2. Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de Afdeling niet toe aan de overige beroepsgronden van [appellant A] tegen de uitspraak van de rechtbank.
Conclusie beroep van rechtswege wijziging bouwplan in zaak nr. 202503531/1/R1
18. Het beroep van rechtswege tegen het besluit van 11 april 2024 is gegrond. Dat besluit wordt vernietigd. Het college moet opnieuw op de aanvraag beslissen op grondslag van de Wabo. Ten behoeve van het nieuwe te nemen besluit overweegt de Afdeling nog dat gebouwen op gronden met de bestemming "Tuin", ongeacht de hoogte daarvan, op grond van de planregels niet zijn toegestaan, zodat het college niet kan volstaan met toepassing van artikel 27 van de regels van het bestemmingsplan "Mortiere" voor de (wijziging van de) aanbouw.
19. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb, te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
20. Het college moet de proceskosten van [appellant A] vergoeden. Ten aanzien van [partij] bestaat geen aanleiding voor een vergoeding van de gemaakte proceskosten, nu de vernietiging van het bestreden besluit impliceert dat [partij] zich ter verdediging van een rechtens niet houdbaar gebleken besluit in de procedure heeft gemengd. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die desondanks aanleiding geven voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep in zaak nr. 202307109/1/R1 ongegrond;
II. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 oktober 2023 in zaken nrs. 23/3681 en 22/5416;
III. verklaart het hoger beroep in zaak nr. 202503531/1/R1 gegrond;
IV. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 mei 2025 in zaken nrs. 24/4298 en 25/1701, voor zover die betrekking heeft op het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Middelburg van 6 augustus 2024, kenmerk 664200;
V. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het onder IV vermelde besluit gegrond;
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Middelburg van 6 augustus 2024, kenmerk 664200;
VII. verklaart het beroep van rechtswege tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 11 april 2024, kenmerk 0687643620, gegrond;
VIII. vernietigt het onder VII vermelde besluit;
IX. draagt het college van burgemeester en wethouders van Middelburg op opnieuw op de aanvraag, zoals gewijzigd op 5 april 2024, te beslissen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
X. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
XI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
XII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Middelburg tot vergoeding van bij [appellant A] in verband met de behandeling van het hoger beroep in zaak nr. 202403531/1/R1 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 63,61;
XIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Middelburg aan [appellant A] het door hem voor de behandeling van het onder XII vermelde hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 289,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Knol
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2026
163-1138
BIJLAGE
Bijlage II van het Besluit Omgevingsrecht
Artikel 1
1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
[…];
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
[…];
hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
[…];
openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer;
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan […];
[…];
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein […];
[…].