202504470/1/A2.
Datum uitspraak: 3 juni 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de Dienst Toeslagen,
2. [appellant sub 2], wonend in [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 juli 2025 in zaak nr. 25/1787 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de Dienst Toeslagen.
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over het niet tijdig beslissen van de Dienst Toeslagen op aanvragen van gedupeerde ouders van de toeslagenaffaire om compensatie voor hun werkelijke schade in het kader van de hersteloperatie toeslagen. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat de bestuursrechter bij beroepen die zijn gericht tegen het niet tijdig besluiten op die aanvragen de normale wettelijke beslistermijn moet hanteren. Dat houdt in dat de Dienst Toeslagen binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak van de rechter wordt verzonden alsnog een besluit bekend moet maken. Verder oordeelt de Afdeling in deze uitspraak dat in de huidige omstandigheden de dwangsom die de bestuursrechter oplegt in deze gevallen het komende jaar op nul moet worden gesteld.
De Afdeling komt tot dit oordeel omdat is gebleken dat bij het uitblijven van besluiten op dit soort aanvragen het instellen van een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit geen effect meer heeft. De substantiële dwangsommen die door de Dienst Toeslagen worden verbeurd leiden er niet toe dat de Dienst Toeslagen sneller gaat beslissen. De besluitvorming door de Dienst Toeslagen over deze aanvragen is volledig vastgelopen. Uit de cijfers die de Dienst Toeslagen heeft overgelegd blijkt dat als daarin niets verandert het nog zo’n achttien jaar zal duren voordat dit type aanvragen is afgehandeld. Het is voorzienbaar dat de besluitvorming door de Dienst Toeslagen nog verder vastloopt als de beschikbare capaciteit niet kan worden besteed aan inhoudelijke besluitvorming, omdat deze in toenemende mate moet worden besteed aan beroepen die zijn gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
De Afdeling stelt daarnaast vast dat de alternatieve hersteltrajecten die de Dienst Toeslagen heeft geïntroduceerd als versnellingsmaatregelingen, in het bijzonder de route via de Stichting (Gelijkwaardig) Herstel (SGH), en MijnHerstel, op gespannen voet staan met het doel en strekking van de Wht. Dat komt onder meer omdat de wettelijk verplichte adviescommissie (de Commissie Werkelijke Schade, CWS) nog maar beperkt wordt ingezet. Gedupeerde ouders worden in plaats daarvan door de Dienst Toeslagen via het digitale aanmeldportaal dwingend gestuurd naar een civielrechtelijke route. Daarbij wordt, anders dan volgt uit de Wht, gestuurd op een afdoening van hun werkelijke schade via forfaitaire standaardbedragen. Voor een dergelijke ingrijpende wijziging van het stelsel is een wetswijziging nodig. Alleen zo weten gedupeerde ouders op welke compensatie zij aanspraak kunnen maken en op welke wijze en onder welke voorwaarden deze wordt toegekend. Het is naar het oordeel van de Afdeling bovendien onduidelijk in hoeverre de alternatieve hersteltrajecten die de Dienst Toeslagen nu gebruikt duurzame en effectieve versnellingsmaatregelen vormen. Cijfers daarover ontbreken.
De Afdeling realiseert zich heel goed dat gedupeerde ouders een gevoel van onmacht en frustratie ervaren nu zij te maken hebben met een disfunctionerend en vastgelopen systeem, waarbij beslistermijnen langdurig en structureel worden overschreden en ook het rechtsmiddel van het beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit niet meer het gewenste effect heeft. Maar gelet op alle omstandigheden die in de uitspraak worden beschreven ziet de Afdeling geen mogelijkheid om vast te stellen welke nadere beslistermijn niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is. Daarom valt zij terug op de standaard wettelijke beslistermijn van twee weken. De Afdeling is verder van oordeel dat onder de huidige omstandigheden de nadere dwangsom die aan de overschrijding van deze beslistermijn wordt verbonden op nihil moet worden gesteld. Een dwangsom is niet een vorm van schadevergoeding, maar een financiële prikkel om snellere besluitvorming te bewerkstelligen. Deze doelstelling wordt in dit geval echter niet bereikt en een dwangsom werkt bij de huidige stand van zaken juist contraproductief.
Dit oordeel van de Afdeling wordt onder meer gedragen door de constatering dat voor dwingende alternatieve hersteltrajecten een wettelijke basis moet zijn. Het ligt daarom voor de hand dat dit oordeel een tijdelijk karakter heeft, waarbij na een periode van een jaar opnieuw kan worden bezien of met een dwangsom aan de Dienst Toeslagen een effectieve prikkel kan worden opgelegd.
Procesverloop
[appellant sub 2] heeft de Dienst Toeslagen verzocht om aanvullende compensatie voor de werkelijke schade (aanvullende compensatie), zoals bedoeld in artikel 2.1, derde lid, van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht).
[appellant sub 2] heeft beroep ingesteld vanwege het uitblijven van een besluit van de Dienst Toeslagen op de door haar ingediende aanvraag.
Bij uitspraak van 25 juli 2025 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd, de Dienst Toeslagen opgedragen om uiterlijk twee weken na verzending van deze uitspraak een besluit op de aanvraag bekend te maken, en daarbij bepaald dat de Dienst Toeslagen aan [appellant sub 2] een dwangsom moet betalen van € 50,00 voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00.
Tegen deze uitspraak heeft de Dienst Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Dienst Toeslagen heeft een zienswijze gegeven naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2].
Op 1 augustus 2025 heeft de Dienst Toeslagen alsnog een inhoudelijk besluit genomen.
[appellant sub 2] en de Dienst Toeslagen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 december 2025, waar Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M.L.M. Klinkhamer, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.
De zaak is gelijktijdig op zitting behandeld met zaak nrs. 202504468/1/A2, 202504469/1/A2 en 202504596/1/A2. Naast de vertegenwoordigers van de Dienst Toeslagen zijn op zitting ook verschenen: [partij A], vertegenwoordigd door mr. M.L.M. Klinkhamer, advocaat in Den Haag, en [partij B], bijgestaan door mr. Y.N. Teke-Bozkurt, advocaat in Enschede. De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting niet gesloten, om [appellant sub 2] gelegenheid te geven om te reageren op de nadere stukken van de Dienst Toeslagen.
[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
Met instemming van partijen heeft de Afdeling afgezien van een nadere zitting. De Afdeling heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Waar gaat deze uitspraak over?
1. Deze uitspraak gaat over de nadere beslistermijn waarbinnen de Dienst Toeslagen bij een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit alsnog een besluit bekend moet maken en de dwangsom die daarbij van toepassing is. Het gaat daarbij om een besluit op aanvraag om compensatie voor de werkelijke schade in het kader van de hersteloperatie toeslagen.
Om wat voor soort besluit gaat het?
2. [appellant sub 2] is een gedupeerde van de toeslagenaffaire. Zij heeft de Dienst Toeslagen verzocht om aanvullende compensatie voor de werkelijke schade, zoals bedoeld in artikel 2.1, derde lid, van de Wht. Deze aanvullende compensatie voor de werkelijke schade kan worden toegekend nadat een gedupeerde op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wht, gelezen in samenhang met de artikelen 2.2. en 2.3 van de Wht, compensatie op basis van vaste bedragen heeft ontvangen (meestal genoemd: op basis van de integrale beoordeling). Compensatie voor de werkelijke schade wordt toegekend indien een gedupeerde aannemelijk maakt dat de door hem of haar werkelijk geleden schade hoger is dan de compensatie die op grond van deze integrale beoordeling wordt toegekend. Op grond van artikel 5.2, eerste en tweede lid, van de Wht dient een commissie aan de Dienst Toeslagen een advies over deze aanvraag aanvullende compensatie voor de werkelijke schade te geven. De minister heeft bij ministeriële regeling de commissie aanvullende schadevergoeding werkelijke schade (CWS) ingesteld als commissie die dit wettelijk verplichte advies geeft. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wht, moet door de Dienst Toeslagen op de aanvraag aanvullende compensatie worden beslist binnen een termijn van zes maanden na ontvangst van de aanvraag. Deze termijn kan eenmaal met maximaal zes maanden worden verlengd.
[appellant sub 2] heeft beroep ingesteld gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, omdat een besluit op haar aanvraag aanvullende compensatie voor de werkelijke schade uitbleef.
Wat wordt er bedoeld met een alternatief hersteltraject en met bedenktijd?
3. Op grond van de Wht en Awb moet de Dienst Toeslagen een beschikking nemen naar aanleiding van een aanvraag aanvullende compensatie. In deze uitspraak zal worden besproken dat de Dienst Toeslagen gebruik maakt van zogenoemde alternatieve hersteltrajecten of alternatieve schaderoutes. Dit is een term die de Dienst Toeslagen hanteert voor het afhandelen van aanvragen om aanvullende compensatie voor de werkelijke schade op een andere manier dan met een beschikking.
Op 23 januari 2025 heeft de spoedcommissie Van Dam het rapport ‘Minder beloven, meer doen’ gepresenteerd (Kamerstukken II 2025, 2025D02400). In dit rapport heeft deze commissie aanbevelingen gedaan om de hersteloperatie toeslagen te verbeteren en te versnellen. De commissie heeft in dit rapport onder meer geadviseerd om voor de aanvullende compensatie voor de werkelijke schade toe te werken naar een praktijk met twee schaderoutes. Die schaderoutes zouden moeten eindigen in een vaststellingsovereenkomst (VSO), en daarbij zou moeten worden gewerkt met één schadekader, met vaste, collectieve, forfaitaire bedragen. Een VSO is een civielrechtelijke overeenkomst en geen beschikking. Het kabinet heeft op basis van deze adviezen, de praktijk van aanvullende schadecompensatie ingrijpend herzien en ervoor gekozen om de aanvullende compensatie voor de werkelijke schade af te handelen met twee alternatieve schaderoutes. Dat zijn: de Stichting (Gelijkwaardig) Herstel (SGH), en MijnHerstel (bijvoorbeeld: Kamerstukken II, 2025, 36 708, nr. 59). Deze routes eindigen in een VSO, en bij deze routes wordt gewerkt met een uniform forfaitair schadekader. Hiervoor is aangesloten bij het bestaande schadekader van SGH.
Met alternatieve hersteltrajecten of schaderoutes worden door de Dienst Toeslagen met name deze twee routes - SGH en MijnHerstel - bedoeld. Er bestaan ook andere alternatieve hersteltrajecten waarbij een aanvraag niet eindigt met een beschikking van de Dienst Toeslagen, zoals een mediationtraject. In deze uitspraak komt verder de term ‘bedenktijd’ voor. Dat is de term die de Dienst Toeslagen gebruikt voor de periode waarin een gedupeerde ouder zich oriënteert op het volgen of het overstappen naar een alternatief hersteltraject.
Wat zijn de regels bij een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit?
4. Als de Dienst Toeslagen zich niet houdt aan de beslistermijn voor een aanvraag aanvullende compensatie, en ook na een ingebrekestelling niet binnen twee weken alsnog een besluit neemt, kan een gedupeerde ouder bij de rechtbank een beroep instellen dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Als het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is - omdat er geen besluit is bekendgemaakt - bepaalt de bestuursrechter in beginsel dat het bestuursorgaan, in dit geval de Dienst Toeslagen, binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt. Dit staat in artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrechter (Awb).
In bijzondere gevallen kan de bestuursrechter, gelet op het derde lid van artikel 8:55d van de Awb, een andere termijn bepalen voor het bekendmaken van een besluit of een andere voorziening treffen. Het is vaste rechtspraak dat deze nadere beslistermijn voor bijzondere gevallen niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is (zie bijvoorbeeld: de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2346, onder 10.7).
4.1. De bestuursrechter verbindt, gelet op artikel 8:55d, tweede lid van de Awb, aan zijn uitspraak voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven een dwangsom. In de regel wordt daarbij een dwangsom bepaald van € 100,00 per dag, met een maximum van € 15.000,00. Als een sterke prikkel nodig is, wordt de dwangsom in de regel bepaald op € 250,00 per dag, met een maximum van € 37.500,00. Dit volgt uit het landelijke dwangsombeleid van de rechtbanken ("Beleid extra dwangsom"; www.rechtspraak.nl). De Afdeling hanteert doorgaans dezelfde uitgangspunten.
Uitspraken van de Afdeling van 23 augustus 2023 en 26 maart 2025 over nadere beslistermijnen bij de hersteloperatie toeslagen
5. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3209, onder 18 en 26, in navolging van rechtbanken geoordeeld dat bij het niet tijdig nemen van een besluit in het kader van de hersteloperatie toeslagen sprake is van een bijzonder geval in de zin van artikel 8:55d, derde lid van de Awb. Dit komt door de zeer grote omvang van de hersteloperatie en het feit dat in de huidige situatie door de grote hoeveelheid aanmeldingen de termijnen structureel niet meer worden gehaald. Weliswaar was voorzienbaar dat veel gedupeerde ouders zich zouden melden, maar dat betekent niet dat de situatie niet bijzonder is. De Afdeling heeft in die uitspraak daarom zowel voor besluiten op aanvraag als voor besluiten op bezwaar een andere nadere beslistermijn bepaald dan de wettelijke nadere beslistermijn van twee weken.
Voor een aanvraag aanvullende compensatie voor de werkelijke schade, waarop de procedure van de vooraankondiging zoals bedoeld in artikel 6.7 van de Wht niet van toepassing is, houdt de nadere beslistermijn in dat de Dienst Toeslagen een besluit moet nemen binnen twaalf weken na de datum van het verweerschrift. Van deze twaalf weken moeten ten minste zes weken zijn gelegen na de dag van verzending van de uitspraak op het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Als de twaalf weken ten tijde van de uitspraak al zijn verstreken of als de Dienst Toeslagen geen verweerschrift heeft ingediend, geldt een termijn van zes weken na de dag van verzending van de uitspraak. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3209, onder 27, bepaald dat de dwangsom niet verder doorloopt dan het maximum van € 15.000,00.
De Afdeling heeft in die uitspraak ook een terugkoppeling aan de wetgever opgenomen, onder 28. Daarin staat, kort gezegd, dat de Afdeling zich ervan bewust was dat de door haar vastgestelde beslistermijnen geen oplossing zouden bieden voor het uitvoeringsprobleem waarvoor de Belastingdienst/Toeslagen op dat moment stond en dat er in de toekomst opnieuw problemen met de beslistermijnen van de Wet hersteloperatie toeslagen en de Awb zouden ontstaan, maar dat zij daarvoor geen structurele oplossing kon bieden. Dat zou haar taak als bestuursrechter te buiten gaan. De Afdeling heeft de wetgever opgeroepen om met een oplossing te komen.
6. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1301, onder 14 tot en met 16 voor besluiten op bezwaar een andere nadere beslistermijn en dwangsom vastgesteld dan was bepaald in de uitspraak van 23 augustus 2023. De Afdeling heeft in de uitspraak van 26 maart 2025 geoordeeld dat bij gegrondverklaring van een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar een nadere beslistermijn geldt van 60 weken na de datum waarop de wettelijke beslistermijn voor het nemen van een besluit op bezwaar is verstreken. Aan de uitspraak wordt daarbij een dwangsom verbonden van € 100,00 per dag waarmee de nadere termijn van 60 weken wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,00. Als ten tijde van de uitspraak al 60 weken zijn verstreken na de ommekomst van de beslistermijn op bezwaar, geldt een nadere beslistermijn van twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden. In dat geval wordt aan de uitspraak een dwangsom verbonden van € 250,00 per dag waarmee de nadere termijn van twee weken wordt overschreden, met een maximum van € 37.500,00.
7. De Afdeling heeft in de uitspraak van 26 maart 2025 onder 19 tot en met 19.12 toegelicht waarom zij zich genoodzaakt voelde om op dat moment wél een structurele en collectieve oplossing te bieden. Zij heeft daar uitgelegd dat de uitvoeringsproblematiek bij de hersteloperatie toeslagen op dat moment niet was opgelost, maar juist was verergerd. Ten tijde van die uitspraak overschreed de Dienst Toeslagen niet alleen structureel wettelijke beslistermijnen, hij kwam ook op grote schaal rechterlijke uitspraken waarbij nadere termijnen zijn gesteld niet na. Het bedrag dat de Dienst Toeslagen dientengevolge aan dwangsommen had uitgekeerd was zeer substantieel en had er niet toe geleid dat hij sneller was gaan beslissen. De Afdeling constateerde dat het systeem voor de afhandeling van besluiten op bezwaar in het kader van de Wht op dat moment dusdanig was vastgelopen dat het rechtsmiddel van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar in het kader van de Wht niet langer functioneerde. Het systeem moest weer in balans raken, zodat de Dienst Toeslagen zich weer zoveel mogelijk bezig kon houden met inhoudelijke besluitvorming in plaats van met tegen uitblijvende besluitvorming ingestelde beroepen.
Welke nadere beslistermijn en dwangsom zou volgens de rechtbanken moeten worden toegepast met betrekking tot aanvragen aanvullende compensatie voor de werkelijke schade?
8. De rechtbank Den Haag, de rechtbank Overijssel en de rechtbank Midden-Nederland zijn in de uitspraken in de zaken die bij de Afdeling gelijktijdig met de onderhavige zaak op zitting zijn behandeld tot het oordeel gekomen dat bij een gegrond beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag om aanvullende compensatie voor de werkelijke schade aan de Dienst Toeslagen een andere nadere beslistermijn zou moeten worden gegeven dan die in de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023 was bepaald, en dat daarbij ook een andere dwangsom zou moeten worden opgelegd.
Rechtbank Midden-Nederland, 25 juli 2025 (202504470/1/A2)
Rechtbank Midden-Nederland, 25 juli 2025 (202504469/1/A2)
8.1. De rechtbank Midden-Nederland heeft overwogen dat de uitvoeringsproblematiek met betrekking tot de hersteloperatie toeslagen sinds de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023 niet is opgelost, maar juist is verergerd. Volgens de rechtbank zou met de nadere beslistermijn aangesloten moeten worden bij de tijd die bestendig nodig is gebleken om een besluit te nemen, ruim 114 weken (meer dan 800 dagen). Omdat van de verbeterpunten die worden benoemd in de voortgangsrapportage wel enige verbetering verwacht mag worden, is een nadere beslistermijn van 60 weken na ommekomst van de wettelijke beslistermijn van 52 weken, op dit moment een termijn die niet onnodig lang en ook niet onrealistisch kort is. Het stellen van een kortere nadere beslistermijn leidt er niet toe dat eerder op aanvragen beslist gaat worden, vanwege de beperkte capaciteit bij de CWS en de Dienst Toeslagen. Dit leidt juist tot verdere vertraging, omdat die capaciteit dan ook gebruikt moet worden voor (herhaalde) beroepen niet tijdig beslissen. Als ten tijde van de uitspraak op het beroep al 60 weken zijn verstreken na de wettelijke beslistermijn, geldt een nadere beslistermijn van twee weken vanaf de dag waarop de uitspraak wordt verzonden.
De rechtbank is van oordeel dat er geen aanleiding bestaat om een algemene uitzondering te formuleren voor de periode dat ouders bedenktijd hebben over welke route zij kiezen voor de afhandeling van schade, of voor de periode dat zij een alternatief hersteltraject volgen.
Met betrekking tot de dwangsom die aan de uitspraak wordt verbonden is de rechtbank van oordeel dat deze moet worden bepaald op € 50,00 per dag waarmee de nadere beslistermijn wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,00.
Rechtbank Den Haag, 24 juni 2025, (202504468-1-A2)
8.2. De rechtbank heeft overwogen dat de actuele stand van zaken blijk geeft van een ernstige stremming in de behandeling van de aanvragen, en dat dit probleem steeds dringender wordt. De gemiddelde doorlooptijd van een aanvraag over alle jaren is 609 dagen (87 weken), en de overgelegde cijfers geven blijk van een grote achterstand, en het steeds verder oplopen van die achterstand. De stagnatie in het beslisproces is inmiddels zo structureel en langdurig geworden, dat de beroepen in veel gevallen niet langer dienen om een besluit te bespoedigen. De Dienst Toeslagen geeft er verder blijk van binnen de grenzen van zijn vermogen te zoeken naar mogelijkheden om de problematiek te doorbreken. Volgens de rechtbank Den Haag zou de nadere beslistermijn zo moeten worden vastgesteld dat de Dienst Toeslagen na ommekomst van de wettelijke beslistermijn een nadere beslistermijn heeft van 35 weken. Nu de wettelijke beslistermijn, inclusief verlenging, 52 weken bedraagt, komt deze termijn overeen met de gemiddelde overschrijding van de maximale beslistermijn. Dat de gemiddelde recente doorlooptijd van een aanvraag ruim 800 dagen bedraagt, is volgens de rechtbank onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Als de nadere beslistermijn al is verstreken, wordt in beginsel een nadere beslistermijn gegeven van twee weken vanaf de verzending van de uitspraak op het beroep.
Met betrekking tot de dwangsom die aan de uitspraak wordt verbonden is de rechtbank van oordeel dat deze, omdat sprake is van een herhaald beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, moet worden bepaald op € 250,00 per dag waarmee de nadere beslistermijn wordt overschreden, met een maximum van € 37.500,00.
De rechtbank is verder van oordeel dat de nadere beslistermijn niet loopt gedurende de periode dat een ouder een alternatief hersteltraject doorloopt, of heeft aangegeven daarvan gebruik te maken.
Rechtbank Overijssel, 4 juli 2025 (202504596-1-A2)
8.3. De rechtbank Overijssel heeft overwogen dat de CWS onmachtig is om de Dienst Toeslagen tijdig te adviseren, waardoor hij niet in staat is om op tijd een besluit te nemen. De rechtbank is van oordeel dat de onderbouwing die door de Afdeling in de hierboven genoemde uitspraak van 26 maart 2025 onder 19 tot en met 19.13 is gegeven onverkort van toepassing is ten aanzien van de nadere beslistermijn voor aanvragen aanvullende compensatie voor werkelijke schade. De rechtbank heeft de Dienst Toeslagen daarom een nadere beslistermijn gegeven van 60 weken na ommekomst van de wettelijk beslistermijn. De rechtbank bepaalde de dwangsom op € 100,00 per dag waarmee de nadere beslistermijn wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,00. Als ten tijde van de uitspraak op het beroep al 60 weken zijn verstreken na de wettelijke beslistermijn, geldt een nadere beslistermijn van twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden. In dat geval moet aan de uitspraak een dwangsom worden verbonden van € 250,00 per dag waarmee de nadere beslistermijn wordt overschreden, met een maximum van € 37.500,00.
De rechtbank is van oordeel dat de periode waarin een ouder gebruikmaakt van bedenktijd niet buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat van de nadere beslistermijn met de daaraan gekoppelde dwangsom juist een prikkel moet uitgaan om sneller besluiten op aanvraag te nemen, ook door alternatieve routes te blijven zoeken.
Hoger beroep
Hoe zou volgens de Dienst Toeslagen de nadere beslistermijn en dwangsom moeten worden vastgesteld?
Standpunt met betrekking tot de nadere beslistermijn
9. De Dienst Toeslagen stelt zich op het standpunt dat bij aanvragen aanvullende compensatie voor de werkelijke schade een nadere beslistermijn zou moeten worden gegeven van 60 weken na ommekomst van de wettelijke beslistermijn. Indien ten tijde van de uitspraak al 60 weken na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn voor de aanvraag zijn verstreken, zou een nadere beslistermijn van twee weken moeten worden gegeven. In de huidige omstandigheden geeft deze nadere beslistermijn een juiste invulling aan het criterium "niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort". De feitelijke doorlooptijd voor een aanvraag aanvullende compensatie voor werkelijke schade over het jaar 2025 bedraagt 827 dagen (ruim 118 weken). Een nadere termijn van 60 weken sluit aan bij deze gemiddelde doorlooptijd over 2025. Er zou voor de gemiddelde doorlooptijd niet naar eerdere jaren moeten worden gekeken, omdat het aantal aanmeldingen in het verleden niet representatief is. Het aantal aanmeldingen neemt toe, terwijl het tempo waarmee beschikkingen tot stand komen niet toeneemt. De discrepantie tussen het aantal ingediende aanvragen en het aantal afgegeven beschikkingen wordt daarmee steeds groter.
De Dienst Toeslagen stelt zich op het standpunt dat hij, om de afdoening van schade te bespoedigen, niet alleen heeft ingezet op maatregelen om de afdoening van schade via de CWS te versnellen, maar in het bijzonder verbetermaatregelen heeft getroffen om tot versnelling te komen binnen het schadestelsel als geheel, door alternatieve hersteltrajecten te introduceren. Gelet op deze alternatieve schaderoutes, de bestaande werkvoorraad en de instroom, is een nadere beslistermijn van 60 weken een termijn die niet onnodig lang en niet onrealistisch kort is. Deze termijn geeft een prikkel om aanvragen aanvullende compensatie voor de werkelijke schade zo snel als mogelijk af te handelen. De Dienst Toeslagen wijst er daarbij op dat de rechtseenheid wordt bevorderd als de nadere beslistermijn aansluit bij de nadere beslistermijn voor beslissingen op bezwaar, en verwijst daarbij naar de hiervoor genoemde uitspraak van 26 maart 2025.
9.1. De Dienst Toeslagen stelt zich verder op het standpunt dat, indien een ouder een alternatief schadetraject volgt, of gebruik maakt van bedenktijd in verband daarmee, geoordeeld zou moeten worden dat het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk of ongegrond is. Er zou geen beroep moeten kunnen worden ingediend dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, terwijl de ouder op dat moment geen beschikking wenst. Subsidiair zou de nadere beslistermijn opgeschort moeten worden voor de periode waarin de ouder gebruik maakt van bedenktijd of een alternatieve schaderoute volgt. Het is niet efficiënt als de Dienst Toeslagen gelijktijdig aan een schikkingsroute en een bestuursrechtelijke route werkt, en dit verdraagt zich ook wat betreft de beoogde uitkomst niet met elkaar.
Standpunt met betrekking tot de dwangsom
9.2. De Dienst Toeslagen stelt zich op het standpunt dat de dwangsom vastgesteld zou moeten worden op € 100,00 per dag waarmee de nadere beslistermijn van 60 weken wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,00. Indien ten tijde van de uitspraak van de rechtbank al 60 weken zijn verstreken, zou de dwangsom vastgesteld moeten worden op € 250,00 per dag waarmee de nadere beslistermijn van twee weken wordt overschreden, met een maximum van € 37.500,00. De Dienst Toeslagen verwijst daarbij naar het belang van rechtseenheid, en de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1301.
Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2]
Standpunt met betrekking tot de nadere beslistermijn en dwangsom
10. [appellant sub 2] betoogt dat een nadere beslistermijn van 60 weken onnodig lang is. Anders dan de wettelijke beslistermijn voor een beslissing op bezwaar, is de wettelijke beslistermijn voor een aanvraag niet onredelijk kort. [appellant sub 2] wijst verder op de conclusie van advocaat-generaal IJzerman van 28 februari 2012, ECLI:NL:PHR:2013:BZ5793. Er is bij de Dienst Toeslagen geen sprake van een onmogelijkheid om te beslissen die wordt veroorzaakt door uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen van het bestuursorgaan en die buiten de risicosfeer van het bestuursorgaan liggen. De Dienst Toeslagen weet al jaren dat er vele gedupeerden zijn. De problematiek is ontstaan door toedoen van de Dienst Toeslagen en ligt ook binnen zijn risicosfeer. Verder wijst [appellant sub 2] op het arrest van 8 mei 2025, Zimir, ECLI:EU:C:2025:326. Volgens het Hof zijn personeelstekorten en bestaande achterstanden geen geldige reden om de beslistermijn van asielaanvragen te verlengen, en is verlenging van de beslistermijn niet mogelijk als er sprake is van een geleidelijke toename van het aantal asielverzoeken over een lange periode. Ook wijst [appellant sub 2] op de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1301, waar zij aan ontleent dat bij een tweede beroep niet tijdig beslissen een nadere beslistermijn van twee weken zou moeten worden opgelegd.
[appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de dwangsom heeft bepaald op € 50,00 per dag. De rechtbank Midden-Nederland wijkt daarmee af van de andere rechtbanken, wat zorgt voor rechtsongelijkheid. [appellant sub 2] stelt dat de dwangsom zo bepaalt moet worden dat vanaf de dag dat de uitspraak verzonden werd een dwangsom van € 250,00 per dag verschuldigd is, met een maximum van € 37.500,00.
Is het hoger beroep ontvankelijk?
11. De Dienst Toeslagen heeft in het hoger beroep erop gewezen dat de rechtbanken op dit moment in zaken over het uitblijven van besluiten op aanvragen aanvullende compensatie voor de werkelijke schade verschillend omgaan met de nadere beslistermijn, de nadere dwangsom en de mogelijkheid om tijd die wordt besteed aan alternatieve hersteltrajecten buiten beschouwing te laten. Hij heeft de Afdeling verzocht om een richtinggevende uitspraak te doen op deze punten.
11.1. Het hoger beroep zal, gelet op de precedentwerking voor het bestuursorgaan, ontvankelijk worden verklaard.
Is het incidenteel hoger beroep ontvankelijk?
12. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Terwijl het incidenteel hoger beroep aanhangig was heeft de Dienst Toeslagen alsnog een inhoudelijk besluit genomen op de aanvraag aanvullende compensatie van [appellant sub 2]. Daarmee is het doel dat [appellant sub 2] met deze procedure wilde bereiken - namelijk dat de Dienst Toeslagen alsnog een besluit op de aanvraag nam - al bereikt. Voor zover [appellant sub 2] daarbij verwijst naar het belang van andere gedupeerden, overweegt de Afdeling dat het belang waarvoor zij in deze procedure kan opkomen zich beperkt tot haar eigen belang. De Afdeling is van oordeel dat het procesbelang van [appellant sub 2] daarmee is vervallen.
12.1. Het incidenteel hoger beroep zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
Kunnen de nadere stukken die de Dienst Toeslagen op 10 december 2025 heeft ingediend worden betrokken bij het hoger beroep?
13. Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Awb kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Ook als een stuk niet binnen de daarvoor gestelde termijn is ingediend, is het zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie: de uitspraak van 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3006, onder 3.1) aan de rechter om te beslissen of de goede procesorde zich ertegen verzet dat het desbetreffende stuk bij de beoordeling van het geschil wordt betrokken. Op de zitting heeft de Afdeling de Dienst Toeslagen voorgehouden dat de nadere stukken onwenselijk laat zijn ingediend, mede gelet op het feit dat deze eerder hadden kunnen worden ingediend. De Afdeling betrekt bij haar oordeel ten aanzien van de goede procesorde dat het merendeel van de nadere stukken - een overzicht van instroom en uitstroom van zaken bij de CWS, en een zogenoemde UHT rapportage van week 46 en van week 48 - een actualisatie zijn van cijfers die al onderdeel waren van het dossier. Verder zijn twee pagina’s overgelegd van een zogenoemde BBI&WS rapportage van week 49, met daarin cijfers van de aantallen beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, en de omvang van de dwangsom die door de Dienst Toeslagen in het kader van de hersteloperatie is verbeurd. Verder zijn de nadere stukken op zitting doorgenomen, en zijn de gedupeerde ouders in de gelegenheid gesteld om na de zitting schriftelijk op deze nadere stukken te reageren. De nadere stukken zijn bijzonder relevant voor de beoordeling van het geschil. De Afdeling is van oordeel dat onder deze omstandigheden de goede procesorde zich er niet tegen verzet dat de stukken bij de beoordeling van het hoger beroep worden betrokken.
Oordeel van de Afdeling
Vastlopende besluitvorming
14. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 23 augustus 2023, onder 21 en 28, voor haar oordeel over de nadere beslistermijn van belang geacht dat de wetgever bewust onrealistische beslistermijnen in de Wht heeft opgenomen, en zij heeft de wetgever gewezen op zijn taak voor de daardoor gerezen problemen een oplossing te bieden.
14.1. De wetgever had in het wetsvoorstel van de Wet aanpassing termijnen en nabestaandenregeling hersteloperatie toeslagen voor aanvragen aanvullende compensatie voor de werkelijke schade een verlenging van de beslistermijn opgenomen van twaalf maanden met een mogelijkheid tot verlenging van opnieuw maximaal twaalf maanden. Dit onderdeel van het wetsvoorstel is ingetrokken, omdat de wetgever het vanwege de ontwikkelingen ten aanzien van de alternatieve hersteltrajecten noodzakelijk noch wenselijk vond de beslistermijn te verlengen (Kamerstukken II, 2023/24, 36 577, nr. 8, p. 2-3).
14.2. Uit de door de Dienst Toeslagen overgelegde cijfers blijkt dat de problematiek van het niet tijdig besluiten op aanvragen om aanvullende compensatie voor de werkelijke schade sinds de uitspraak van 23 augustus 2023 niet is opgelost, maar is verergerd. Zoals hiervoor is opgenomen onder 8, blijkt uit de cijfers van de Dienst Toeslagen dat de gemiddelde doorlooptijd over het jaar 2025 van aanvragen aanvullende compensatie voor de werkelijke schade 827 dagen bedraagt (ruim 118 weken, of ongeveer twee jaar en bijna drie maanden).
Het is invoelbaar dat een dergelijke doorlooptijd gedupeerde ouders, voor wie een besluit over aanvullende compensatie voor de werkelijke schade het sluitstuk vormt van de financiële compensatie voor de toeslagenaffaire, een gevoel van onmacht geeft en frustreert. Deze lange duur wringt te meer omdat ouders in veel gevallen eerst lang hebben moeten wachten op een besluit op basis van de zogenoemde lichte toets en daarna lang hebben moeten wachten op een besluit op basis van de integrale beoordeling.
14.3. Uit de aan de Afdeling overgelegde UHT rapportage van week 48, met peildatum 2 december 2025, blijkt verder dat de Dienst Toeslagen met beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag aanvullende compensatie voor de werkelijke schade dwangsommen van in totaal € 4.091.250,00 heeft verbeurd, en dat met de op dat moment 1.599 openstaande beroepen in verband met niet tijdig besluiten op deze aanvragen dwangsommen gemoeid zijn van in totaal € 10.671.750,00.
14.4. Het instellen van een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is, onder normale omstandigheden, een middel om bij termijnoverschrijding door de overheid te bevorderen dat het besluit binnen afzienbare tijd wordt ontvangen. Bij de hersteloperatie toeslagen werkt dat middel op dit moment niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld: de uitspraak van 26 maart 2025, onder 19.2), heeft een rechterlijke dwangsom tot doel dat de rechter het bestuursorgaan een effectieve prikkel oplegt om een besluit alsnog binnen een nadere termijn bekend te maken. De wetgever heeft de rechter daarom ruimte gegeven om de hoogte van de dwangsom te bepalen, zodat deze kan worden afgestemd op de omstandigheden van het geval en een effectieve prikkel is om het besluit alsnog binnen de gestelde nadere termijn bekend te maken.
De zeer substantiële dwangsommen die door de Dienst Toeslagen worden verbeurd, leiden er niet toe dat de Dienst Toeslagen sneller gaat beslissen. De Dienst Toeslagen heeft op zitting aangegeven dat hij op dit moment ook niet meer prioriteert op basis van beroepen die zijn gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Daardoor komt de Dienst Toeslagen op grote schaal rechterlijke uitspraken, waarbij nadere termijnen zijn gesteld, niet na. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk: de uitspraak van 26 maart 2025, onder 19.3), ondermijnt een dergelijke situatie de geloofwaardigheid van de rechtsstaat, omdat de mate waarin de bestuursrechter rechtsbescherming kan bieden mede afhangt van de naleving van rechtelijke uitspraken door de overheid. De rechtsbedeling in brede zin verliest daardoor zijn effectiviteit. Dit klemt temeer in de context van de hersteloperatie toeslagen.
14.5. Uit de door de Dienst Toeslagen overgelegde cijfers blijkt dat als de besluitvorming ten aanzien van de aanvullende compensatie voor werkelijke schade in het huidige tempo wordt voortgezet, deze nog veel verder zal gaan vastlopen. Voor het jaar 2025 heeft de Dienst Toeslagen de onderstaande gegevens overgelegd. Op de zitting is verder aangegeven dat er naar verwachting nog zo’n 1500 aanvragen bij zullen komen. Dat zou resulteren in een werkvoorraad van 11.367 aanvragen.
Uit de overgelegde gegevens volgt dat de Dienst Toeslagen op dit moment zo’n 620 (568+52) beschikkingen per jaar neemt. Dat betekent dat het in dit tempo, met een werkvoorraad van 11.367 aanvragen, nog zo’n achttien jaar zal duren voordat de Dienst Toeslagen besluiten heeft genomen op alle aanvragen aanvullende compensatie werkelijke schade. Dit is naar het oordeel van de Afdeling een ontluisterend vooruitzicht. Bovendien is het bij continuering van de geschetste omstandigheden te verwachten dat de Dienst Toeslagen in toenemende mate zijn beschikbare capaciteit zal moeten besteden aan het behandelen van beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. In dat geval kan deze capaciteit niet worden besteed aan de inhoudelijke afhandeling van aanvragen, wat in verdere vertraging resulteert.
14.6. Uit het voorgaande volgt dat veel tijd gemoeid gaat met het nemen van besluiten op alle aanvragen aanvullende compensatie voor de werkelijke schade. Ook is duidelijk geworden dat het instellen van een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit geen prikkel meer is voor de Dienst Toeslagen om voortgang in de besluitvorming te bewerkstelligen. Er worden naar aanleiding van dergelijke beroepen weliswaar dwangsommen geïncasseerd, maar inhoudelijke duidelijkheid en zicht op een einde van het hersteltraject blijft uit. Het is voorzienbaar dat de besluitvorming nog verder vertraagt als de beschikbare capaciteit door de Dienst Toeslagen in toenemende mate niet kan worden besteed aan inhoudelijke besluitvorming, maar moet worden gebruikt voor het behandelen van beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. In deze situatie functioneert het rechtsmiddel van een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op aanvraag aanvullende compensatie voor werkelijke schade niet zoals het bedoeld is.
Versnelling via alternatieve schadetrajecten?
15. In de uitspraak van 23 augustus 2023, onder 21 en 28, heeft de Afdeling overwogen dat het niet de taak van de bestuursrechter is om een structurele oplossing te bieden voor de (uitvoerings)problemen waarmee de Dienst Toeslagen kampt. In de uitspraak van 26 maart 2025, onder 19.7, heeft de Afdeling ten aanzien van besluiten op bezwaar geoordeeld dat sprake was van gewijzigde omstandigheden, omdat het rechtsmiddel van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit in het geheel niet meer functioneerde en de wetgever had overwogen om de beslistermijnen in de Wht te verlengen, maar daarvan weer heeft afgezien. De Afdeling heeft in die uitspraak een nadere beslistermijn bepaald die weliswaar vanuit het oogpunt van individuele rechtsbescherming uitzonderlijk lang is, maar die erop was gericht het systeem weer in balans te brengen, zodat de Dienst Toeslagen zich weer zoveel mogelijk bezig zou houden met inhoudelijke besluitvorming. De Afdeling constateert dat dit doel niet is bereikt.
De Afdeling ziet zich ook ten aanzien van de aanvragen aanvullende compensatie voor de werkelijke schade voor de vraag gesteld of zij, gelet op de hiervoor weergegeven context, een nadere beslistermijn kan bepalen die die niet onnodig lang is, maar ook niet onrealistisch kort. Het gaat daarbij om een nadere beslistermijn binnen een nationaalrechtelijke context, zonder dat daarbij uit Unierechtelijke verplichtingen randvoorwaarden voortvloeien.
15.1. Voor de vraag welke nadere beslistermijn niet onnodig lang is, maar ook niet onrealistisch kort, is relevant welke mogelijkheden de Dienst Toeslagen heeft om versnelling te realiseren. Zoals hiervoor is overwogen, is de inzet van de Dienst Toeslagen gericht op versnelling door middel van afhandeling via alternatieve schaderoutes. De Dienst Toeslagen heeft op de zitting bij de Afdeling in dit verband toegelicht dat op 25 november 2025 het zogenoemde aanmeldportaal is gelanceerd, waarop gedupeerde ouders en advocaten informatie kunnen vinden over de mogelijkheden van aanvullende schadevergoeding. Door de Dienst Toeslagen is op de zitting toegelicht dat gedupeerde ouders die zich al aangemeld hebben voor aanvullende compensatie voor de werkelijke schade bij de CWS aangeschreven zullen worden met de vraag of zij willen overstappen naar een van de twee alternatieve schaderoutes: SGH en MijnHerstel, waarbij ouders zich via dit aanmeldportaal kunnen oriënteren. Ook met deze ouders wil de Dienst Toeslagen de aanvullende compensatie voor de werkelijke schade afhandelen met een VSO (zie bijvoorbeeld: Kamerstukken II, 2025, 36 708, nr. 41, p. 3).
15.2. Op de zitting bij de Afdeling heeft de Dienst Toeslagen aangegeven dat de route via de CWS niet zal worden opgeheven, maar wel zal worden ontmoedigd. Volgens een bericht op de website van de CWS van begin maart 2026 mag de commissie echter alleen nog verzoeken van ouders afhandelen die al in behandeling waren. In een kamerbrief van 17 maart 2026 (Kamerstukken II, 2025/26, 36 708, nr. 79, pp. 4-5) is opgenomen dat de CWS sinds eind februari 2026 op verzoek van de staatssecretaris van Herstel en Toeslagen geen aanvragen meer behandelt, tenzij het gaat om ouders waarvan in ieder geval het eerste gesprek bij de CWS is aangevraagd. Ook zou de CWS voor specifieke adviezen gericht ingezet worden.
15.3. De Afdeling stelt voorop dat de alternatieve schaderoutes een zeer ingrijpende wijziging teweegbrengen in de wijze waarop compensatie voor aanvullende werkelijke schade wordt toegekend. Op zichzelf is goed voorstelbaar dat, vanwege de ernstige mate waarin de besluitvorming door de Dienst Toeslagen is vastgelopen, is gezocht naar mogelijkheden die resulteren in een doorbraak in die ontstane situatie. De Afdeling is echter van oordeel dat de wijze waarop de versnellingsmaatregelen nu zijn vormgegeven niet in overeenstemming is met het doel en de strekking van de Wht. De Afdeling licht dat hieronder toe.
15.4. De wetgever heeft de Wht zo ingericht dat op een aanvraag van een gedupeerde ouder om aanvullende compensatie voor de werkelijke schade bij beschikking wordt beslist, na advies daarover van een commissie (zie ook hetgeen hiervoor is overwogen onder 2). Zoals hiervoor is overwogen onder 3, eindigen de alternatieve hersteltrajecten echter in een VSO en niet in een beschikking. Dat heeft onder meer tot gevolg dat ouders, als zij een geschil hebben met de Dienst Toeslagen over een VSO, daarvoor een procedure moeten aanspannen bij de civiele rechter. Aan procedures bij de civiele rechter zijn doorgaans hogere kosten verbonden.
15.5. Door de Dienst Toeslagen is op de zitting bij de Afdeling aangegeven dat het mogelijk blijft voor ouders om geen VSO-traject te volgen, maar in plaats daarvan een beschikking te krijgen indien de ouder dit wil. Deze aanvraag zou volgens de Dienst niet digitaal, maar wel per post kunnen worden gedaan. Op het aanmeldportaal, waar gedupeerde ouders naar worden verwezen om zich te oriënteren op de alternatieve schaderoutes, wordt bij de algemene informatie over de verschillende routes echter alleen vermeld dat er twee routes zijn voor aanvullende compensatie voor de werkelijke schade: SGH en MijnHerstel. Op het aanmeldportaal wordt onder ‘aanvraag per post’ niet vermeld dat het mogelijk is om in plaats daarvan een beschikking te krijgen. Het aanmeldformulier dat is bedoeld om per post een aanmelding te doen vermeldt deze mogelijkheid ook niet. Verder is op het aanmeldportaal vermeld dat het nodig is om over te stappen naar SGH of MijnHerstel, als een ouder nog wacht tot de CWS diens aanvraag oppakt. Over de mogelijkheid om een beschikking te krijgen wordt, onder ‘bestuursrechtelijke afronding’ alleen vermeld dat een gedupeerde ouder, indien het niet lukt om een VSO te sluiten, kan kiezen voor een VSO op basis van een individuele berekening. Als dat niet lukt is een bestuursrechtelijke afronding een volgende stap.
15.6. Bij deze stand van zaken valt niet in te zien hoe gedupeerde ouders van het aanmeldportaal, dat ter voorlichting bedoeld is, zouden kunnen begrijpen dat zij óók direct een beschikking kunnen krijgen. Naar het oordeel van de Afdeling behoren gedupeerde ouders makkelijk adequate informatie te kunnen vinden over alle mogelijkheden indien hun een alternatief hersteltraject wordt geboden, als dit niet het compensatietraject betreft waar zij volgens de wet aanspraak op hebben. Overigens is niet duidelijk op welke wijze het volgens de wet verplichte advies door een commissie wordt gegeven over aanvragen aanvullende compensatie voor de werkelijke schade, nu de CWS volgens de hiervoor genoemde kamerbrief van 17 maart 2026 deze adviseringstaak blijkbaar nog maar in zeer beperkte mate mag uitvoeren.
15.7. De Afdeling heeft ten aanzien van de versnellingsmaatregelen niet alleen bedenkingen bij de beperkte informatie die voor gedupeerde ouders beschikbaar is, de beperkte inzet van een wettelijk verplichte adviescommissie, en het dwingend sturen naar het volgen van een onverplichte civiele route, ook heeft de Afdeling bedenkingen bij de aard van de compensatie die via de alternatieve hersteltrajecten wordt verleend.
15.8. Het wettelijke uitgangspunt voor de aanvragen aanvullende compensatie voor de werkelijke schade is dat de individuele werkelijke schade wordt berekend. Artikel 2.1, derde lid, van de Wht geeft een ouder namelijk recht op aanvullende compensatie voor de werkelijke schade, als de ouder aannemelijk maakt dat de werkelijk geleden schade hoger is dan de vaste bedragen op basis van de integrale beoordeling. De Dienst Toeslagen heeft op de zittingen bij de Afdeling steeds het standpunt ingenomen dat als de compensatie op basis van een integrale beoordeling niet volstaat, een ouder voor de werkelijk geleden schade bij de CWS terecht kan. Ook in haar uitspraken heeft de Afdeling er meerdere keren op gewezen dat het niet mogelijk is om in het kader van de integrale beoordeling af te wijken van de forfaitaire bedragen, omdat de wetgever voor die omstandigheid de aanvraag aanvullende compensatie voor de werkelijke schade heeft bedoeld (bijvoorbeeld: de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2987, onder 10, en de uitspraak van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2996, onder 8.2).
Met dit wettelijke uitgangspunt van het berekend kunnen krijgen van de individuele werkelijk geleden schade van een gedupeerde ouder, is moeizaam verenigbaar dat ouders dwingend worden gestuurd naar een traject dat niet is gericht op het berekenen van de individuele werkelijk geleden schade, en dat aanvullende compensatie toekent op basis van een forfaitair schadekader. Hoewel het volgens het aanmeldportaal ook mogelijk is om een VSO te sluiten op basis van een individuele berekening, wordt dit op het aanmeldportaal niet als een gelijkwaardige mogelijkheid gepresenteerd. Op het aanmeldportaal is ten aanzien van de moeilijk vindbare mogelijkheid om een beschikking te krijgen naar aanleiding van een individuele berekening bovendien vermeld dat eerst een VSO-route moet worden gevolgd. Een dergelijke werkwijze volgt niet uit de Wht, en is onnodig belastend voor een gedupeerde ouder die geen VSO wenst. Zoals [appellant sub 2] op de zitting bij de Afdeling indringend heeft toegelicht, wordt de keuze die een gedupeerde ouder maakt om het hersteltraject al dan niet voort te zetten óók bepaald door de mate waarin hij of zij voortslepende onzekerheid, emotioneel en financieel bezien, nog kan dragen. Naar het oordeel van de Afdeling verhoudt deze uitvoeringspraktijk, waarbij gedupeerde ouders dwingend worden gestuurd naar een afdoening via forfaitaire bedragen, zich onvoldoende met het doel en de strekking van de Wht.
15.9. Verder klemt naar het oordeel van de Afdeling, zoals op zitting is besproken, dat als gedupeerde ouders zich aanmelden voor de SGH of MijnHerstel of gebruikmaken van bedenktijd, zij niet anders kunnen dan ervoor te tekenen dat de beslistermijn wordt opgeschort en eventuele dwangsommen worden gepauzeerd. Gedupeerde ouders hebben daarmee geen mogelijkheid om voortgang in het proces te initiëren. Daarbij is van belang dat de aanmelding voor een civielrechtelijke route niet ook kan worden beschouwd als een aanvraag die een beslistermijn voor het nemen van een beschikking doet aanvangen. Voor de alternatieve hersteltrajecten is daarbij nergens geregeld hoe lang de Dienst Toeslagen erover mag doen om een VSO aan te bieden.
15.10. Gelet op alles wat hiervoor is overwogen is de Afdeling van oordeel dat de alternatieve hersteltrajecten routes zijn die op gespannen voet staan met het doel en de strekking van de Wht. Voor een dergelijke ingrijpende wijziging van het stelsel is een wetswijziging nodig, zodat voor gedupeerde ouders rechtszekerheid bestaat op welke aanvullende compensatie zij aanspraak kunnen maken, en op welke wijze en onder welke voorwaarden deze wordt toegekend.
15.11. Het is naar het oordeel van de Afdeling bovendien onduidelijk in hoeverre deze alternatieve hersteltrajecten überhaupt duurzame en effectieve versnellingsmaatregelen vormen. Op de zitting gaf de Dienst Toeslagen aan geen gegevens te hebben die inzicht bieden in het aantal ouders van wie de aanvraag via de alternatieve hersteltrajecten afgehandeld zal worden. Op de zitting heeft de Dienst Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat ouders enthousiast zijn over deze alternatieve schaderoutes. De betrokken ouders en hun rechtsbijstandsverleners waren op de zitting echter bijzonder kritisch op de voorgestelde aanpak van de Dienst Toeslagen. Bovendien is het niet duidelijk in hoeverre ouders enthousiast blijven over de alternatieve hersteltrajecten, wanneer de werkvoorraad verplaatst wordt naar deze alternatieve hersteltrajecten. De gegevens die de Dienst Toeslagen heeft overgelegd bieden geen inzicht in hoe de door de Dienst Toeslagen gevraagde nadere beslistermijn van 60 weken zich verhoudt tot de hierboven geschetste ontwikkelingen.
Wat betekent dit voor de nadere beslistermijn en dwangsom?
16. Uit het voorgaande volgt dat de overgelegde cijfers laten zien dat zonder ingrijpende maatregelen een nadere beslistermijn van 60 weken onrealistisch kort is. Verder volgt uit het voorgaande dat de ingezette versnellingsmaatregelen in de huidige vorm maatregelen zijn die op gespannen voet staan met doel en strekking van de Wht. Bovendien ontbreken gegevens die inzicht bieden in de impact van de alternatieve hersteltrajecten op de te verwachten doorlooptijd, en hoe zich dit verhoudt tot de gevraagde nadere beslistermijn van 60 weken.
Bij deze stand van zaken ziet de Afdeling geen mogelijkheid om vast te stellen welke nadere beslistermijn niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is. De Afdeling is van oordeel dat bij die stand van zaken moet worden teruggevallen op de wettelijke beslistermijn, waarbij een bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekend moet maken. De Afdeling ziet onder de huidige omstandigheden ook geen aanleiding om bij voorbaat uitzonderingen te formuleren met betrekking tot tijd die is gemoeid met alternatieve hersteltrajecten of bedenktijd.
17. De Afdeling is verder van oordeel dat onder de huidige omstandigheden de nadere dwangsom die aan een uitspraak wordt verbonden op nihil moet worden gesteld. De Afdeling is ervan overtuigd dat het bij de huidige stand van zaken contraproductief werkt om dwangsommen aan de Dienst Toeslagen op te leggen, omdat daardoor overmatig capaciteit wordt besteed aan beroepen die zijn gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, terwijl deze capaciteit moet worden besteed aan de inhoudelijke besluitvorming. De huidige praktijk rondom besluitvorming is dusdanig ontspoord, dat het niet zinvol is om een financiële prikkel op te leggen.
18. Zoals is overwogen onder 15.10, zal de wetgever moeten regelen welke van de Wht afwijkende routes dwingend aan ouders kunnen worden opgelegd indien hij de mogelijkheden om compensatie voor aanvullende werkelijke schade toe te kennen (ook) anders wil vormgeven. Ook zou de organisatie die hier uitvoering aan geeft, deugdelijk moeten worden ingericht. De Afdeling wijst er daarbij in het bijzonder op dat, zoals op de zitting is besproken, de CWS op dat moment door zo’n 50 juristen werd ondersteund, terwijl de commissie zelf uit slechts vier leden bestond, die dit werk bovendien in deeltijd deden. Zoals eerder is overwogen gaat het om een wettelijk verplichte adviescommissie, die volgens de Wht ten aanzien van de gehele werkvoorraad een advies zou moeten uitbrengen.
19. In het kader van de hersteloperatie toeslagen is vaker verwoord dat het zeer wrang is dat gedupeerde ouders te maken hebben met een disfunctionerend en vastgelopen systeem, waarbij beslistermijnen langdurig en structureel worden overschreden en ook het rechtsmiddel van het beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit niet het gewenste effect heeft (bijvoorbeeld: de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025, onder 19.13). Dat geldt ook voor het oordeel in deze uitspraak. De Afdeling ziet onder de geschetste omstandigheden welbeschouwd geen mogelijkheid om de Dienst Toeslagen tot besluitvorming conform de wet te bewegen.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 26 maart 2025, ook onder 19.13, is het daarbij goed om voor ogen te houden dat een dwangsom geen sanctie voor de Dienst Toeslagen is voor het overschrijden van de beslistermijn, en ook geen vorm van genoegdoening voor degene die te lang op een besluit moet wachten. Het rechtsmiddel van het beroep van het niet tijdig nemen van een besluit moet snellere besluitvorming daadwerkelijk kunnen bewerkstelligen en de dwangsom is daarbij niet meer en niet minder dan een prikkel voor het bestuursorgaan. Deze doelstelling van snellere besluitvorming kan in dit geval niet worden bereikt.
Terugkoppeling aan de wetgever
20. De Afdeling ziet zoals hiervoor is overwogen bij de huidige stand van zaken geen mogelijkheid om een nadere beslistermijn te bepalen, waardoor zij terugvalt op de wettelijke beslistermijn van twee weken, waarbij zij van oordeel is dat de dwangsom die aan een uitspraak verbonden wordt op nihil moet worden gesteld. Dat oordeel wordt onder meer gedragen door de constatering dat voor dwingende alternatieve hersteltrajecten een wettelijke basis moet zijn. Het ligt daarom voor de hand dat dit oordeel een tijdelijk karakter heeft, waarbij na een periode van een jaar, na 3 juni 2027, opnieuw kan worden bezien of met een dwangsom aan de Dienst Toeslagen een effectieve prikkel kan worden opgelegd.
Wat is de uitkomst in de zaak [appellant sub 2]?
21. Nu de Dienst Toeslagen ten tijde van de rechtbankuitspraak nog geen besluit had genomen, heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 2] tegen het uitblijven van een besluit terecht gegrond verklaard en het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd.
22. De rechtbank heeft in haar uitspraak de Dienst Toeslagen opgedragen om binnen twee weken na verzending van het afschrift van de uitspraak alsnog een besluit bekend te maken op de aanvraag van [appellant sub 2], en heeft bepaald dat de Dienst Toeslagen aan [appellant sub 2] een dwangsom van € 50,00 moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00. Zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, kan dat oordeel niet in stand blijven. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, in zoverre te worden vernietigd. Nu de Dienst Toeslagen binnen de door de rechtbank gegeven termijn alsnog een reëel besluit heeft genomen blijft de vernietiging zonder gevolgen.
23. De Afdeling heeft, met betrekking tot artikel 6:20, derde en vierde lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 1 augustus 2025 verwezen naar de Dienst Toeslagen voor de behandeling als bezwaar en [appellant sub 2] voor een beslissing op bezwaar verwezen naar de Dienst Toeslagen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Dienst Toeslagen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 juli 2025 in zaak nr. 25/1787, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de Dienst Toeslagen aan [appellant sub 2] een dwangsom verschuldigd is van € 50,00 voor elke dag dat hij de termijn overschrijdt om uiterlijk twee weken na verzending van de uitspraak een besluit op de aanvraag bekend te maken, met een maximum van € 15.000,00;
III. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.C.A. de Poorter en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
w.g. Den Ouden
voorzitter
w.g. De Jong
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2026
1014