202305735/1/R1.
Datum uitspraak: 2 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. vereniging Het Zijper Landschap (HZL), gevestigd in Schagen, en Koninklijke Nederlandse Natuurhistorische Vereniging, afdeling Alkmaar-Den Helder (KNNV), gevestigd in Alkmaar,
2. [appellant sub 2], wonend in Petten, gemeente Schagen,
3. [appellant sub 3], wonend in Petten, gemeente Schagen,
4. [appellant sub 4], wonend in Petten, gemeente Schagen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Schagen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Hotel Corfwater" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben HZL en KNNV, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Het Nieuwe Strand Petten B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
HZL en KNNV, [appellant sub 4], de raad en Het Nieuwe Strand Petten hebben nadere stukken ingediend.
HZL en KNNV hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 30 juli 2026, waar HZL en KNNV, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, vergezeld door drs. G.J. Cats, deskundige, [appellant sub 3], [appellant sub 4] en de raad, vertegenwoordigd door mr. K. Hollenberg, advocaat te Alkmaar, en G. Lukken, zijn verschenen. Verder is op de zitting Het Nieuwe Strand Petten, vertegenwoordigd door mr. M.W. van der Hulst, advocaat te Amsterdam, en [partij A], [partij B] en [partij C], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 26 april 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het bestemmingsplan heeft betrekking op een gebied ten noorden van de kern van Petten. Het ligt in het duingebied Het Korfwater. In het plangebied bevindt zich nu bebouwing van het voormalige hotel "Huis ter Duin". Het plan maakt de herontwikkeling van het plangebied mogelijk ten behoeve van een nieuw hotelcomplex. In de gebouwen van het nieuwe complex mogen maximaal 240 hotelkamers of recreatieappartementen komen. Ondergeschikt aan de recreatieve verblijfsfunctie is er ruimte voor horeca, "wellness", vergaderfaciliteiten en meerdaagse congresactiviteiten. Onderdeel van het plan is het in oostelijke richting verleggen van de Korfwaterweg. Verder is de voormalige manege ten oosten van de Korfwaterweg wegbestemd. De gronden van de manege hebben in het plan de bestemming "Natuur" gekregen.
Het Nieuwe Strand Petten is initiatiefnemer van de herontwikkeling.
3. Het plangebied grenst aan het Natura 2000-gebied "Zwanenwater & Pettemerduinen" (het Natura 2000-gebied).
Natuur - stikstofdepositie
4. Appellanten betogen dat het stikstofonderzoek waarop de raad zijn besluit heeft gebaseerd, ondeugdelijk is. Volgens HZL en KNNV en [appellant sub 4] zijn in de uitgevoerde stikstofdepositieberekening ten onrechte emissiegegevens van de manege betrokken, omdat niet kan worden vastgesteld dat de manege is verwijderd ten behoeve van de voorgenomen ontwikkeling. HZL en KNNV voeren verder aan dat in de verschilberekening ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen emissiegegevens van het hotel en de naastgelegen camping. Voor het hotel is geen zelfstandige berekening gemaakt. Volgens HZL en KNNV en [appellant sub 3] is verder de verkeersgeneratie in de gebruiksfase onderschat. Ter ondersteuning daarvan wijzen HZL en KNNV op het rapport "Stikstofberekeningen Corfwater Gebruiksfase" van Geetacs van 7 mei 2026. Het betoog van [appellant sub 2] heeft betrekking op de verschilberekening voor de aanlegfase.
4.1. Paragraaf 4.4.2 van de plantoelichting gaat in op de bescherming van Natura 2000 en stikstofdepositie. Daarin staat dat uit twee ecologische onderzoeken, bijlagen 5 en 6 bij de plantoelichting, naar voren is gekomen dat de instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied mogelijk worden aangetast door onder andere stikstofdepositie. Het uitvoeren van een AERIUS-berekening wordt daarom noodzakelijk geacht. Arcadis heeft een stikstofdepositieberekening uitgevoerd. Het rapport van Arcadis van 13 februari 2023 is als bijlage 10 bij de plantoelichting gevoegd. De plantoelichting vermeldt dat bij de berekening de aanleg en het gebruik van Corfwater zijn gesaldeerd met het huidige gebruik van het hotel. Op grond van de berekening kan volgens de plantoelichting worden geconcludeerd dat de ontwikkeling van het plangebied niet zal leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied.
4.2. Uit artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming (Wnb), gelezen in samenhang met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat de raad in een voortoets moet onderzoeken of de ruimtelijke ontwikkeling waarin een bestemmingsplan voorziet, op zichzelf, of in combinatie met andere plannen en projecten, significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Bij die beoordeling mogen de positieve gevolgen van inherente standaardonderdelen van de ruimtelijke ontwikkeling worden betrokken. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, moet een passende beoordeling worden gemaakt. Het plan kan dan worden vastgesteld als uit de passende beoordeling de zekerheid wordt verkregen dat de ruimtelijke ontwikkeling waarin het bestemmingsplan voorziet de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, onder 14 en 15).
4.3. Het rapport van Arcadis gaat uit van een plangebied dat ook het gebied van de naastgelegen camping omvat. Voor het gebied van de camping had de raad echter op 20 december 2022 het bestemmingsplan "Recreatiepark Corfwater" vastgesteld, dat met de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2991, onherroepelijk is geworden. Dat gebied valt buiten de begrenzing van het plangebied. De bij het rapport behorende AERIUS-verschilberekening heeft ook betrekking op de herontwikkeling van zowel het gebied van de camping als het plangebied. Uit het stikstofonderzoek volgt daarom niet dat de ruimtelijke ontwikkeling waarin het plan voorziet, niet zal leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Op de zitting heeft de raad erkend dat een afzonderlijke verschilberekening voor de ontwikkeling in het plangebied nodig was.
In het rapport van Arcadis en de daarbij horende AERIUS-verschilberekening is de manege, die sinds 2012 niet meer aanwezig is, meegenomen in de referentiesituatie. Niet gebleken is echter dat die activiteit uitsluitend is beëindigd ten behoeve van de hotelontwikkeling en dat de referentiesituatie in zoverre gebaseerd is op de zogenoemde Zandzoom-criteria (vergelijk de uitspraak van 14 januari 2026, onder 19.2). Op de zitting heeft de raad erkend dat het onjuist was om de manege mee te nemen in de referentiesituatie.
In het rapport van Arcadis staat dat de verkeersgeneratie in de gebruiksfase is ingeschat aan de hand van de kengetallen van het CROW. Volgens tabel 6 van het rapport genereert de gebruiksfase van het nieuwe hotelcomplex in totaal 393 lichte voertuigbewegingen per etmaal. Maar dit aantal, dat tot uitgangspunt is genomen in de AERIUS-berekening, is niet te herleiden tot een bepaalde hotelbezetting en gebruik van de andere faciliteiten, zoals het restaurant en de vergaderruimte. Op de zitting heeft de raad hierover ook geen duidelijkheid kunnen geven. Paragraaf 4.6.1 van de plantoelichting vermeldt een verkeersgeneratie van 447 verkeersbewegingen per dag. Gelet hierop bestaat aanleiding om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het rapport, voor zover dit de verkeersgeneratie betreft.
Uit het voorgaande volgt dat de raad het rapport van Arcadis om verschillende redenen niet aan het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ten grondslag heeft kunnen leggen. Het besluit is in zoverre niet zorgvuldig voorbereid en daarom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.4. De betogen slagen.
5. HZL en KNNV voeren verder aan dat ten onrechte geen additionaliteitstoets is verricht.
5.1. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 14 januari 2026, onder 18.1 en 23, heeft overwogen kan voor stikstof in een passende beoordeling worden volstaan met een verschilberekening en een motivering over het additionaliteitsvereiste wanneer intern salderen wordt ingezet als mitigerende maatregel. In dit geval ontbreekt die motivering, zodat het besluit in zoverre ook in strijd is met artikel 3:46 van de Awb.
5.2. Het betoog slaagt.
Milieueffectrapport (MER)
6. HZL en KNNV betogen dat op grond van artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer een plan-MER moest worden opgesteld.
6.1. Op grond van artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer moet een milieueffectrapport worden gemaakt bij de voorbereiding van een bestemmingsplan waarvoor, in verband met een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb.
Op deze verplichting om een plan-MER op te stellen bestaat een uitzondering, zoals neergelegd in artikel 3, eerste lid, onder a, van het Besluit m.e.r. De verplichting geldt niet als een gemeentelijk plan het gebruik van een klein gebied bepaalt en het bevoegde gezag heeft beoordeeld dat het plan geen aanzienlijke milieueffecten heeft.
6.2. De raad stelt dat de omvang van het plangebied minder bedraagt dan 1% van het gemeentelijke grondgebied, namelijk ongeveer 0,015%, zodat het bestemmingsplan het gebruik van een klein gebied bepaalt. Dit is door de andere partijen niet bestreden.
Voor de uitzondering op de verplichting om een plan-MER te maken, moet echter ook zijn vastgesteld dat het plan geen aanzienlijke milieueffecten heeft. De plantoelichting bevat een vormvrije m.e.r.-beoordeling, waarin is geconcludeerd dat er geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zullen zijn. Die conclusie is mede gebaseerd op de uitgevoerde stikstofdepositieberekening en interne saldering met de referentiesituatie. Gelet op wat onder 4.3 en 5.1 is overwogen, voldoet de stikstofdepositieberekening echter niet en staat ook overigens niet vast dat salderen als mitigerende maatregel mag worden toegepast. Met de vormvrije m.e.r.-beoordeling is daarom niet deugdelijk gemotiveerd waarom de raad niet verplicht zou zijn om een plan-MER te maken. Het besluit is ook in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
6.3. Het betoog slaagt.
Conclusie
7. De beroepen zijn gegrond. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hotel Corfwater" moet worden vernietigd wegens strijd met artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
8. Gelet op dit oordeel hoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
9. Op de zitting is de mogelijke toepassing van een bestuurlijke lus besproken voor het geval de Afdeling het besluit van 11 juli 2023 gebrekkig zou vinden. De Afdeling ziet, gelet op de aard en omvang van de gebreken die aan het besluit kleven, in dit geval geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de door de raad aangehaalde passende beoordeling van 30 oktober 2025 is opgesteld ten behoeve van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit "Hotel Pettemer Duynen". Anders dan de raad veronderstelt, kan deze passende beoordeling voor een project niet zonder meer worden gebruikt in de planprocedure. Het project hoeft niet samen te vallen met de maximale mogelijkheden die het plan biedt. Bij een project wordt de referentiesituatie ook anders bepaald dan bij een plan. Overigens heeft de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord de initiatiefnemer om aanvullende gegevens gevraagd om de aanvraag te kunnen beoordelen en is de passende beoordeling voor het project op 4 juni 2026 nog aangepast.
10. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, zijn op een eventueel nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing. Dat houdt onder meer in dat niet meer kan worden teruggevallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan.
11. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
Overschrijding redelijke termijn
12. HZL en KNNV hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
12.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit één rechterlijke instantie bestaat zonder voorafgaande bezwaarprocedure, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste twee jaar redelijk. De termijn begint op het moment van ontvangst van het beroepschrift door de Afdeling.
12.2. De Afdeling heeft het beroepschrift van HZL en KNNV ontvangen op 7 september 2023. De redelijke termijn is in deze procedure dus met 12 maanden overschreden.
12.3. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarom wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 1.000,00. Dat betekent dat HZL en KNNV in beginsel ieder recht hebben op een schadevergoeding van € 1.000,00. Omdat HZL en KNNV samen procederen, ziet de Afdeling aanleiding om het bedrag in dit geval te matigen, in die zin dat zij ieder de helft van dat bedrag krijgen toegekend. Deze matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het samen procederen in dit geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die HZL en KNNV konden ondervinden door de te lang durende procedure.
12.4. De Afdeling zal de Staat veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van in totaal € 1.000,00.
Proceskosten
13. De raad moet de proceskosten van HZL en KNNV, [appellant sub 3] en [appellant sub 4] vergoeden. Niet gebleken is dat [appellant sub 2] proceskosten heeft gemaakt.
14. De Staat moet de proceskosten vergoeden die HZL en KNNV hebben gemaakt voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De Afdeling zal bij die berekening de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.
15. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Schagen van 11 juli 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hotel Corfwater";
III. draagt de raad van de gemeente Schagen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Schagen tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van:
a. € 3.322,70 aan vereniging Het Zijper Landschap en Koninklijke Nederlandse Natuurhistorische Vereniging, afdeling Alkmaar-Den Helder, waarvan € 1.868,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
b. € 44,45 aan [appellant sub 3];
c. € 44,45 aan [appellant sub 4];
V. gelast dat de raad van de gemeente Schagen aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
d. € 365,00 aan vereniging Het Zijper Landschap en Koninklijke Nederlandse Natuurhistorische Vereniging, afdeling Alkmaar-Den Helder, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
e. € 184,00 aan [appellant sub 2];
f. € 184,00 aan [appellant sub 3];
g. € 184,00 aan [appellant sub 4];
VI. wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
VII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan vereniging Het Zijper Landschap en Koninklijke Nederlandse Natuurhistorische Vereniging, afdeling Alkmaar-Den Helder, een schadevergoeding van € 1.000,00 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn verplichting heeft voldaan;
VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij vereniging Het Zijper Landschap en Koninklijke Nederlandse Natuurhistorische Vereniging, afdeling Alkmaar-Den Helder, in verband met de behandeling van hun verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen de Staat aan zijn verplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
w.g. Visser
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2026
148