202402954/1/R3.
Datum uitspraak: 26 augustus 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 april 2024 in zaak nr. 22/2351 in het geding tussen:
het college
en
[wederpartij] en anderen (h.o.d.n. Groep Winsum-nu-nog-mooier).
Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan gemeente Het Hogeland voor het verwijderen, verplaatsen en aanplanten van de begroeiing in het centrum van Winsum.
Bij besluit van 20 mei 2022 heeft het college het door [wederpartij] en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 2 april 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 20 mei 2022 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 12 juni 2024 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen en het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen het besluit van 12 juni 2024 heeft [wederpartij] en anderen gronden ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2026, waar het college, vertegenwoordigd door J. Vriens en mr. M.J.F. Nuijens, advocaat in Groningen, en [wederpartij] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 25 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid en onder b, van de Wabo en artikel 2.2, eerste lid en onder g, van de Wabo voor het verwijderen van 29 bomen en opgaande begroeiing, en het verplaatsen van 3 lindebomen aan gemeente Het Hogeland. Op de locatie van deze bomen wil het college een winkelruimte, appartementen en woningen realiseren. [wederpartij] en anderen wonen in Winsum en vrezen voor de aantasting van de cultuurhistorische waarde van de omgeving.
3. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van 20 mei 2022 in strijd met een zorgvuldige voorbereiding tot stand is gekomen. Zij heeft hiertoe overwogen dat de leden van de groep zich lieten bijstaan door [wederpartij]. Op grond van artikel 2:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan het bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen. Pas tijdens de hoorzitting van 2 maart 2022 is gevraagd naar machtigingen. Nu er op dat moment geen machtigingen overgelegd konden worden, was er sprake van een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb. Uit artikel 6:6 van de Awb volgt dat voor dit verzuim een herstelgelegenheid moet worden geboden voordat het bezwaar niet-ontvankelijk kon worden verklaard. Het is niet gebleken dat deze mogelijkheid tot herstel is geboden, terwijl dit wel geboden had moeten worden. Dit klemt te meer omdat er in de uitnodiging voor de hoorzitting niet is gewezen op het ontbreken van machtigingen en ook tijdens het telefonisch contact niet is aangegeven dat er nog machtigingen ingediend moesten worden ondanks nadrukkelijk vragen van [wederpartij] en anderen. Dat het college bevestigend heeft geantwoord op de vraag naar de compleetheid van de ingediende stukken is niet weersproken door het college. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit van 20 mei 2022 vernietigd.
Hoger beroepsgronden
5. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de identiteit van de leden van de groep namens wie bezwaar is ingesteld niet kenbaar was voor afloop van de bezwaartermijn. Bij het bezwaarschrift van [wederpartij] namens de groep was een namenlijst gevoegd waar 82 namen en adressen van omwonenden op stonden die [wederpartij] hadden gemachtigd voor een andere procedure. Het was onduidelijk welke personen van deze namenlijst [wederpartij] ook voor deze procedure hadden gemachtigd. Verder blijkt uit de veertien uiteindelijk overgelegde machtigingen dat de sommige omwonenden [wederpartij] pas na afloop van de bezwaartermijn hadden gemachtigd. Door toe te staan dat na afloop van de bezwaartermijn iemand alsnog gemachtigd kan worden om bezwaar te maken namens diegene, wordt de bezwaartermijn verlengd.
5.1. Volgens artikel 2:1, derde lid, van de Awb kan een bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
Volgens artikel 6:5, eerste lid, van de Awb bevat een bezwaar- of beroepschrift naast een ondertekening ook ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening, een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht en de gronden van het bezwaar of beroep.
Volgens artikel 6:6 van de Awb wordt een bezwaar alleen niet-ontvankelijk verklaard wanneer niet is voldaan aan artikel 6:5 van de Awb of aan een ander wettelijk vereiste voor de behandeling van het bezwaar, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim binnen de gestelde termijn te herstellen.
5.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AM2331), onder 2.1, overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat bezwaar wordt ingesteld namens een persoon van wie de identiteit niet kenbaar is, niet kan worden beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van de Awb kan worden hersteld. Daardoor wordt voor deze personen de bezwaartermijn namelijk verlengd. De in de artikelen 8:1 in samenhang met 6:7 en 6:11 van de Awb neergelegde regeling van de beroep- en bezwaartermijn brengt met zich dat de identiteit van degene voor wie bezwaar wordt ingesteld voor afloop van de bezwaartermijn kenbaar moet zijn.
5.3. [wederpartij] heeft binnen de bezwaartermijn een bezwaarschrift ingediend waarin staat dat zij dit doet namens een grotere groep van inwoners van Winsum, handelend onder de groepsnaam Winsum-nu-nog-mooier. Bij dit bezwaarschrift heeft zij als bijlage een namenlijst gevoegd van degenen die tot deze groep behoren. Op deze namenlijst staan 82 namen voorzien van adressen. Hiermee was de identiteit van de personen namens wie bezwaar is gemaakt kenbaar als bedoeld in artikel 6:5 van de Awb. Van een vormverzuim was in zoverre dan ook geen sprake. Dat sommige van de overgelegde machtigingen niet dateren van binnen deze bezwaartermijn doet daar niet aan af.
5.4. Een vereiste voor het in behandeling nemen van een bezwaar kan zijn het overleggen van een machtiging waaruit de bevoegdheid tot het maken van bezwaar namens genoemde personen blijkt. Dit volgt uit artikel 2:1, derde lid, van de Awb. Maar het overleggen van zo’n machtiging is pas vereist als het bestuursorgaan daarom heeft gevraagd. Als die machtiging niet kan worden overgelegd, is niet voldaan aan "enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep" zoals bedoeld in artikel 6.6 van de Awb. Dit is wel een verzuim waarvoor de indiener op grond van dit artikel de gelegenheid moet krijgen om dit te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn. Dit leidt niet tot verlenging van de bezwaartermijn.
5.5. Het college heeft pas na afloop van de bezwaartermijn, namelijk tijdens de hoorzitting in bezwaar, kenbaar gemaakt dat het machtigingen wenste te ontvangen. Pas vanaf dat moment was [wederpartij] gehouden om machtigingen over te leggen, waardoor deze logischerwijs ook dateren van na afloop van de bezwaartermijn. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, had [wederpartij] voor dit verzuim een herstelgelegenheid moeten worden geboden voordat het bezwaar om die reden niet-ontvankelijk kon worden verklaard.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie van het hoger beroep
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
7. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
Het besluit van 12 juni 2024
8. Het besluit van 12 juni 2024 is genomen nadat de rechtbank het college had opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de aangevallen uitspraak. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19 van de Awb gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Niet gehoord
9. [wederpartij] en anderen betogen dat zij in strijd met artikel 7:9 van de Awb niet zijn gehoord over het "Advies Inrichting Boogplein Winsum" van BügelHajema van 7 februari 2023 (het inrichtingsadvies). Dit had wel moeten gebeurden, aangezien dit een nieuw advies is wat niet aan het besluit van 17 november 2021 ten grondslag lag. Doordat het inrichtingsadvies pas op een later moment is uitgebracht, heeft dit tijdens de bezwaarprocedure, waaronder de hoorzitting, niet aan de orde kunnen komen. Het college heeft in het besluit van 12 juni 2024 wel verwezen naar het inrichtingsadvies als de cultuurhistorische onderbouwing van het groenplan. Eén van de bezwaren van [wederpartij] en anderen betrof juist het ontbreken van een cultuurhistorische motivering voor de strakke ritmiek van de op het jaagpad te realiseren bomen uit het groenplan.
9.1. Het college heeft zich tijdens de zitting op het standpunt gesteld dat er geen strijd is met artikel 7:9 van de Awb. Wanneer een nieuw advies een bevestiging is van een al eerder ingenomen standpunt, dan hoeft er niet opnieuw te worden gehoord. Hierbij heeft het college verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 12 oktober 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AU4162) en 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2821), onder 8.1.
9.2. Volgens artikel 7:9 van de Awb worden belanghebbenden in de gelegenheid gesteld om gehoord te worden over feiten of omstandigheden die na het horen bekend zijn geworden, wanneer deze van aanmerkelijk belang kunnen zijn voor het besluit op bezwaar.
9.3. De Afdeling overweegt dat door het inrichtingsadvies pas na de hoorzitting nieuwe feiten en omstandigheden bekend zijn geworden. Het inrichtingsadvies is niet alleen een bevestiging van het al eerder ingenomen standpunt, maar omvat de volledige cultuurhistorische motivering voor de plaatsing van de nieuwe bomen in het groenplan. Zo wordt in het besluit van 12 juni 2024 ook alleen naar het inrichtingsadvies verwezen, zonder een extra motivering. Hierdoor is het nieuwe inrichtingsadvies ook van aanmerkelijk belang voor het besluit van 12 juni 2024. [wederpartij] en anderen zijn gelet op het voorgaande ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om over het inrichtingsadvies te worden gehoord. Hierdoor heeft het college artikel 7:9 van de Awb geschonden. Omdat [wederpartij] en anderen in deze beroepsprocedure de gelegenheid heeft gekregen om gronden tegen het besluit van 12 juni 2024 aan te voeren zijn zij door deze schending niet in hun belangen benadeeld. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
Overeenstemming uitspraak en watervergunning
10. [wederpartij] en anderen betogen dat plaatsing van de drie lindebomen niet in overeenstemming is met de uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan "Boogplein Winsum". Volgens het groenplan dat deel uitmaakt van de omgevingsvergunning worden de drie lindebomen herplant bij een steiger ten westen van het plangebied. In de uitspraak van de Afdeling is juist uitgesproken dat de lindebomen binnen het plangebied horen te staan, direct ten westen van het westelijke appartementengebouw. Voor deze locatie naast het appartementengebouw is ook al een watervergunning verleend. De omgevingsvergunning is hierdoor onzorgvuldig tot stand gekomen.
10.1. Op 28 september 2022 heeft de Afdeling een uitspraak gedaan over het bestemmingsplan "Boogplein Winsum" (ECLI:NL:RVS:2022:2817). Hierin heeft de Afdeling, onder 7.9, overwogen dat de lindebomen binnen het plangebied worden verplaatst, namelijk naar het openbaar groen direct ten westen van het westelijke appartementengebouw. Hiermee doet het bestemmingsplan geen onevenredige afbreuk aan de in het kader van het beschermde dorpsgezicht te beschermen boomgroepen.
10.2. De Afdeling overweegt dat aan [wederpartij] en anderen moeten worden toegegeven dat in de uitspraak van 28 september 2022 staat beschreven dat de lindebomen worden verplaatst naar een locatie binnen het plangebied. Maar deze locatie kan in praktijk niet binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Boogplein Winsum" vallen, omdat het bouwvlak voor het westelijke appartementengebouw tegen de grens van het plangebied ligt. Het openbaar groen naast het westelijke appartementengebouw is dus geen onderdeel van het plangebied. Hierdoor kan de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2022 niet anders worden gelezen dan dat in overweging 7.9 er van is uitgegaan dat de lindebomen zouden worden verplaatst naar het openbaar groen dat direct naast het plangebied ligt. Daarnaast betekent de enkele omstandigheid dat voor de lindebomen een watervergunning is verleend voor een andere locatie niet dat deze omgevingsvergunning en het daarbij behorende groenplan onrechtmatig zijn. Voor de nieuwe locatie van de lindebomen kan namelijk alsnog een nieuwe watervergunning worden aangevraagd.
Het betoog slaagt niet.
Geen cultuurhistorische motivering
11. [wederpartij] en anderen betogen dat in het inrichtingsadvies een cultuurhistorische motivering ontbreekt voor de bomenrij op het jaagpad. Volgens het inrichtingsadvies moeten de bomen in een vast ritme worden geplaatst, want dit zou in lijn zijn met de vastgestelde richtlijnen uit het Beeldkwaliteitsplan. Het niet in strijd zijn met het Beeldkwaliteitsplan is alleen geen cultuurhistorische motivering. Het Beeldkwaliteitsplan zelf is ook niet voorzien van een cultuurhistorische motivering. Het besluit mist dus, wat betreft de situering van de lindebomen, een cultuurhistorische motivering terwijl het bestemmingsplan dit wel vereist. Daarnaast heeft de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit juist geadviseerd om, in plaats van formele ritmiek, te zoeken naar oplossingen met een meer informeel karakter voor de plantvakken en lindebomen. Verder wordt zowel in het advies van de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit als in de aanwijzing als beschermd dorpsgezicht gesproken over boomgroepen in plaats van losse bomen. Tijdens de zitting hebben [wederpartij] en anderen toegelicht dat hun beroepsgrond alleen ziet op de drie historische lindebomen en dat deze vanuit cultuurhistorisch oogpunt moeten blijven staan op hun huidige locatie.
11.1. De Afdeling overweegt dat de herplaatsing van de lindebomen ook is besproken tijdens de procedure over de vaststelling van het bestemmingsplan. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 28 september 2022 al eerder overwogen dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan voldoende rekening is gehouden met de cultuurhistorische waarden. Voor de lindebomen betekent dit dat, zoals onder 10.1 van deze uitspraak is overwogen, het verplaatsen van de lindebomen geen onevenredige afbreuk doet aan de beschermde boomgroepen die onderdeel uitmaken van het beschermde dorpsgezicht.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met beleid
12. [wederpartij] en anderen betogen dat het besluit in strijd is met de Welstandsnota Winsum 2016. In deze welstandsnota staat dat bestaande ensembles van verkaveling, bebouwing en groen gerespecteerd moeten worden. In de Aanwijzing tot beschermd dorpsgezicht staat dat dit ook geldt voor boomgroepen. Dit betekent voor de lindebomen dat ze, gezien hun cultuurhistorische waarde, staan op de juiste plaats en als ze verplaatst moeten worden dat dit zo dicht mogelijk bij de oorspronkelijke plek dient te gebeuren maar in ieder geval binnen het plangebied.
12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 26 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4290), onder 5.1, volgt uit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.11, eerste lid, van de Wabo, dat, indien een omgevingsvergunning voor de aanleg van werken op grond van een bestemmingsplan is vereist, deze wordt geweigerd indien de aanleg in strijd is met de regels van dat bestemmingsplan. Uit dit stelsel vloeit voort dat geen ruimte bestaat om een omgevingsvergunning op andere gronden te weigeren. Ook volgt uit die uitspraak dat als geen weigeringsgrond aan de orde is als bedoeld in artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, er geen ruimte bestaat voor het afwegen van andere belangen dan die die met het aanlegvergunningenstelsel worden beschermd.
Hieruit volgt dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo te toetsen aan de welstandsnota. De regels uit de geldende bestemmingsplannen verplichten daarnaast ook niet tot toetsing aan de welstandsnota.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
12.2. Verder bepaalt artikel 2.18 van de Wabo dat een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 van de Wabo alleen verleend of geweigerd wordt op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening. De Afdeling overweegt dat dit betekent dat de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder g, van de Wabo alleen geweigerd had mogen worden als sprake was van een weigeringsgronden als genoemd in artikel 4:11, vijfde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Het Hogeland 2019 (de APV) of in artikel 1:8 van de APV. Strijd met de welstandsnota is in de hiervoor genoemde artikelen uit de APV niet als weigeringsgrond opgenomen. Hieruit volgt dat het college de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wabo ook niet op grond van de welstandsnota had mogen weigeren.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie van het beroep tegen het besluit van 12 juni 2024
13. Het beroep is ongegrond.
14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [wederpartij] en anderen tegen het besluit van 12 juni 2024 ongegrond;
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland een griffierecht van € 559,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
w.g. Lange
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2026
884-1176
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:1
[…]
2. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
[…]
Artikel 6:5
1. Het bezwaar- of beroepschrift word ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht;
d. de gronden van het bezwaar of beroep.
[…]
Artikel 6:6
Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
b. het bezwaar- of beroepschrift geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15,
mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
[…]
Artikel 2.2
1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
[…]
g. houtopstand te vellen of te doen vellen,
[…]
geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
[…]
Artikel 2.11
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
[…]
Artikel 2.18
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
Algemene Plaatselijke Verordening Het Hogeland 2019
Artikel 1:8
Een vergunning of ontheffing kan in ieder geval worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. de openbare veiligheid;
c. de volksgezondheid;
d. de bescherming van het milieu.
Artikel 4:11
1. Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag houtopstanden te vellen of te doen vellen.
[…]
5. In afwijking van artikel 1:8 kan de vergunning worden geweigerd op grond van:
a. de natuurwaarde van de houtopstand;
b. de landschappelijke waarde van de houtopstand;
c. de waarde van de houtopstand voor stads- en dorpsschoon;
d. de beeldbepalende waarde van de houtopstand;
e. de cultuurhistorische waarde van de houtopstand;
f. de waarde voor de leefbaarheid van de houtopstand; of
g. de door het bevoegd gezag vastgestelde bomenlijst.