202403509/1/R2.
Datum uitspraak: 26 augustus 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante A] en [appellant B], beiden wonend in Boekel,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Boekel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2024 heeft de raad geweigerd om het bestemmingsplan "Omgevingsplan: Veegplan 10B" vast te stellen.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 27 mei 2026, waar [appellanten], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat in Enschede, en de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Keywani, advocaat in Nijmegen, en B. Donkers, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om het bestemmingsplan vast te stellen is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellanten] willen twee ruimte-voor-ruimte woningen bouwen ten noorden van de [locatie] in Boekel. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied 2016" staat het initiatief niet toe. Daarom hebben [appellanten] een aanvraag voor de wijziging van het bestemmingsplan ingediend. Naar aanleiding hiervan heeft het college van burgemeester en wethouders van Boekel het "Omgevingsplan: Veegplan 10B" in procedure gebracht. De raad heeft geweigerd dit bestemmingsplan vast te stellen. Volgens de raad is het plan in strijd met de Kwaliteitsgids Vitaal Buitengebied Boekel (Kwaliteitsgids), op het punt van bescherming van de openheid van het landschap.
[appellanten] zijn het niet eens met de weigering. Zij vinden dat de Kwaliteitsgids niet in de weg staat aan de vaststelling van het plan. Zij vinden ook dat het besluit van de raad in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
Toetsingskader
3. Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Gronden van het beroep
De Kwaliteitsgids Vitaal Buitengebied Boekel
4. [appellanten] betogen dat het initiatief niet in strijd is met het beleid van de Kwaliteitsgids. Hiertoe voeren zij aan dat de visiekaarten die in de Kwaliteitsgids zijn opgenomen, blijkens een passage op bladzijde 7, geen bindende grenzen van ontwikkelingsmogelijkheden op perceelsniveau bevatten, terwijl de raad de visiekaarten van de Kwaliteitsgids wel zo heeft toegepast. Het initiatief voldoet volgens [appellanten] aan de betrokken visiekaart van de Kwaliteitsgids. Het voorziet in een groene inpassing, zodat de omgeving door het initiatief groener en versterkt wordt. Daarnaast stellen zij dat, hoewel de locatie in onbebouwde ruimte ligt, de zichtlijnen over het gebied niet verstoord worden.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het initiatief in strijd is met het gemeentelijk beleid over een goede ruimtelijke ordening. De raad gebruikt de Kwaliteitsgids als leidraad bij de beoordeling van ruimtelijke ontwikkelingen en wijkt er alleen van af als dat gerechtvaardigd is, wat volgens de raad ook uit de passage op bladzijde 7 blijkt.
Het plangebied ligt volgens de Kwaliteitsgids in buurtschap "De Volkelseweg" en bevat daarvoor een visiekaart. Voor het plangebied gelden volgens deze visiekaart de aanduidingen "onbebouwde ruimte" en "waardevolle openheid". In de toelichting daarbij wordt vermeld dat de bebouwing aan de Volkelseweg van oudsher in een lint is gelegen, dat het herstellen en versterken van de herkenbaarheid van de Volkelseweg als lintbebouwing een aandachtspunt is en dat dient te worden gelet op het in stand houden van de waardevolle onbebouwde ruimten. De raad heeft nader toegelicht dat door de tijd heen de open ruimten steeds verder zijn bebouwd, waardoor er nog maar weinig open ruimten over zijn. De karakteristieken van de lintbebouwing en het open landschap staan hierdoor onder druk, waardoor de buurtschap Volkelseweg dreigt te verstedelijken.
Volgens de raad doet het initiatief afbreuk aan de hiervoor genoemde karakteristieken van open landschap en lintbebouwing. Omdat de planlocatie een van de weinige resterende delen is van de buurtschap die bijdraagt aan het open landschap, zou het initiatief het karakter van de buurtschap Volkelseweg aantasten. Aan de openheid wordt volgens de raad zowel door de bebouwing als door de landschappelijke inpassing daarvan afbreuk gedaan. Hiermee worden het open landschap en de zichtlijnen namelijk niet behouden. Dit is in strijd met de Kwaliteitsgids en er is geen reden om hiervan af te wijken, aldus de raad.
4.2. De Afdeling oordeelt dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan niet past bij de gemeentelijke ontwikkelingsvisie, zoals neergelegd in de Kwaliteitsgids. Hoewel, zoals op bladzijde 7 van de Kwaliteitsgids wordt vermeld, de visiekaarten van de Kwaliteitsgids geen direct bindende grenzen of vlakken bevatten die ontwikkelingsmogelijkheden op perceelsniveau begrenzen, vormen zij wel een belangrijk indicatief kader bij een besluit van de raad omtrent de vaststelling van een plan. Omdat het plangebied volgens de visiekaart binnen gronden ligt waarvoor de aanduidingen "onbebouwde ruimte" en "waardevolle openheid" zijn opgenomen, mocht de raad dan ook als uitgangspunt nemen dat aan het belang van het behoud van de onbebouwde ruimtes en het waardevolle open landschap een groot gewicht toekomt.
De raad heeft zich vervolgens op het standpunt mogen stellen dat zowel de bebouwing als de landschappelijke inpassing onevenredig afbreuk doen aan dit uitgangspunt. Daarbij is van belang dat het initiatief behelst dat de woningen op geruime afstand van de bestaande lintbebouwing zullen worden gebouwd, in een nu open en onbebouwde groene ruimte. Het door landschappelijke inpassing afdekken van de nieuwe woningen en bijgebouwen met groenopstanden doet er niet aan af dat de huidige, in de Kwaliteitsgids beschermenswaardig geachte, openheid van het landschap door het initiatief feitelijk vermindert.
Voorts geeft wat [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten behoeve van het initiatief behoorde af te wijken van het uitgangspunt van de Kwaliteitsgids.
Gezien het voorgaande en gelet op de beleidsruimte die de raad toekomt bij de weigering van de vaststelling van een bestemmingplan, ligt in wat [appellanten] in verband met de Kwaliteitsgids hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad niet mocht weigeren het bestemmingsplan "Omgevingsplan: Veegplan 10B" vast te stellen.
Het betoog slaagt niet.
Het vertrouwensbeginsel
5. [appellanten] betogen dat het college het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat binnen het plangebied twee ruimte-voor-ruimte woningen gebouwd mogen worden. Hiertoe voeren zij aan dat het college, dat op grond van het destijds geldende delegatiebesluit het bevoegd orgaan was, de locatie zelf heeft aangewezen aan de vorige eigenaar als geschikt voor de bouw van een ruimte-voor-ruimte woning. Voordat zij tot aankoop overgingen hebben [appellanten] overlegd met [wethouder], die meedeelde dat op deze locatie twee ruimte-voor-ruimte woningen gebouwd mogen worden. [appellanten] betogen dat zij door deze toezegging de gronden hebben gekocht, zonder ontbindende voorwaarde. In het raadsbesluit wordt echter volledig aan deze toezegging voorbij gegaan. Het betoog van de raad dat hij als bevoegd gezag een eigen visie op het gebied heeft, miskent dat het college ten tijde van de toezegging het bevoegd orgaan was. In dat geval geldt volgens hen dat de toezegging moest worden nagekomen, omdat er geen zwaarwegende redenen waren om dat niet te doen. Zelfs als de toezegging onbevoegd was gedaan, had de raad volgens [appellanten] de toezegging moeten laten meewegen in zijn besluit. Indien er al zwaarwegende redenen zouden zijn geweest om de bevoegd gedane toezegging niet na te komen, diende de raad in elk geval de ontstane schade te vergoeden.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat er geen gerechtvaardigd vertrouwen is gewerkt. Volgens de raad heeft de desbetreffende wethouder geen toezegging gedaan dat er in het plangebied twee ruimte-voor-ruimte woningen mogen worden gebouwd en hebben [appellanten] ook niet aannemelijk gemaakt dat deze vermeende toezegging is gedaan. Er is volgens de raad dan ook geen sprake van een bewuste standpuntbepaling van het bestuur over de vaststelling van het bestemmingsplan.
Als er al sprake zou zijn van een toezegging dan stelt de raad zich op het standpunt dat die niet aan de raad kan worden toegerekend. Ten tijde van de besluitvorming op 4 april 2024 was het delegatiebesluit ingetrokken en was de raad het bevoegde orgaan om over de vaststelling van het bestemmingsplan te beslissen.
5.2. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
[appellanten] hebben niet door middel van stukken of anderszins aannemelijk gemaakt dat het college de locatie voor de vorige eigenaar heeft aangewezen als locatie waar een ruimte-voor-ruimte woning gebouwd mag worden. Evenmin hebben zij aannemelijk gemaakt of, wanneer en in welke bewoordingen de betrokken wethouder hun heeft meegedeeld dat op de beoogde locatie twee ruimte-voor-ruimte woningen gebouwd mogen worden. [appellanten] hebben daarom niet aannemelijk gemaakt dat van de kant van de overheid een toezegging is gedaan waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat de raad een bestemmingsplan zou vaststellen op grond waarvan binnen het plangebied twee ruimte-voor-ruimte woningen gebouwd mogen worden. Alleen al omdat niet aannemelijk is dat sprake is van gewekt vertrouwen, is voor de raad ook geen verplichting ontstaan om geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
Het betoog slaagt niet.
Wijze van toepassing visiekaart Kwaliteitsgids
6. [appellanten] betogen dat het weigeringsbesluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat de raad de visiekaart van de Kwaliteitsgids tot dusver in andere gevallen indicatief heeft toegepast, maar alleen jegens hen bindend op perceelsniveau heeft toegepast. Volgens hen mochten zij erop vertrouwen dat de visiekaart van de Kwaliteitsgids ook in dit geval indicatief zou worden toegepast. Door het beleid in dit geval strikter toe te passen, is in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel.
[appellanten] wijzen ter onderbouwing ten eerste op het initiatief voor een ruimte-voor-ruimte woning aan het Leurke, ongenummerd, naast nummer 1. Ook hier geldt volgens de visiekaart de aanduiding "onbebouwde ruimte". Bovendien geldt hier de aanduiding "waardevolle zichtlijnen". De raad heeft dit initiatief met de vaststelling van het "Omgevingsplan: Veegplan 10" wel toegestaan.
Ten tweede noemen zij het initiatief voor een ruimte-voor-ruimte woning in het Vosdeel. Ook hier geldt dezelfde aanduiding "onbebouwde ruimte" en ligt de locatie niet in te ontwikkelen gebied.
Ten derde noemen zij een locatie voor vijf ruimte-voor-ruimte woningen in de Bieshoek, een gebied dat ook buiten het "ruimte voor ontwikkeling" gebied ligt. Verder staan de woningen tegenover een monumentale boerderij waar volgens de visiekaart geldt dat er rust en ruimte rondom de bebouwing moet zijn.
6.1. Over de door [appellanten] gemaakte vergelijking met de initiatieven aan het Leurke, het Vosdeel en de Bieshoek heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie. De drie genoemde initiatieven liggen aan en niet, zoals het plangebied, achter het lint. Voorts geldt in die gevallen de aanduiding "waardevolle openheid" niet, maar voor het plangebied wel.
Gelet op wat [appellanten] hebben aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situaties die zij hebben genoemd niet dezelfde zijn als de situatie die nu aan de orde is.
Gelet hierop bestaat er geen grond voor het oordeel dat het verschil in beoordeling en uitkomst tussen die initiatieven enerzijds en dat van [appellanten] anderzijds zou voortkomen uit een, zoals zij stellen, voor hen striktere en met het gelijkheidsbeginsel strijdige wijze van toepassing van de visiekaart van de Kwaliteitsgids.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond.
8. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. Kuijer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Kuipers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2026
271-1191