ECLI:NL:RVS:2026:4995

202502786/1/R3.

Datum uitspraak: 26 augustus 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 31 maart 2025 in zaken nrs. 24/3286 en 25/327 in het geding tussen:

[wederpartij], wonend in Warten, gemeente Leeuwarden

en

het college.

Procesverloop

Last onder dwangsom

In het besluit van 13 december 2023 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden door zijn ponton met (recreatie)woning, gelegen in de Alde Feanen, te verwijderen en verwijderd te houden uit het gehele grondgebied van de gemeente Leeuwarden.

In het besluit van 13 juni 2024 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 17 september 2024 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsom van € 30.000,00.

Last onder bestuursdwang

Bij besluit van 19 december 2024 heeft het college [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet (Ow) te beëindigen en beëindigd te houden door de drijvende recreatiewoning af te breken of te verwijderen en verwijderd te houden van het perceel [locatie] in Warten en de (omgeving van de) Alde Feanen, althans alle gronden die vallen onder de reikwijdte van het omgevingsplan, deel bestemmingsplan "Buitengebied 2008" van de gemeente Leeuwarden.

[wederpartij] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden aan de rechtbank ter behandeling als rechtstreeks beroep.

Beroep en hoger beroep

Bij uitspraak van 31 maart 2025 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 13 juni 2024 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van [wederpartij] te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. De rechtbank heeft de beslissing op het beroep tegen het invorderingsbesluit van 17 november (lees: september) 2024 verwezen naar het college. De rechtbank heeft verder het beroep tegen het besluit van 19 december 2024 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 4 september 2025 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 13 december 2023 gegrond verklaard, dat besluit herzien en [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden door de ponton met recreatiewoning te (laten) gebruiken voor vaarroutes en recreatieve aanlegvoorzieningen, derhalve aan te leggen aan een kade, oever, meerpaal, meerboei of andersoortige (vaste) voorziening. In dat besluit is ook het bezwaar tegen het invorderingsbesluit van 17 september 2024 gegrond verklaard en dat besluit ingetrokken.

[wederpartij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 4 september 2025.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 juli 2026, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.E. Berends en G. Yigit, en [wederpartij], bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat in Heerenveen, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Ow en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, dan geldt op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet het volgende.

Als vóór genoemd tijdstip een last onder dwangsom onderscheidenlijk is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op de opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

Als vóór genoemd tijdstip een last onder bestuursdwang is opgelegd, dan blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd, dan wel de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen.

1.1. Bij besluit van 13 december 2023 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, op de procedure over die last van toepassing blijft.

Bij besluit van 19 december 2024 heeft het college een last onder bestuursdwang opgelegd. Op de procedure over dat besluit is de Ow van toepassing.

Inleiding

2. [wederpartij] exploiteert de jachtwerf '[naam] - Alde Feanen Boten'. Naast reparatie en onderhoud heeft [wederpartij] sinds 2019 een ponton met daarop een opbouw afgemeerd in het water. [wederpartij] verhuurt deze als recreatiewoning.

3. Het college heeft eerder, in april 2020, met een last onder dwangsom handhavend opgetreden tegen een nabij het perceel [locatie] te Warten afgemeerde ponton met opbouw van [wederpartij] wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. De rechtbank Noord-Nederland heeft in haar uitspraak van 14 april 2022 in zaak nr. 20/3624 de opgelegde last in stand gelaten. Met de uitspraak van de Afdeling van de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2316, is de last onherroepelijk geworden. Met deze uitspraak staat vast dat de ponton met opbouw, zoals die toen aanwezig was, een bouwwerk is, waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo nodig is.

4. Omdat volgens het college de overtreding niet is beëindigd, heeft het college aanleiding gezien opnieuw handhavend opgetreden. Het heeft eerst een nieuwe last onder dwangsom en vervolgens een last onder bestuursdwang opgelegd. Aan de last onder dwangsom is overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo ten grondslag gelegd. Aan de last onder bestuursdwang is artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, onder a, van de Ow ten grondslag gelegd. Beide lasten zijn in deze procedure aan de orde.

Volgens [wederpartij] is de feitelijke situatie veranderd ten opzichte van de situatie waarop de uitspraak van 14 juni 2023 van de Afdeling is gebaseerd. Volgens hem is niet langer sprake van een bouwwerk en was het college niet bevoegd handhavend op te treden.

De uitspraak van de rechtbank

5. De rechtbank heeft - voor zover in hoger beroep van belang - overwogen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ponton met opbouw een bouwwerk is en daarom ten onrechte heeft aangenomen dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1 eerste lid, onder a, van de Wabo, onderscheidenlijk van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Ow. De rechtbank heeft de beroepen van [wederpartij] in de procedure over de last onder dwangsom en in de procedure over de last onder bestuursdwang gegrond verklaard en de besluiten van 13 juni 2024 en 19 december 2024 vernietigd. De rechtbank heeft, gelet op de gegrondverklaring van het beroep in de procedure over de last onder dwangsom en de opnieuw door het college te maken heroverweging, het wenselijk gevonden dat het college ook een beslissing neemt over het invorderingsbesluit. Zij heeft de beslissing op het beroep daartegen met toepassing van artikel 5:39, tweede lid, van de Awb naar het college verwezen.

Beoordeling van het hoger beroep

6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ponton met opbouw geen bouwwerk is en dat daarom geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo onderscheidenlijk van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow. Het voert hierover aan dat de ponton met opbouw bedoeld is om ter plaatse te functioneren.

6.1. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, is zowel op grond van de Wabo als op grond van de Ow een omgevingsvergunning nodig voor het bouwen van een bouwwerk. Die vergunningplicht onder de Wabo volgt uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Onder de Ow is die vergunningplicht gebaseerd op artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow, gelezen in samenhang met artikel 22.26 van het omgevingsplan gemeente Leeuwarden, en op artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow. Er bestaan zowel onder de Wabo als de Ow enkele uitzonderingen op deze vergunningplicht, maar zoals ook de rechtbank heeft vastgesteld, zijn die hier niet van toepassing.

6.2. Het gaat in deze zaak om de vraag of de ponton met opbouw een bouwwerk is.

Het begrip bouwwerk is in de Wabo als zodanig niet omschreven. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3132, kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Indien hieraan is voldaan, is sprake van een bouwwerk. Een schip dat wordt gebruikt voor verblijf en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart is geen bouwwerk, zo staat in artikel 1, zevende lid, van de Woningwet, zoals dat artikellid gold voor inwerkingtreding van de Ow.

In bijlage 1 bij de Ow is het begrip bouwwerk gedefinieerd. Een bouwwerk is volgens die definitie een constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart.

Zoals hiervoor staat, werd onder de Wabo voor het begrip bouwwerk aansluiting gezocht bij de modelbouwverordening. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Ow blijkt dat met de omschrijving van het begrip bouwwerk in bijlage 1 ook bij die omschrijving wordt aangesloten, zij het met de aanvulling dat ook de van het bouwwerk deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties onder die begripsomschrijving vallen. De rechtspraak over het begrip bouwwerk is daarom ook onder de Ow ook van toepassing. Zie hierover Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, blz. 616. Omdat het begrip bouwwerk onder de Wabo en de Ow dezelfde betekenis heeft, zal de Afdeling, net zoals de rechtbank heeft gedaan, hieronder voor zowel de opgelegde last onder dwangsom als de last onder bestuursdwang bespreken of zij van oordeel is dat de ponton met opbouw een bouwwerk is.

6.3. Om te spreken van een bouwwerk moet in ieder geval sprake zijn van plaatsgebondenheid. De vraag is daarom of de ponton met opbouw bedoeld is om ter plaatse te functioneren. Daarbij overweegt de Afdeling dat ook verplaatsbare mobiele constructies als plaatsgebonden worden beschouwd zodra de bedoeling aanwezig is om de constructie permanent of gedurende een lange tijd op één plaats aanwezig te laten zijn.

6.4. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt het volgende. De ponton met opbouw, waartegen het college eerder heeft opgetreden, lag destijds aan de werf en werd door de ouders van [wederpartij] gebruikt als woning. De ponton waar het college nu tegen optreedt, heeft een aandrijvingsinstallatie en stuurinrichting. De ponton met opbouw wordt door [wederpartij] verhuurd aan recreanten. De ponton wordt gevaren naar een locatie naar keuze op het water in de Alde Feanen, waar deze wordt vastgelegd met spudpalen en maximaal drie dagen blijft liggen. Tijdens langere verhuurperiodes wordt de ponton met opbouw tussentijds naar een andere locatie gevaren. Na de verhuurperiode wordt de ponton met opbouw teruggevaren naar de werf, waarna deze wordt klaargemaakt voor de nieuwe huurders. Volgens [wederpartij] wordt er iedere week met de ponton met opbouw gevaren.

6.5. De rechtbank is onder 8.2 en 8.3 van haar uitspraak tot het oordeel gekomen dat de ponton met opbouw, nadat [wederpartij] daaraan aanpassingen heeft gedaan, een zelfstandig varend object is geworden, waardoor geen sprake is van een constructie die bedoeld is om op de plaats van bestemming 'ter plaatse te functioneren'. De rechtbank heeft daarbij van belang geacht dat de ponton met opbouw een eigen aandrijvingsinstallatie en stuurinrichting heeft, daadwerkelijk zelfstandig vaart en daardoor tijdens de verhuurperiode naar meerdere locaties kan worden gevaren. Het is volgens de rechtbank voldoende aannemelijk dat dat laatste ook daadwerkelijk gebeurt. Naar het oordeel van de rechtbank is deze situatie anders dan de situatie vóórdat [wederpartij] de ponton heeft aangepast, waarover zij en de Afdeling eerder uitspraak hebben gedaan. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ponton met opbouw ook na de aangebrachte wijzigingen en het gebruik dat ervan wordt gemaakt nog steeds een bouwwerk is.

De Afdeling ziet in wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd geen grond om het oordeel van de rechtbank voor onjuist te houden. Dat vaak naar dezelfde paar plekken in de Alde Feanen wordt gevaren en (meestal) niet de huurder, maar [wederpartij] of zijn zoon tijdens de verhuurperiode vaart, doet aan het feit dat de ponton met opbouw zelfstandig kan varen en ook daadwerkelijk vaart niet af. Dat de ponton met opbouw het gebied Alde Feanen niet verlaat, maakt gelet op de grootte van dat gebied het vorenstaande niet anders. Dat geldt ook voor de verwijzing van het college naar de uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1216. Anders dan in die zaak wordt met de ponton met opbouw daadwerkelijk gevaren.

Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, onderscheidenlijk van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie over het hoger beroep

7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.

Het besluit van 4 september 2025

8. Het college heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw beslist op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 13 december 2023. Het college heeft in het besluit van 4 september 2025 het bezwaar van [wederpartij] tegen dat besluit gegrond verklaard, dat besluit herroepen en een nieuwe last onder dwangsom opgelegd. Gelet op de uitspraak van de rechtbank stelt het college zich in dit besluit niet langer op het standpunt dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Aan de opnieuw opgelegde last onder dwangsom heeft het college overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ten grondslag gelegd. Het college heeft in het besluit van 4 september 2025 ook het bezwaar tegen het invorderingsbesluit van 17 september 2024 gegrond verklaard en dat besluit ingetrokken.

9. [wederpartij] betoogt dat het college zich zonder nadere motivering op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik dat van de ponton met opbouw wordt gemaakt in strijd is met de bestemming. Volgens hem handelt hij niet in strijd met de bestemming.

9.1. Niet in geschil is dat de ponton met opbouw, als deze wordt verhuurd, in het water van de Alde Feanen vaart of stilligt. Op het water in de Alde Feanen rust ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" de bestemming "Natuurgebied met waterrecreatief medegebruik". Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden onder meer bestemd voor water- en dagrecreatief medegebruik, uitsluitend in de vorm van recreatieve vaarroutes, picknickvoorzieningen, visplaatsen, recreatieve aanlegplaatsen en naar de aan daarmee gelijk te stellen kleinschalige voorzieningen.

9.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van de ponton met opbouw in strijd is met de bestemming "Natuurgebied met waterrecreatief medegebruik". Daarbij heeft het college, kort gezegd, van belang geacht dat er op gronden met deze bestemming mag worden gevaren en, als er niet wordt gevaren, mag worden aangelegd aan een recreatieve aanlegplaats of een daarmee gelijk te stellen kleinschalige voorziening. De ponton met opbouw wordt volgens het college in het water vastgelegd middels spudpalen, wat gelijk wordt gesteld met ankeren. Er wordt volgens het college niet aangelegd aan een voorziening zoals in het bestemmingsplan is bedoeld. Er is dus geen sprake van water- en dagrecreatief medegebruik in de zin van het bestemmingsplan. Aangezien er sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik, waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, wordt artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo overtreden, aldus het college.

9.3. Anders dan [wederpartij] aanvoert, heeft het college zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat en waarom het gebruik van de ponton met opbouw als deze zich bevindt op gronden met de bestemming "Natuurgebied met waterrecreatief medegebruik" in strijd is met het bestemmingsplan. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op dit standpunt heeft kunnen stellen. Dat, zoals [wederpartij] op zitting opmerkte, alle boten tegenwoordig spudpalen hebben, in de Alde Feanen ook andere boten middels deze spudpalen worden vastgelegd en andere (gemeentelijke) regelgeving dit toestaat, leidt niet tot een ander oordeel. Het gaat hier om de vraag of het gebruik dat [wederpartij] van de ponton met opbouw maakt in strijd is met het bestemmingsplan Buitengebied 2008". Daarvan is sprake als, voor zover van belang, niet wordt aangelegd op de wijze zoals in het bestemmingsplan is omschreven. [wederpartij] heeft niet met concrete gevallen onderbouwd dat anderen op dezelfde wijze hun boot vastleggen en het college daar niet wegens strijd met het bestemmingsplan tegen optreedt. De Afdeling wijst er in dit verband nog op dat het college dit op zitting heeft ontkend. Volgens het college wordt er in andere gevallen aangelegd aan aanlegvoorzieningen.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie over het van rechtswege ontstane beroep

10. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 4 september 2025 is ongegrond. Dit betekent dat het college zich terecht bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden tegen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.

Proceskosten en griffierecht

11. Het college moet de proceskosten vergoeden.

12. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt griffierecht van het college geheven.

Overschrijding redelijke termijn

13. [wederpartij] heeft op de zitting aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden.

13.1. De redelijke termijn in de procedure is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Anders dan [wederpartij] op de zitting opmerkte, gaat het daarbij om het bezwaar tegen de opgelegde last onder dwangsom en last onder bestuursdwang die in deze procedure aan de orde zijn en niet het bezwaar tegen eerdere handhavingsbesluiten.

13.2. Het college heeft in de procedure over de last onder dwangsom het bezwaarschrift van [wederpartij] ontvangen op 23 januari 2024. In de procedure over de last onder bestuursdwang is het bezwaarschrift op 31 december 2024 door het college ontvangen. De redelijke termijn is op het moment van deze uitspraak dus nog niet overschreden. De Afdeling wijst het verzoek van [wederpartij] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn daarom af.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. verklaart het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden van 4 september 2025 ongegrond;

III. wijst het verzoek om schadevergoeding af;

IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 934,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;

V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden een griffierecht van € 579,00 wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.

w.g. Besselink

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Pieters

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2026

473