202402861/1/R3.
Datum uitspraak: 26 augustus 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Vlaardingen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 maart 2024 in zaak nr. 23/2342 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Vlaardingen.
Procesverloop
Bij besluit van 7 september 2022 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van de voortuin van de woning op het adres [locatie A] als opslag voor een aanhanger te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 16 maart 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 maart 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 juli 2026, waar het college, vertegenwoordigd door W. Dharmlal, is verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 7 september 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant] woont op het perceel [locatie A] in Vlaardingen (het perceel). Naar aanleiding van een melding heeft een toezichthouder van gemeente Vlaardingen op 14 februari 2022 en 16 juni 2022 controles uitgevoerd op het perceel. Bij die controles heeft de toezichthouder geconstateerd dat in de voortuin op het perceel een aanhanger gestald wordt. [appellant] heeft bij een van de controles verklaard dat de aanhanger al jarenlang in de voortuin op het perceel gestald wordt en dat de aanhanger alleen wordt gebruikt als zij op vakantie gaan. De aanhanger staat volgens [appellant] in de voortuin, omdat er geen alternatieve plek beschikbaar is om de aanhanger te stallen. Volgens het college is het stallen van de aanhanger in de voortuin op het perceel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Holy-Noord". Om het stallen van de aanhanger te beëindigen, heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd.
De aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden, omdat het gebruik van de voortuin op het perceel als opslag voor de aanhanger in strijd is met artikel 22, tweede lid, onder a, onder 2, van de voorschriften van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie en dat handhavend optreden niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Volgens de rechtbank is ook geen sprake van een overtreding van geringe aard en omvang. De rechtbank heeft op basis van het voorgaande geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat handhavend optreden in dit geval niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
De schriftelijke uiteenzetting van het college
4. [appellant] heeft de Afdeling verzocht de schriftelijke uiteenzetting van het college buiten beschouwing te laten, omdat deze pas is ontvangen op 14 oktober 2024, na het verstrijken van de daarvoor door de Afdeling gestelde termijn tot 3 oktober 2024.
De Afdeling ziet hiervoor geen aanleiding, omdat de termijn voor het indienen van een schriftelijke uiteenzetting een termijn van orde is. Dat betekent dat in de wet geen consequenties zijn verbonden aan een overschrijding van deze termijn. Daar komt bij dat de schriftelijke uiteenzetting ruimschoots voor de termijn van tien dagen voor de zitting gegeven is en dat de schriftelijke uiteenzetting naar het oordeel van de Afdeling niet zo complex of omvangrijk is dat [appellant] daarop niet adequaat heeft kunnen reageren of dat de voortgang van de procedure daardoor is belemmerd.
Is sprake van een overtreding?
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van de voortuin op het perceel als opslag voor de aanhanger in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert hierover aan dat hij zijn voortuin niet gebruikt als opslagplaats, maar voor het parkeren van zijn aanhanger. Daarbij wijst hij erop dat hij de aanhanger af en toe gebruikt, en dan weer in de voortuin parkeert tot de volgende keer dat hij de aanhanger gebruikt. Het gebruik als parkeervoorziening is op grond van het bestemmingsplan wel toegestaan, vindt [appellant]. Volgens hem is onduidelijk welk onderscheid het college maakt tussen het parkeren en het stallen van de aanhanger. Om die onduidelijkheid weg te nemen, verzoekt [appellant] de Afdeling de gemeente te verplichten om dit planvoorschrift te herzien.
5.1. Voor het antwoord op de vraag of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en aanduiding en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever. Als een begrip niet in de planregels zelf is omschreven (begripsbepalingen) en als in het bestemmingsplan en de plantoelichting geen aanwijzingen zijn te vinden hoe dat begrip moet worden uitgelegd, dan komt betekenis toe aan de uitleg die het college aan dat begrip heeft gegeven. Het college kan daarbij aansluiten bij het algemeen spraakgebruik.
5.2. De relevante voorschriften uit artikel 22 van het bestemmingsplan "Holy-Noord" luiden:
"Lid 1 Verbodsbepaling
Het is verboden de in dit plan opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken, of te doen gebruiken, in strijd met de bestemming of in strijd met een gebruik waarvoor ingevolge de bepalingen van dit plan vrijstelling is verleend.
Lid 2 Verboden gebruik
a. Als een gebruik, als bedoeld in lid 1, wordt in ieder geval beschouwd een gebruik van de onbebouwde gronden:
[…]
2 als opslagplaats voor klare of onklare voer-, vlieg- en vaartuigen of onderdelen daarvan;"
5.3. De Afdeling stelt vast dat in de planvoorschriften niet is voorzien in een omschrijving van het begrip "opslagplaats". Ook zijn in de plantoelichting geen aanknopingspunten te vinden voor de wijze waarop dit begrip moet worden uitgelegd. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, komt in dat geval betekenis toe aan de uitleg die het college aan het begrip "opslagplaats" heeft gegeven.
Het college heeft in het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, toegelicht dat volgens hem sprake is van het opslaan van de aanhanger in de voortuin, omdat sprake is van een langdurigheidselement. Dat blijkt volgens hem uit het feit dat [appellant] heeft verklaard dat de aanhanger al sinds 2001 in de voortuin staat en dat de aanhanger wordt gecamoufleerd. Volgens het college is dit anders dan parkeren, omdat van parkeren alleen sprake is als het betreffende voertuig regelmatig in gebruik is en af en toe kortdurend gestald wordt.
De Afdeling kan deze uitleg van het college volgen. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
Voor zover [appellant] de Afdeling heeft verzocht om de gemeente te verplichten dit planvoorschrift te herzien, overweegt de Afdeling dat een dergelijk verzoek buiten de omvang van deze procedure valt.
Het betoog slaagt niet.
6. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college is bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
7. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Zijn er bijzondere omstandigheden die maken dat het college van handhavend optreden had moeten afzien?
Concreet zicht op legalisatie
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat hij geen aanvraag om een omgevingsvergunning voor de stalling van de aanhanger heeft ingediend. Hij wijst er daarbij op dat hij wél meerdere aanvragen heeft gedaan, omdat hij voor zijn eigen perceel een ontheffing als bedoeld in artikel 5.6 van de Algemene Plaatselijke Verordening Vlaardingen 2019 (APV) heeft aangevraagd en voor het perceel [locatie B] een omgevingsvergunning voor het opslaan van een aanhanger heeft aangevraagd.
8.1. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5100, onder 6.1, moet voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie van gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan - in geval beoogd wordt die strijdigheid langs die weg te nemen - ten minste een begin zijn gemaakt met de procedure voor de verlening van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik, wat betekent dat in ieder geval een aanvraag daartoe moet zijn ingediend. De Afdeling stelt met de rechtbank vast dat [appellant] ten tijde van het besluit van het college van 16 maart 2023 niet een dergelijke omgevingsvergunning had aangevraagd. Van concreet zicht op legalisatie is daarom geen sprake. Dat [appellant] wél een ontheffing als bedoeld in artikel 5.6 van de APV en een omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan opslaan van een aanhanger op het perceel [locatie B] heeft aangevraagd, leidt niet tot een ander oordeel. Met deze aanvragen kan [appellant] namelijk niet bereiken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op zijn perceel wordt gelegaliseerd.
Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het opleggen van de last onder dwangsom niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Hij voert hierover aan dat er de afgelopen jaren veelvuldig voertuigen geparkeerd staan in voortuinen in de buurt van zijn woning, maar dat het college daartegen niet handhavend optreedt. Volgens hem zijn er op de Cipressendreef zelfs vergunningen verleend om volledige voortuinen te vervangen door parkeerplaatsen. Ter onderbouwing van dit betoog heeft [appellant] een aantal foto’s van voortuinen met voertuigen overgelegd. Verder voert [appellant] aan dat het college ten onrechte stelt dat bij hem wel handhavend is opgetreden omdat daar voor zijn perceel om is verzocht en voor andere percelen niet. Volgens [appellant] is namelijk niet verzocht om handhavend op te treden tegen zijn aanhanger, maar tegen het kattenhuisje dat daar bovenop stond. Tot slot voert [appellant] aan dat het college hoe dan ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door uitsluitend handhavend op te treden als daarom wordt verzocht.
9.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door handhavend op te treden. Wat [appellant] heeft aangevoerd geeft namelijk geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van gelijke gevallen waarin het college niet handhavend heeft opgetreden. De Afdeling overweegt daarover dat [appellant] onvoldoende heeft onderbouwd dat in de door hem vermelde gevallen ook sprake is van het opslaan van voertuigen in de voortuin, en dus niet van het parkeren van de voertuigen. Ook heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat in die gevallen ook meldingen zijn gedaan of handhavingsverzoeken zijn ingediend. Naar het oordeel van de Afdeling is daarom niet gebleken dat sprake is van gelijke gevallen.
Verder volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn standpunt dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door uitsluitend handhavend op te treden als daarom wordt verzocht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 27 mei 2026, ECLI:NL:RVS:2026:3018, onder 8.3.2, mag het college bij handhaving prioriteiten stellen. Die prioritering mag inhouden dat bij bepaalde overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Het college heeft toegelicht dat volgens het gemeentelijk handhavingsbeleid slechts wordt gehandhaafd naar aanleiding van meldingen en handhavingsverzoeken. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat in de door hem aangegeven gevallen ook meldingen of handhavingsverzoeken zijn ingediend. Dat betekent dat het gelijkheidsbeginsel er in dit geval niet aan in de weg staat dat het college naar aanleiding van een gedane melding handhavend heeft opgetreden tegen het opslaan van de aanhanger in de voortuin van [appellant], zonder dat ook tegen een eventuele overtreding in de door [appellant] aangegeven gevallen wordt opgetreden.
Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat niet is verzocht om handhavend op te treden tegen zijn aanhanger, overweegt de Afdeling dat de gedane melding gaat over verschillende bouwwerken, maar ook over de aanhanger in de voortuin van [appellant]. Wat [appellant] hierover heeft aangevoerd, leidt dan ook niet tot de conclusie dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.H.A. Alkemade, griffier.
w.g. Hoekstra
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Alkemade
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2026
1117