202402860/1/R3.
Datum uitspraak: 26 augustus 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend in Beuningen, gemeente Losser,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 2 april 2024 in zaak nr. 23/868 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Losser.
Procesverloop
Bij besluit van 17 augustus 2022 heeft het college [appellant A] en [appellant B] onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 ineens gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op het perceel [locatie] in Beuningen (het perceel) te beëindigen en beëindigd houden.
Bij besluit van 25 oktober 2022 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 26 oktober 2022 heeft het college de last gewijzigd.
Bij besluit van 7 maart 2023 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last in stand gelaten, met dien verstande dat de motivering in de last en de te nemen herstelmaatregel zijn gewijzigd.
Bij besluit van 11 oktober 2023 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] verbeurde dwangsom van € 15.000,00 ingevorderd.
Bij uitspraak van 2 april 2024 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 7 maart 2023 en 11 oktober 2023 vernietigd, bepaald dat de opgelegde last onder dwangsom zoals gewijzigd bij besluit van 7 maart 2023 gehandhaafd blijft, met dien verstande dat de begunstigingstermijn loopt tot zes weken na verzending van de uitspraak, en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 17 juli 2024 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] verbeurde dwangsom van € 15.000,00 ingevorderd.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
Het college heeft het door [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 17 juli 2024 gemaakte bezwaar met toepassing van de artikelen 6:15 en 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de Afdeling doorgezonden.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 juli 2026, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 7 augustus 2022 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant A] en [appellant B] zijn sinds 1996 eigenaar van het perceel. Op dat perceel staat een vergunde recreatiewoning. Daarnaast zijn verschillende bouwwerken aanwezig.
3. Op 15 maart 2022 en 18 juli 2022 hebben toezichthouders van de gemeente Losser het perceel bezocht. Zij hebben geconstateerd dat er op het perceel meerdere bouwwerken in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" aanwezig zijn. Voor een deel van die bouwwerken is ook niet de benodigde omgevingsvergunning verleend. Het gaat daarbij om een overkapping, een berging van meer dan 9 m2, een schuur met carport en een (hout)opslaghok. Daarnaast zijn een speeltoestel/huisje en een constructieve cirkel geconstateerd, die in strijd met het bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning op het perceel aanwezig zijn.
4. Het college is niet bereid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen en heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd. Daarin heeft het college onder oplegging van een dwangsom gelast dat [appellant A] en [appellant B] de onder 3 genoemde bebouwing op het perceel terugbrengen naar ten hoogste één berging van ten hoogste 9 m2 met een bouwhoogte van maximaal 2,5 m, en het speelgoedtoestel/huisje en de constructieve cirkel met zwembad verwijderen en verwijderd houden.
5. De rechtbank heeft bepaald dat de last gehandhaafd blijft. [appellant A] en [appellant B] kunnen zich daar niet in vinden en hebben daarom hoger beroep ingesteld.
Uitspraak van de rechtbank
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit op bezwaar van 7 maart 2023 in strijd is met artikel 5:32a, tweede lid, en artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, omdat de begunstigingstermijn in dat besluit is gewijzigd naar een datum die in het verleden ligt. De rechtbank heeft dat besluit om die reden vernietigd. Daardoor is de grondslag voor de invordering van de verbeurde dwangsom komen te vervallen, zodat de rechtbank de invorderingsbeschikking van 11 oktober 2023 ook heeft vernietigd. De rechtbank heeft verder bepaald dat de last zoals gewijzigd in het besluit van 7 maart 2023 gehandhaafd blijft, [appellant A] en [appellant B] tot zes weken na verzending van de uitspraak aan de last kunnen voldoen en haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Hogerberoepsgronden
Rechtsvoorgangers
7. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de rechtszekerheid, goede trouw, het vertrouwensbeginsel en de werking van bestemmingsplannen in de weg staan aan het enkel aan hen opleggen van een last onder dwangsom voor het verwijderen van de bebouwing. Daarover voeren zij aan dat de schuren al 30 tot 40 jaar aanwezig zijn, zodat ook de rechtsvoorgangers moeten worden aangeschreven. Het college dient daarom aan te tonen dat de rechtsvoorgangers van [appellant A] en [appellant B] eveneens zijn aangeschreven.
7.1. De Afdeling stelt vast dat [appellant A] en [appellant B] deze beroepsgrond niet eerder naar voren hebben gebracht. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
Ten onrechte zelf in de zaak voorzien
8. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. Daarover voeren zij aan dat de situatie van artikel 8:72 van de Awb zich niet voordoet. Er bleven na vernietiging van het besluit immers meerdere mogelijkheden over. Volgens hen had de rechtbank daarom moeten volstaan met het gegrond verklaren van het beroep. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, omdat in het dictum meerdere besluiten worden vernietigd. Deze innerlijke tegenstrijdigheid moet tot vernietiging van de uitspraak leiden.
Daarnaast voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat de rechtsgevolgen die de rechtbank heeft opgenomen leiden tot reformatio in peius. Volgens hen is dat in strijd met de rechtszekerheid.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2422), dient de rechtbank, ingeval een besluit wordt vernietigd, de mogelijkheden van definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Bij het gebruik van deze bevoegdheid zal de rechter de overtuiging moeten hebben dat de uitkomst van het geschil, in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn en de toets aan het recht kan doorstaan. Bij die beoordeling worden de aard en de ernst van het gebrek betrokken. Niet is vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is.
8.2. De Afdeling ziet in wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet zelf in de zaak heeft kunnen voorzien. Zoals onder 8.1 is overwogen, is voor de toepassing van die bevoegdheid namelijk niet vereist dat slechts één beslissing mogelijk is. Verder heeft de rechtbank bepaald dat de uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit treedt, om de last te handhaven en daaraan een nieuwe begunstigingstermijn te verbinden. Dat ziet gelet daarop niet op het vernietigde invorderingsbesluit. Er is naar het oordeel van de Afdeling dan ook geen sprake van een tegenstrijdigheid in het dictum, zodat er ook geen aanleiding bestaat de uitspraak om die reden te vernietigen.
Voor de vraag of [appellant A] en [appellant B] door hun beroep in een nadeliger positie zijn komen te verkeren, en daarmee sprake is van reformatio in peius, moet de uitspraak van de rechtbank worden vergeleken met de beslissing op bezwaar. De rechtbank heeft in de uitspraak bepaald dat de last zoals die in de beslissing op bezwaar luidt wordt gehandhaafd, maar de begunstigingstermijn gesteld op zes weken na verzending van die uitspraak. Dat betekent dat de begunstigingstermijn door de uitspraak van de rechtbank liep tot 14 mei 2024. Dat is langer en daarmee voordeliger dan de begunstigingstermijn die in de beslissing op bezwaar stond. Die liep namelijk tot 26 oktober 2022. [appellant A] en [appellant B] zijn door hun beroep dus niet in een nadeliger positie komen te verkeren, waardoor er geen sprake is van reformatio in peius.
Het betoog slaagt niet.
Bezwaar
9. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank hun bezwaar gegrond had moeten verklaren en het college had moeten veroordelen in de proceskosten van de bezwaarfase.
9.1. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden proceskosten in bezwaar uitsluitend vergoed als het besluit waartegen het bezwaar is gericht wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
9.2. De Afdeling begrijpt het betoog zo, dat de rechtbank het besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd had moeten herroepen en het college om die reden had moeten veroordelen in de proceskosten van de bezwaarfase. Daarover overweegt de Afdeling dat de rechtbank heeft geoordeeld dat de aan [appellant A] en [appellant B] opgelegde last onder dwangsom rechtmatig is. Er was daarom geen reden het besluit waarbij aan hen een last onder dwangsom is opgelegd te herroepen en het college te veroordelen tot betaling van de door hen gemaakte proceskosten in de bezwaarfase.
Het betoog slaagt niet.
Overige besluiten
10. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank zich ten onrechte niet heeft uitgelaten over de besluiten van 17 augustus 2022, 25 oktober 2022 en 26 oktober 2022. Volgens hen had de rechtbank die besluiten moeten vernietigen en het college moeten veroordelen tot betaling van de proceskosten.
10.1. De Afdeling overweegt dat artikel 6:19, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot wijziging van het bestreden besluit. Het bij de rechtbank bestreden besluit is het besluit op bezwaar van 7 maart 2023. De besluiten die [appellant A] en [appellant B] noemen dateren van voor dat besluit op bezwaar en zijn geen wijziging van dat bij de rechtbank bestreden besluit. Dat betekent dat hun beroep zich niet van rechtswege ook tegen die besluiten richtte, zodat die besluiten niet bij de rechtbank ter beoordeling voorlagen. De rechtbank heeft zich dan ook terecht niet over die besluiten uitgelaten.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
11. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak, voor zover aangevallen, bevestigen.
Het invorderingsbesluit van 17 juli 2024
12. Bij besluit van 17 juli 2024 heeft het college bij [appellant A] en [appellant B] € 15.000,00 aan dwangsommen ingevorderd wegens het niet voldoen aan de bij besluit van 7 maart 2023 opgelegde last. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] van rechtswege ook betrekking op dit invorderingsbesluit. Zij kunnen zich niet met dat besluit verenigen. De Afdeling zal de gronden van het door het college doorgezonden bezwaar, als gronden van het beroep van rechtswege tegen dit besluit bespreken.
Gronden tegen invorderingsbesluit
13. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het college ten onrechte dwangsommen heeft ingevorderd, omdat de uitspraak van de rechtbank geen grondslag vormt voor het verbeuren van dwangsommen. Daarover voeren zij aan dat de last onder dwangsom en de uitspraak van de rechtbank moeten worden vernietigd. [appellant A] en [appellant B] brengen daarnaast naar voren dat de rechtsmiddelenclausule in het invorderingsbesluit onvolledig en niet juist is.
13.1. De Afdeling overweegt dat [appellant A] en [appellant B] tegen het invorderingsbesluit grotendeels hetzelfde aanvoeren als zij tegen de uitspraak van de rechtbank hebben aangevoerd. Gelet op wat onder 11 is overwogen is het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ongegrond en blijft de uitspraak in stand. Alleen al daarom bestaat in wat zij daarover hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het invorderingsbesluit onrechtmatig is.
Verder overweegt de Afdeling dat een mogelijk onvolledige en onjuiste rechtsmiddelenclausule de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit niet kan aantasten. Dit kan dan ook niet leiden tot vernietiging van dat besluit. Bovendien zijn [appellant A] en [appellant B] niet in hun belangen geschaad. Het college heeft hun bezwaar immers doorgezonden en dat bezwaar heeft de Afdeling inhoudelijk beoordeeld. In wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college de verbeurde dwangsommen niet heeft kunnen invorderen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie invorderingsbesluit
14. Het beroep tegen het besluit van 17 juli 2024 is ongegrond.
Proceskosten
15. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Overschrijding redelijke termijn
16. [appellant A] en [appellant B] verzoeken om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
17. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
18. Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant A] en [appellant B] ontvangen op 1 september 2022. De redelijke termijn is in deze procedure dus nog niet overschreden. [appellant A] en [appellant B] hebben dus geen recht op een schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn.
19. De Afdeling zal het verzoek om schadevergoeding afwijzen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Losser van 17 juli 2024 ongegrond;
III. wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn af.
Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
w.g. Van den Biggelaar
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2026
884-1157