202601972/1/R4 en 202601972/2/R4.
Datum uitspraak: 27 augustus 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Beneden-Leeuwen, gemeente West Maas en Waal,
verzoeker,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (de rechtbank) van 15 juni 2026 in zaak nr. 26/1920 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal.
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2025 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder omgevingsvergunning realiseren van een opbouw op een bijbehorend bouwwerk, het realiseren van meer oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken dan de verleende omgevingsvergunning toestaat en het realiseren van een carport op het voorerf.
Bij besluit van 24 maart 2026 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 juni 2026 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Tevens heeft [appellant] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 23 juli 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener in Leusden, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.J. Thijssen, zijn verschenen.
Overwegingen
Uitspraak in de hoofdzaak
1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Inleiding
2. [appellant] woont aan de [locatie] in Beneden-Leeuwen. Op 28 december 2020 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen van een carport en een veranda aan zijn woning. In deze omgevingsvergunning heeft het college onder meer opgenomen dat maximaal 100 m2 aan bijbehorende bouwwerken op het perceel mag worden gerealiseerd.
Bij besluit van 27 oktober 2025 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, omdat [appellant] zonder omgevingsvergunning een opbouw op een bijbehorend bouwwerk heeft gerealiseerd, meer oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken heeft gerealiseerd dan de verleende omgevingsvergunning toestaat en een carport op het voorerf heeft gerealiseerd. [appellant] is het niet eens met de oplegging van deze last onder dwangsom, omdat hij vindt dat de garage ten onrechte als bijbehorend bouwwerk is aangemerkt en omdat hij de last, voor zover deze ziet op de opbouw op het bijbehorend bouwwerk in de achtertuin, te vergaand vindt.
Op de percelen van [appellant] is het Omgevingsplan gemeente West Maas en Waal van toepassing. Het bestemmingsplan "Dorpen, actualisatie 2021" maakt op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan als bedoeld in artikel 22.1 van de Omgevingswet. Om het wat betreft terminologie niet onnodig ingewikkeld te maken, zal de voorzieningenrechter in het vervolg van de uitspraak echter nog steeds spreken over het bestemmingsplan "Dorpen, actualisatie 2021" (het bestemmingsplan).
De uitspraak van de rechtbank
3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de last terecht opgelegd. Zij heeft daartoe overwogen dat het college de garage terecht heeft meegenomen bij het bepalen van het aantal vierkante meters aan bijbehorende bouwwerken, omdat de garage geen (onderdeel van het) hoofdgebouw is. Hoe het bouwwerk gebruikt wordt, is niet van belang voor de vraag of de garage als bijbehorend bouwwerk gekwalificeerd kan worden. Het enkele feit dat het hoofdgebouw is uitgebreid, rechtvaardigt al de conclusie dat sprake is van een bijbehorend bouwwerk, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft ten aanzien van de last voor zover deze ziet op de opbouw op het bijbehorend bouwwerk in de achtertuin overwogen dat de last niet disproportioneel is.
De rechtbank heeft het beroep daarom ongegrond verklaard. Zij heeft verder, met toepassing van artikel 8:75, vijfde lid, van de Awb, de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de dag van verzending van de uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de garage terecht niet als (onderdeel van het) hoofdgebouw heeft aangemerkt en dus terecht heeft betrokken bij het bepalen van het aantal vierkante meters aan bijbehorende bouwwerken. De garage is namelijk, anders dan de rechtbank verondersteld heeft, gelijktijdig met het oorspronkelijke hoofdgebouw opgericht. De garage heeft bovendien een woonfunctie, omdat deze gebruikt wordt als inpandige bergruimte dan wel bijkeuken. [appellant] stelt zich daarom, onder verwijzing naar de artikelen 1.23 en 1.47 van de regels van het bestemmingsplan (de planregels), op het standpunt dat de garage onderdeel van het hoofdgebouw is en geen bijbehorend bouwwerk is. [appellant] voert daartoe aan dat de garage niet kan worden gezien als één van de drie categorieën bijbehorende bouwwerken die in artikel 1.23 van de planregels zijn omschreven. Het is geen aanbouw, omdat de garage niet is vergund voor een primaire woonfunctie. Ook is de garage niet aan te merken als aangebouwd bijbehorend bouwwerk, omdat de garage in een directe verbinding staat met het hoofdgebouw. Evenmin is het een vrijstaand bijbehorend bouwwerk, omdat de garage niet vrijstaand is, aldus [appellant].
4.1. De Afdeling stelt vast dat voor de beoordeling van de vraag of de garage een bijbehorend bouwwerk is, moet worden gekeken naar de begrippen in het bestemmingsplan. Dat is tussen partijen ook niet in geschil.
4.2. Artikel 1.23 van de planregels luidt als volgt:
"1.23 bijbehorend bouwwerk:
uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd en met de aarde verbonden bouwwerken met een dak;
hieronder worden begrepen:
aanbouw:
een met het hoofdgebouw verbonden grondgebonden bouwwerk, bestaande uit maximaal één bouwlaag al dan niet met kap, die daaraan ruimtelijk (door zijn constructie of afmetingen) ondergeschikt is, waarbinnen een primaire woonfunctie is toegestaan;
aangebouwd bijbehorend bouwwerk:
een met het hoofdgebouw verbonden grondgebonden bouwwerk van één bouwlaag al dan niet met kap, een geheel vormend met het hoofdgebouw, dat door zijn verschijningsvorm in bouwkundig, (constructie), architectonisch en/of ruimtelijk visueel (ligging, maatvoering, kapvorm, dakhelling) opzicht ondergeschikt is aan en niet in een directe verbinding staat met het hoofdgebouw, een toevoeging van een afzonderlijke ruimte inhoudt en uit minimaal 2 gesloten wanden bestaat;
vrijstaand bijbehorend bouwwerk:
een vrijstaand gebouw dat zowel in bouwkundig (constructie) architectonisch en/of ruimtelijk visueel (ligging, maatvoering, kapvorm, dakhelling) opzicht ondergeschikt is aan het op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw en uit minimaal 2 gesloten wanden bestaat;"
Artikel 1.47 van de planregels luidt als volgt:
"1.47 hoofdgebouw:
een gedeelte van een gebouw, exclusief bijbehorende bouwwerken, dat door zijn situering en/of afmetingen als belangrijkste bouwwerk op een bouwperceel is aan te merken;"
4.3. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de garage als bijbehorend bouwwerk moet worden beschouwd omdat deze later is gerealiseerd dan het hoofdgebouw. Beide partijen hebben desgevraagd op de zitting bevestigd dat de garage gelijktijdig met het oorspronkelijke hoofdgebouw is opgericht. De rechtbank heeft haar oordeel daarom op dit punt gebaseerd op een feitelijke onjuistheid.
4.4. De rechtbank is evenwel terecht tot het oordeel gekomen dat de garage een bijbehorend bouwwerk is als bedoeld in artikel 1.23 van de planregels. Daargelaten dat de garage aan de algemene definitie van artikel 1.23 voldoet en uit de planregel niet volgt dat de drie categorieën van limitatieve aard zijn, voldoet de garage, anders dan [appellant] betoogt, ook aan de definitie van de categorie ‘aanbouw’ zoals omschreven in artikel 1.23 van de planregels. De garage is namelijk aan te merken als een met het hoofdgebouw verbonden grondgebonden bouwwerk, dat bestaat uit maximaal één bouwlaag en die, vanwege de ligging schuin achter de woning en zijn relatief kleine omvang ten opzichte van het hoofdgebouw, in ruimtelijke zin ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. Bovendien is, anders dan [appellant] veronderstelt, in de garage een primaire woonfunctie toegestaan. De garage valt op grond van het bestemmingsplan namelijk binnen de woonbestemming. Daarin is een primaire woonfunctie toegestaan.
Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college terecht de garage heeft betrokken bij het bepalen van het aantal vierkante meters aan bijbehorende bouwwerken. Wel heeft de rechtbank dat op verkeerde gronden gedaan, maar dat leidt niet tot vernietiging van de uitspraak.
Het betoog slaagt niet.
5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de last niet disproportioneel is voor zover deze ziet op de opbouw op het bijbehorend bouwwerk in de achtertuin. Volgens hem wordt met de genoemde herstelmaatregelen in de last volledig voorbijgegaan aan het feit dat het college op 14 oktober 2024 akkoord is gegaan met een bouwplan voor een verdieping met kapconstructie op het bijgebouw in de tuin. Het is volgens [appellant] tegenstrijdig om vervolgens een last op te leggen die ook ziet op het verwijderen van een constructie, waarvan het college aldus heeft aangegeven akkoord te zijn met de verwezenlijking daarvan.
5.1. De last luidt, voor zover deze ziet op het bijbehorend bouwwerk in de achtertuin, als volgt:
"U moet de overtredingen vóór 9 december 2025 (laten) beëindigen en beëindigd (laten) houden. Dit kunt u doen door:
1. De opbouw (tweede verdieping) van het bijgebouw in de achtertuin in zijn geheel te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden. U kunt het bijgebouw in oude staat terugbrengen, mits u voldoet aan onderstaande last 2;
(…)"
5.2. De voorzieningenrechter stelt voorop dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de last onder dwangsom niet dwingend voorschrijft op welke wijze [appellant] de overtredingen dient te beëindigen, maar daarvoor slechts mogelijke opties geeft.
Het college heeft bovendien desgevraagd op de zitting aangegeven dat ‘de oude staat’ uit de last zo moet worden uitgelegd dat het bouwwerk moet worden teruggebracht tot een staat die is toegestaan. Daaronder valt ook de situatie waarvan het college bij brief van 14 oktober 2024 heeft aangegeven dat dit vergunningvrij kan worden gerealiseerd. Gelet hierop, en gelet op het feit dat [appellant] geen andere argumenten heeft aangevoerd waarom de last op dit punt disproportioneel zou zijn, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de last niet disproportioneel is.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
7. De voorzieningenrechter ziet als rechter die uitspraak doet in de hoofdzaak aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen om te voorkomen dat [appellant] binnen twee weken na het doen van deze uitspraak aan de last moet voldoen. Deze voorlopige voorziening houdt in dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom wordt verlengd tot acht weken na verzending van deze uitspraak voor zover de last ziet op de opbouw op het bijbehorend bouwwerk en het aantal vierkante meters aan bijbehorende bouwwerken. De voorzieningenrechter acht dit een redelijke termijn om aan de last te kunnen voldoen, die niet wezenlijk langer is dan nodig om aan de last te kunnen voldoen.
8. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan de bij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal van 27 oktober 2025, kenmerk ODR25H00245, opgelegde last onder dwangsom, wordt verlengd tot acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak voor zover de last ziet op de opbouw op het bijbehorend bouwwerk en het aantal vierkante meters aan bijbehorende bouwwerken;
III. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
w.g. De Groot
voorzieningenrechter
w.g. Van Es
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2026
826-1209