202505450/1/A2.
Datum uitspraak: 9 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 september 2025 in zaak nr. 24/2675 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 4 augustus 2023 heeft de burgemeester de aanvraag van [persoon] om verlening van een exploitatievergunning voor een coffeeshop aan de [locatie] afgewezen. Ook heeft de burgemeester geweigerd aan [persoon] een gedoogverklaring af te geven.
Bij besluit van 28 maart 2024 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 september 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 202505528/1/A2, op een zitting behandeld op 3 juni 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. de Groot, advocaat in Amstelveen, en de burgemeester van Amsterdam, vertegenwoordigd door mr. M.I. Houben, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 9 februari 2023 heeft [persoon] een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning en een gedoogverklaring voor een nieuwe coffeeshop op de [locatie] (het adres). [appellant] is eigenaar en verhuurder van het pand op het adres. In 2016 is coffeeshop [naam], die voorheen gevestigd was op het adres, meerdere keren beschoten. Als gevolg van deze schietincidenten is de coffeeshop gesloten en het adres van de gedooglijst geschrapt. In 2017 is het adres terug op de gedooglijst geplaatst. Op 3 juni 2025 heeft [appellant] het pand verkocht aan [persoon] onder de ontbindende voorwaarde dat de vergunningen uiterlijk augustus 2027 zijn verleend.
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Besluitvorming
3. Aan de besluiten van 4 augustus 2023 heeft de burgemeester de nadelige invloed van een coffeeshop op de openbare orde en veiligheid en op het woon- en leefklimaat van de buurt ten grondslag gelegd. Deze weigeringsgronden vloeien, voor wat betreft de weigering van de exploitatievergunning, voort uit artikel 3.11, tweede en derde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Amsterdam (APV).
4. De burgemeester heeft hierbij de rol van [appellant] in aanmerking genomen. Zij verwijst daarbij naar de bestuurlijke rapportage van de politie van 27 februari 2023. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat [appellant], die in Amsterdam meerdere panden verhuurt waarin coffeeshops worden geëxploiteerd, in verband kan worden gebracht met strafbare feiten. Ook zijn meerdere panden van hem doelwit geweest van ernstige openbare ordeverstoringen en bestaat er bij de politie het vermoeden dat [appellant] een rol speelt bij de bevoorrading van de coffeeshops. Verder heeft de burgemeester van belang geacht dat het pand op het adres in 2016 drie keer en in 2019 één keer is beschoten. Hierdoor vreest de burgemeester dat een nieuwe coffeeshop op het adres een nadelige invloed zal hebben op het woon- en leefklimaat en de openbare orde en veiligheid in de buurt. Daarnaast hebben buurtbewoners in hun zienswijzen hun zorgen geuit over de veiligheid in de buurt en zich verzet tegen de opening van de coffeeshop op het adres. De burgemeester heeft ook betrokken dat zij en haar voorganger herhaaldelijk aan de buurtbewoners hebben toegezegd dat er geen coffeeshop meer komt op het adres.
Uitspraak van de rechtbank
5. De rechtbank heeft samengevat onder meer het volgende overwogen. Gelet op de bestuurlijke rapportage en de geschiedenis van de locatie, kon de burgemeester ten tijde van het besluit tegenwerpen dat de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat nadelig worden beïnvloed door het verlenen van een exploitatievergunning voor een coffeeshop op het adres. Dat [appellant] het pand na het bestreden besluit heeft verkocht, kan niet in de beoordeling worden betrokken, omdat de burgemeester met die omstandigheid bij het nemen van het besluit geen rekening heeft kunnen houden.
5.1. Ten aanzien van de inhoud van de rapportage heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de politie het vermoeden heeft geuit dat [appellant] als pandeigenaar betrokken is bij meerdere strafbare feiten, meerdere panden in zijn eigendom het doelwit zijn geweest van ernstige openbare orde-incidenten en er vermoedens zijn van schijnbeheer.
5.2. Uit het dossier is gebleken dat er in 2016 drie keer beschietingen zijn geweest op het adres. Uit de ingediende zienswijzen blijkt dat er als gevolg van deze incidenten, nog steeds gevoelens van onveiligheid onder de omwonenden heersen. De bestuurlijke rapportage vermeldt dat een van de panden van [appellant] in 2023 nog beschoten is. Gelet op deze rapportage en de geschiedenis van de locatie, kon de burgemeester tegenwerpen dat door het verlenen van de vergunning er gegronde vrees is dat de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat nadelig kunnen worden beïnvloed.
5.3. Verder heeft de burgemeester op meerdere momenten aan verschillende buurtbewoners toegezegd dat er geen coffeeshop op het adres meer zou worden gedoogd. De buurtbewoners kunnen aan deze toezeggingen van de voormalige en huidige burgemeester het vertrouwen ontlenen dat er geen coffeeshop meer komt op het adres totdat de openbare orde langdurig is hersteld.
5.4. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet omdat niet is gebleken van gelijke gevallen.
Hoger beroep
Belanghebbendheid van [appellant]
6. Ambtshalve ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of [appellant] als belanghebbende kan worden aangemerkt. Aan het criterium rechtstreeks belang wordt niet voldaan wanneer er uitsluitend sprake is van een afgeleid belang. Een afgeleid belang wordt in de regel aangenomen indien een appellant slechts indirect, bijvoorbeeld via een contractuele relatie, wordt getroffen in een belang dat parallel is aan dat van de geadresseerde van het besluit. In dat geval ligt het op de weg van de geadresseerde van het besluit om voor die belangen op te komen.
In sommige gevallen bestaat er aanleiding om een betrokkene niet tegen te werpen dat hij een afgeleid belang heeft en geen rechtstreeks belanghebbende is, omdat zijn belang uitsluitend voortvloeit uit een contractuele relatie. Dat is onder andere het geval als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt.
Het belang van [appellant] vloeit naar het oordeel van de Afdeling voort uit de contractuele relatie tussen [appellant] en [persoon], wiens aanvragen bij de bestreden besluiten zijn afgewezen. Dit betekent dat [appellant] geen eigen belang heeft dat rechtstreeks bij de besluiten van 4 augustus 2023 is betrokken, maar dat hij slechts een afgeleid belang heeft van dat van [persoon].
Zoals hiervoor is uiteengezet, kan ervan worden afgezien een betrokkene tegen te werpen dat sprake is van een afgeleid belang als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. De Afdeling is van oordeel dat dat hier het geval is en dat [appellant] dus als belanghebbende bij de besluiten van 4 augustus 2023 moet worden gekwalificeerd. Daarvoor is redengevend wat aan die besluiten met betrekking tot de rol van [appellant] ten grondslag is gelegd.
Toetsingskader
7. Op grond van artikel 3.11, tweede en derde lid, van de APV, kan de burgemeester een exploitatievergunning weigeren als naar diens oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig worden beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. Uit het derde lid volgt dat de burgemeester bij toepassing van deze weigeringsgrond onder meer rekening houdt met het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen, de aard van het horecabedrijf, de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds blootstaat, de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende. Of hier sprake van is, moet per geval door de burgemeester worden gemotiveerd. Van geval tot geval zal verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot afwijzing op deze gronden. De burgemeester heeft beoordelingsruimte bij de toepassing van de weigeringsgronden uit het tweede lid van artikel 3.11 van de APV.
Beoordeling
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen rekening kon houden met de voorgenomen verkoop van het pand aan [persoon]. De burgemeester had de mogelijkheid om deze verkoop als ontbindende of opschortende voorwaarde in de vergunning op te nemen. Door de vergunningen zonder nader onderzoek naar deze optie te weigeren, heeft de burgemeester volgens [appellant] gehandeld in strijd met het motiverings- en evenredigheidsbeginsel.
8.1. Uit de bestuurlijke rapportage volgt dat aannemelijk is dat [appellant] betrokken is bij handel in verdovende middelen, witwassen en dat meerdere panden in zijn eigendom het doelwit zijn geweest van ernstige openbare orde incidenten en dat er vermoedens zijn van schijnbeheer. Ten tijde van de schietincidenten in 2016 en 2019 en op de datum van het bestreden besluit was [appellant] juridisch eigenaar van het pand op het adres. De burgemeester mocht zijn achtergrond, de negatieve bevindingen uit de bestuurlijke rapportage en de aard en de ernst van deze incidenten op grond van artikel 3.11, tweede en derde lid, van de APV betrekken in haar beoordeling. Hoewel [appellant] gedurende de bezwaarschriftenprocedure herhaaldelijk zijn voornemen tot verkoop kenbaar heeft gemaakt, stond de realisatie daarvan op de datum van het besluit op bezwaar nog niet vast. De omstandigheid dat de verkoop nadien daadwerkelijk, zij het onder ontbindende voorwaarde, heeft plaatsgevonden, is een feit van na de bestreden besluiten en doet niet af aan de rechtmatigheid van de weigering op het moment van de besluitvorming. De Afdeling ziet hierin verder geen aanleiding voor een uitzondering op de ex tunc-toets. De Afdeling merkt daarbij nog op dat uit de stukken en uit wat op de zitting naar voren is gebracht blijkt dat [appellant] het pand nog niet heeft geleverd.
9. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester de nadelige invloed van een coffeeshop op de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat mocht gebruiken als grondslag voor haar besluit. Hij voert daarover aan dat zijn rol niet verder zou gaan dan die van verhuurder en hij geen bemoeienis zou hebben met de exploitatie. Ook is de vrees van de buurt voor de komst van een coffeeshop, door het tijdsverloop sinds de incidenten en de nieuwe exploitant met een schoon verleden, niet rationeel.
9.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester deze feiten en omstandigheden wel ten grondslag mocht leggen aan de besluitvorming. De burgemeester heeft in haar besluiten van 4 augustus 2023 beoordeeld dat een risico op verstoring van de openbare orde niet kan worden uitgesloten. Daarbij heeft zij de vermoedens van schijnbeheer en de meerdere openbare orde incidenten bij de panden van [appellant] betrokken. In het besluit op bezwaar heeft de burgemeester dit, gemotiveerd in het advies van de bezwaarschriftencommissie, met de bestuurlijke rapportage nader onderbouwd. Hieruit volgt dat de schietpartijen in 2016, de incidenten bij de andere coffeeshops van [appellant], het feit dat de woning boven de coffeeshop op het adres in december 2019 is beschoten en de door de politie geuite omstandigheid dat er vermoedens zijn dat [appellant] mogelijk een grotere rol zal spelen bij de exploitatie van de beoogde coffeeshop, bij elkaar hebben gemaakt dat naar het oordeel van de burgemeester de komst van de coffeeshop een gevaar voor de openbare orde en veiligheid kan opleveren.
9.2. Over het woon- en leefklimaat mocht de burgemeester naar het oordeel van de Afdeling tot het oordeel komen dat uit de ingediende zienswijzen van de omwonenden blijkt dat de beschietingen nog steeds een grote impact hebben op de buurt en dat het vertrouwen in de veiligheid ter plaatse sindsdien niet is hersteld. Dit volgt ook uit de omstandigheid dat de omwonenden in actie komen zodra er iets over de invulling het pand wordt besloten. De burgemeester mocht deze uit de zienswijzen blijkende aanhoudende onveiligheidsgevoelens betrekken bij de beoordeling van de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat, als bedoeld in artikel 3.11, derde lid, onder c, van de APV. Dat de beoogde exploitant over een blanco verleden beschikt, neemt het risico dat verbonden is aan de geweldsgeschiedenis van de locatie niet weg, mede gelet op de omstandigheid dat ook andere panden van [appellant] recenter nog doelwit waren van diverse openbare orde incidenten.
Deze grond slaagt niet.
10. Aan het door [appellant] aangehaalde arrest van het Gerechtshof Amsterdam van 14 november 2017, ECLI:NL:GHAMS:2017:4697, komt niet de betekenis toe die hij daaraan hecht. Dit arrest heeft geleid tot herplaatsing van het pand op de gedooglijst, maar brengt niet zonder meer mee dat de burgemeester gehouden is een exploitatievergunning of gedoogverklaring te verlenen voor een specifieke aanvraag. Deze bestuursrechtelijke procedure staat los van de omstandigheid dat een pand op de gedooglijst staat. Ook is er sinds 2017 nieuwe, verzwarende informatie over [appellant] aan het licht gekomen die de burgemeester, op grond van haar eigen beoordeling, in haar besluitvorming kon betrekken.
Deze grond slaagt niet.
11. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door geen exploitatievergunning te verlenen.
11.1. [appellant] heeft weliswaar enkele concrete gevallen genoemd, maar het college heeft toegelicht dat die gevallen niet gelijk zijn aan de onderhavige situatie, waarin zich een combinatie van diverse factoren voordoet. Anders dan in genoemde gevallen hebben zich in dit geval verschillende zware incidenten voorgedaan bij een pand waarvan [appellant] eigenaar is. Daarom heeft de rechtbank terecht geen schending van het gelijkheidsbeginsel aanwezig geacht.
Het betoog slaagt niet.
12. Tot slot heeft [appellant] betoogd dat de toezegging van de burgemeester ten onrechte als grondslag voor de weigering is gebruikt. De Afdeling stelt vast dat de toezegging, zoals de burgemeester op de zitting heeft toegelicht, niet als weigeringsgrond is gehanteerd, zodat de Afdeling aan de bespreking daarvan niet toekomt.
Conclusie
13. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
14. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.B. Blomberg en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Yildiz
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026
594-1190
BIJLAGE
Wettelijk kader
Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam gemeentelijke regelgeving op het gebied van openbare orde en veiligheid Algemene Plaatselijke Verordening 2008
Artikel 3.8 Exploitatie van een horecabedrijf
1.Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
[…]
Artikel 3.11 Bijzondere weigeringsgronden
1.[…]
2. De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
3. Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;
b. de aard van het horecabedrijf;
c. de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat;
d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en
e. het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende.