ECLI:NL:RVS:2026:5143

202302956/1/R4, 202306976/1/R4 en 202307114/1/R4.

Datum uitspraak: 2 september 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Stichting Zorgwonen Bronbeek, gevestigd in Gilze, gemeente Gilze en Rijen,

appellante,

en

de raad van de gemeente Arnhem,

verweerder.

Procesverloop

Nr. 202302956/1/R4 (weigering bestemmingsplan)

Bij besluit van 16 februari 2022 heeft de raad de aanvraag van Zorgwonen Bronbeek om een bestemmingsplan vast te stellen voor de wijziging van de bestemming "Maatschappelijk" van het perceel Bronbeeklaan 66 (de locatie) naar de bestemming "Wonen" afgewezen.

Bij besluit van 29 maart 2023 heeft de raad het door Zorgwonen Bronbeek hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft Zorgwonen Bronbeek beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Zorgwonen Bronbeek heeft een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ingediend.

Nrs. 202306976/1/R4 (exploitatieplan) en 202307114/1/R4 (bestemmingsplan)

Bij besluit van 27 september 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Chw Bronbeeklaan 66" en het exploitatieplan "Bronbeeklaan 66" vastgesteld.

Tegen het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan en het bestemmingsplan heeft Zorgwonen Bronbeek beroepen ingesteld.

De raad heeft voor beide zaken één verweerschrift ingediend.

Zorgwonen Bronbeek heeft in zaak nr. 202306976/1/R4 een nadere reactie en nadere stukken ingediend.

Zorgwonen Bronbeek heeft in beide zaken een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ingediend.

Nrs. 202302956/1/R4, 202306976/1/R4 en 202307114/1/R4

De raad heeft in alle drie zaken een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) wegens de verzoeken om schadevergoeding aangemerkt als partij in deze procedure.

De Afdeling heeft de zaken op een zitting behandeld op 10 maart 2026, waar Zorgwonen Bronbeek, vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat in Velp, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.H.P. Bullens en mr. J. van Vulpen, advocaten in Nijmegen, ing. B. Lagerberg en mr. W.S. Dekker, bijgestaan door ir. T.A. te Winkel, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.

Als een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een exploitatieplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan en het exploitatieplan onherroepelijk zijn.

De aanvraag om het bestemmingsplan vast te stellen is ingediend op 25 november 2021. Het ontwerp van het bestemmingsplan is op 29 december 2022 ter inzage gelegd. Het ontwerp van het exploitatieplan is op 17 februari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2. De gemeente Arnhem is eigenaar van het perceel Bronbeeklaan 66. Dit perceel is, met ingangsdatum 17 augustus 1964, in erfpacht uitgegeven. De einddatum is 17 augustus 2039. Het erfpachtrecht is tot een gebruik als ‘bejaardentehuis’ beperkt. Zorgwonen Bronbeek is sinds 31 augustus 2018 erfpachter. Op de locatie was tot in 2017 een zorgcomplex voor senioren (de Paasbergflat) operationeel. Het gebouw staat nu zo goed als leeg. Zorgwonen Bronbeek heeft om vaststelling van een bestemmingsplan voor de locatie verzocht om hier maximaal 59 zelfstandige wooneenheden en vijf onzelfstandige wooneenheden mogelijk te maken. De bouw daarvan paste niet binnen het toentertijd geldende bestemmingsplan "Velperweg e.o.". De raad heeft in bezwaar vastgehouden aan de afwijzing van deze aanvraag omdat deze volgens hem strijdig is met een goede ruimtelijke ordening en de erfpachtakte een evidente privaatrechtelijke belemmering voor de uitvoerbaarheid van een dergelijke bestemming oplevert. Na het besluit op bezwaar heeft de raad voor de locatie een bestemmingsplan vastgesteld. Dit voorziet in 54 zelfstandige woningen. De raad heeft ook een exploitatieplan vastgesteld omdat het erfpachtcontract niet voorziet in publiekrechtelijk kostenverhaal en het kostenverhaal niet anderszins is verzekerd.

Toetsingskader

3. Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

3.1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

3.2. Bij het besluit van 27 september 2023 heeft de raad ook het exploitatieplan vastgesteld. De besluiten tot vaststelling van het bestemmingsplan en het exploitatieplan zijn gelijktijdig op 4 oktober 2023 bekendgemaakt. Uit artikel 8.3, derde lid, van de Wro volgt dat de gelijktijdig bekendgemaakte besluiten over vaststelling van een exploitatieplan en de vaststelling van een bestemmingsplan voor de mogelijkheid van beroep en de behandeling van en uitspraak op een beroep als één besluit worden aangemerkt.

Beroep weigering bestemmingsplan

Vertrouwensbeginsel en fair play

4. Zorgwonen Bronbeek voert aan dat de raad het door haar gevraagde bestemmingsplan had moeten vaststellen, desnoods met minder woningen dan de gevraagde 59 en zonder onzelfstandige wooneenheden. Dit klemt volgens haar temeer omdat het college van burgemeester en wethouders, na het weigeringsbesluit van 16 februari 2022, op 29 december 2022 een ontwerpbestemmingsplan voor 54 woningen ter inzage heeft gelegd dat op 27 september 2023 heeft geleid tot de vaststelling van het bestemmingsplan "Chw Bronbeeklaan 66". Daarbij komt volgens haar dat de uitgangspunten van haar aanvraag ambtelijk aanvaardbaar zijn geacht. Door de weigering is gehandeld in strijd met het beginsel van fair play en is gewekt vertrouwen niet nagekomen.

4.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

4.2. De Afdeling overweegt dat niet is gebleken van handelingen of toezeggingen om in te stemmen met de aanvraag van Zorgwonen Bronbeek die aan de raad zijn toe te rekenen. Dat ambtelijk ondubbelzinnig is meegedeeld dat er zal worden meegewerkt aan de aanvraag, is niet gebleken, nog daargelaten de vraag of dat de raad zou hebben gebonden. Van daartoe strekkende afspraken, waar de raad mee heeft ingestemd, is evenmin gebleken. Dat de raad heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel, heeft Zorgwonen Bronbeek dan ook niet aannemelijk gemaakt. Dit geldt ook voor het beroep op schending van het beginsel van fair play. Voor zover Zorgwonen Bronbeek hiermee bedoelt dat de raad niet het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan mocht nemen hangende het beroep tegen het weigeringsbesluit, volgt de Afdeling haar niet. De omstandigheid dat het door Zorgwonen Bronbeek gewenste bestemmingsplan is geweigerd en die weigering in rechte werd aangevochten, beperkt de raad niet in zijn bevoegdheid om zelf tot vaststelling van een plan met een andere inhoud over te gaan.

Het betoog slaagt niet.

Besluit op de aanvraag

5. Zorgwonen Bronbeek voert aan dat de raad ten onrechte argumenten over de categorieën woningbouw, eisen voor de oppervlakte van de appartementen en het niet toestaan van onzelfstandige wooneenheden aan het besluit van 29 maart 2023 ten grondslag heeft gelegd. De raad had volgens haar in deze argumenten geen aanleiding mogen zien om het verzoek geheel af te wijzen. De raad had tot toewijzing van het verzoek kunnen overgaan door maximaal 54 zelfstandige woningen mogelijk te maken en de verzochte vijf onzelfstandige woonruimten af te wijzen. Eisen met betrekking tot de oppervlakte, buitenruimte en bergingen had de raad zelf gewijzigd kunnen doorvoeren.

5.1. Bij het besluit van 29 maart 2023 heeft de raad een notitie gevoegd waarin is uiteengezet wat de raad op de locatie ruimtelijk aanvaardbaar vindt. Zorgwonen Bronbeek komt in haar beroep in feite niet op tegen deze onderbouwing van de raad, maar betoogt dat de raad het bestemmingsplan gewijzigd ten opzichte van wat zij met een concept concreet heeft aangevraagd, had moeten vaststellen. Wat in het door Zorgwonen Bronbeek ingediende conceptbestemmingsplan als uitgangspunten voor de appartementen is vermeld, wijkt af van wat de raad uit ruimtelijk oogpunt, gelet op het vermelde in de notitie, aanvaardbaar vindt. Zo wijst de raad erop dat het conceptbestemmingsplan in strijd met het gemeentelijke beleid niet voorziet in sociale huurwoningen, geen minimumoppervlaktematen bevat, niet verzekert dat de woningen een berging en een buitenruimte hebben en uitgaat van onzelfstandige woonruimten en zorgwoningen die volgens de raad op die locatie niet passend en gewenst zijn. Het woonprogramma, waarop het conceptbestemmingsplan ziet, voorziet volgens de raad in onvoldoende ruimtelijke kwaliteit voor een toekomstbestendige woon- en leefomgeving. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee deugdelijk onderbouwd dat het door Zorgwonen Bronbeek ingediende conceptbestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dat de eisen in de notitie kennelijk niet waren gesteld ten tijde van het besluit van 16 februari 2022 en als voortschrijdend inzicht bij de raad moeten worden gezien, betekent niet dat de raad deze eisen niet in bezwaar aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen.

Voor zover Zorgwonen Bronbeek met haar betoog wil zeggen dat de raad ten onrechte niet eigenmachtig heeft voorzien in een op onderdelen aangepast bestemmingsplan of ten onrechte niet alleen heeft besloten tot een vaststelling van de bestemming "Wonen", overweegt de Afdeling dat de raad in beginsel beslist op de aanvraag zoals deze is ingediend. Hierbij komt dat in dit geval de verschillen tussen wat Zorgwonen Bronbeek heeft aangevraagd en wat de raad uit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar acht, groot zijn. Het conceptbestemmingsplan, waaronder de regels en de toelichting, zou daarvoor ingrijpend moeten worden gewijzigd en substantieel afwijken van wat Zorgwonen Bronbeek had beoogd. Daarbij is verder van belang dat de raad beleidsruimte heeft om een bestemmingsplan wel of niet vast te stellen. De raad wil wat anders met de locatie dan wat met het conceptbestemmingsplan is aangevraagd.

De raad heeft, gelet op het voorgaande, niet op basis van de aanvraag een al dan niet door hem gewijzigd bestemmingsplan hoeven vast te stellen.

Het betoog slaagt niet.

Evidente privaatrechtelijke belemmering en Bibob-toets

6. Verder voert Zorgwonen Bronbeek aan dat er geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan de vaststelling van het verzochte bestemmingsplan in de weg staat. Bevreemdend is volgens haar dat in het kader van het bestemmingsplan "Chw Bronbeeklaan 66" die privaatrechtelijke belemmering kennelijk niet aan de orde was. Wat daar ook van zij, er is volgens Zorgwonen Bronbeek geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Het in de erfpachtakte uit de jaren ’60 vermelde gebruik als bejaardentehuis is achterhaald en dit gebruik is ook niet langer door de gemeente als erfverpachter gewenst. Met de vaststelling van een bestemmingsplan naar "Wonen" kan de raad er zelf voor zorgdragen dat de gestelde privaatrechtelijke belemmering wordt weggenomen. Aannemelijk is volgens Zorgwonen Bronbeek bovendien dat via de rechter toestemming om af te wijken van de erfpachtakte kan worden verkregen.

Zorgwonen Bronbeek betoogt verder dat de raad aan de weigering om het door haar gewenste bestemmingsplan vast te stellen ten onrechte als reden ten grondslag heeft gelegd dat geen toets in de zin van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) is gedaan. Door die voorwaarde te stellen, maakt de raad volgens haar misbruik van de privaatrechtelijke positie van de gemeente.

6.1. Omdat de onder 5.1 besproken weigeringsgrond in rechte standhoudt, gaat de Afdeling niet in op de ook aan het besluit van 29 maart 2023 ten grondslag gelegde weigeringsgrond inzake de evidente privaatrechtelijke belemmering. Ook als het betoog daarover slaagt, zou dit niet kunnen leiden tot een vernietiging van het besluit. Verder volgt uit het besluit van 29 maart 2023 naar het oordeel van de Afdeling niet dat de raad de weigering van Zorgwonen Bronbeek om de Bibob-toets te doorlopen als afzonderlijke weigeringsgrond aan dat besluit ten grondslag heeft gelegd. De Afdeling begrijpt het zo dat de raad die omstandigheid alleen heeft betrokken bij de beoordeling of wat het erfpachtrecht betreft sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering.

Conclusie weigeringsbesluit

7. Gelet op het voorgaande, is het beroep tegen het besluit van 29 maart 2023 inzake de weigering een bestemmingsplan vast te stellen ongegrond.

Beroep vaststelling bestemmingsplan

Intrekking beroepsgrond

8. Zorgwonen Bronbeek heeft op de zitting haar beroepsgrond dat de planregels over bijzondere woonvormen strijdig zijn met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), ingetrokken.

Oppervlakte-eisen woningen

9. Zorgwonen Bronbeek kan zich vinden in de aan de locatie toegekende bestemming "Wonen". Zij is evenwel van mening dat de planregels ten onrechte beperkingen stellen en voorwaarden inhouden. Zo zijn de eisen voor de oppervlakten van de appartementen volgens haar strijdig met het verbod op willekeur. Bij andere planontwikkelingen, zoals de bestemmingsplannen "Chw Zijdekwartier" van 6 december 2023 en "Chw Raapopseweg 1" van 27 maart 2024, worden dergelijke eisen niet gesteld. Hierdoor wordt de concurrentiepositie van Zorgwonen Bronbeek aangetast. Verder is de oppervlakte-eis van 42 m2 voor sociale huurwoningen niet ruimtelijk onderbouwd en ten opzichte van niet-sociale huurwoningen willekeurig.

9.1. Uit artikel 3.2, onder d, van de planregels volgt dat de gebruiksoppervlakte van elke woning, niet zijnde een sociale huurwoning, niet kleiner is dan 50 m2 en dat de gebruiksoppervlakte van elke sociale huurwoning niet kleiner is dan 42 m2. Onder strijdig gebruik met de woonbestemming wordt ingevolge artikel 3.3, onder d, gerekend het gebruik van en het in gebruik laten nemen van gebouwen zonder te voldoen aan de gebruiksoppervlakte-eisen.

9.2. De gebruiksoppervlakte van minimaal 42 m2 is gebaseerd op artikel 7, tweede lid, van de Verordening doelgroepen woningbouw Arnhem 2021 (doelgroepenverordening). Deze bepaling gaat over de prijs-kwaliteitverhouding van sociale huurwoningen. In artikel 7, tweede lid, staat dat een sociale huurwoning een gebruiksoppervlak van ten minste 42 m2 moet hebben. In de toelichting bij de doelgroepenverordening staat dat de gemeente wil dat nieuwe sociale huurwoningen voldoende woonkwaliteit hebben, ook op de langere termijn. Daarom moeten deze woningen aan kwaliteitseisen voldoen. Kwalitatief goede woningen dragen bij aan het woongenot en de ruimtelijke kwaliteit van de buurt. Voor het bepalen van de kwaliteitsstandaarden is aansluiting gezocht bij de Woonstandaard 2.0 van Netwerk Conceptueel Bouwen (de Woonstandaard). In de Woonstandaard wordt een gebruiksoppervlak geadviseerd van 24-50 m2 voor een studio binnen het sociale segment.

De gebruiksoppervlakte van minimaal 50 m2 voor de overige woningen is gebaseerd op het bestemmingsplan "Facetplan woningsplitsing en verkamering" van 28 oktober 2020 (het Facetplan). In artikel 3.3 van de regels van dat plan staat dat een omgevingsvergunning voor splitsing wordt verleend als de gebruiksoppervlakte van elke zelfstandige woning die als gevolg van splitsing ontstaat, niet kleiner is dan 50 m2. In de toelichting bij het Facetplan staat dat de oppervlakte-eis is gebaseerd op marktaannames over een geschikte woninggrootte voor eenpersoonshuishoudens.

9.3. In het bestemmingsplan zijn minimumoppervlakte-eisen voor de woningen opgenomen. Deze eisen volgen uit gemeentelijk beleid, de doelgroepenverordening en de Woonstandaard 2.0. Dergelijke eisen zijn naar hun aard ruimtelijk relevant. De raad heeft de eisen opgenomen om een minimale kwaliteit voor eenpersoonshuishoudens te verzekeren. Daarbij heeft de raad van belang geacht dat het tegenwoordig niet eenvoudig is door het woningtekort om te verhuizen naar een woning in een ander segment. Ook wil de raad met de eisen de mogelijkheid bieden van een mix aan verschillende woningtypen en de woningen laten aansluiten bij het woon- en leefmilieu in de omgeving van de locatie. De leefbaarheid en kwaliteit van woningen zijn van belang voor een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft niet hoeven aansluiten bij de oppervlaktes van, zo begrijpt de Afdeling, ongeveer 20 m2 van de bestaande onzelfstandige wooneenheden voor bejaarden in het gebouw. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling een minimale gebruiksoppervlakte van de woningen in de planregels kunnen neerleggen om te voorkomen dat er te kleine woningen met een lage woonkwaliteit komen.

9.4. De oppervlakte van minimaal 42 m2 voor een sociale huurwoning ligt binnen de range die in de Woonstandaard 2.0 breed gedragen voor zo’n woning in een gestapeld gebouw wordt genoemd. In de doelgroepenverordening wordt een minimale oppervlakte van 42 m2 voor een sociale huurwoning vermeld. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad daarvan niet heeft kunnen uitgaan. De raad heeft van belang kunnen achten dat deze oppervlakte in de verordening de kleinste is voor een sociale huurwoning. Dat de minimumoppervlakte voor de andere huurwoningen met 50 m2 groter is, acht de Afdeling niet strijdig met het verbod op willekeur. Deze oppervlakte is het uitgangspunt in het beleid over woningsplitsing. Door de hogere huurprijs kan daarmee een iets hogere woonkwaliteit worden gerealiseerd. De raad heeft dat van belang kunnen achten.

9.5. De bestemmingsplannen "Chw Zijdekwartier" en "Chw Raapopseweg 1" zijn kort na het voorliggende bestemmingsplan vastgesteld en de plangebieden liggen in dezelfde wijk als het voorliggende bestemmingsplan. Dat in die bestemmingsplannen geen minimumoppervlakte-eisen voor woningen staan, maakt desondanks nog niet dat de raad daar in het voorliggende bestemmingsplan niet voor heeft mogen kiezen. Maar de raad heeft naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende toegelicht en niet met stukken inzichtelijk gemaakt dat, zoals gesteld op de zitting, in die plannen anderszins verzekerd is dat er geen te kleine woningen komen. In die plannen en de toelichtingen daarbij is daarover niets opgenomen. Dit maakt dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de verschillen tussen die plannen en het voorliggende plan zodanig zijn dat in het voorliggende plan voor een andere regeling is gekozen, ook gegeven het feit dat het voorliggende plan, net als in de hiervoor genoemde bestemmingsplannen, volledige nieuwbouw op de locatie niet uitsluit.

Het betoog slaagt.

Percentage sociale huur

10. Zorgwonen Bronbeek betoogt verder dat het percentage van 40% aan sociale huur ruimtelijk niet deugdelijk is onderbouwd. De enkele omstandigheid dat de Velperweg en omgeving een laag percentage sociale huur kent, is onvoldoende om van het gemeentelijke beleid van 30% sociale huur bij nieuwe ontwikkelingen af te wijken. Zo wordt het bestaande tekort ten laste van Zorgwonen Bronbeek gelegd. Bij andere ontwikkelingen in de omgeving, zoals de bestemmingsplannen "Chw Zijdekwartier" en "Chw Raapopseweg 1", is een dergelijke eis niet gesteld. De verhuur van woningen is bovendien een vorm van dienstverlening en de raad heeft niet gemotiveerd waarom de eis van 40% sociale huur in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. De planregeling bevoordeelt andere dienstverleners.

10.1. In artikel 3.3, onder d, sub 1, van de planregels is bepaald:

‘Onder gebruik in strijd met deze bestemming wordt in elk geval gerekend: het gebruik van en het in gebruik laten nemen van gebouwen overeenkomstig de bestemming zonder minimaal 40% van de van de woningen binnen het plangebied uitsluitend te gebruiken als sociale huurwoning’.

In artikel 1.67 is sociale huurwoning gedefinieerd als: ‘huurwoning als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder d van het Besluit ruimtelijke ordening.’

Ingevolge artikel 3.1.2, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan ten behoeve van de uitvoerbaarheid regels bevatten met betrekking tot sociale huurwoningen, geliberaliseerde woningen voor middenhuur, sociale koopwoningen of particulier opdrachtgeverschap.

10.2. De raad heeft met het oog op meer woningdifferentiatie het minimum aan sociale huurwoningen in het plangebied op 40% gesteld. Het minimumpercentage sluit aan op de Regionale Woondeal en het gemeentelijke Plan van aanpak woningbouwontwikkeling Arnhem uit 2019 (plan van aanpak). Hierin is opgenomen dat er sneller en meer betaalbare huur- en koopwoningen moeten worden bijgebouwd en per ruimtelijk project een woningbouwprogramma wordt vastgesteld met minimaal 30% sociale huur. De raad heeft overwogen dat de Velperweg en omgeving een relatief laag percentage sociale huurwoningen van 12,7% heeft. Het minimum van 40% sociale huurwoningen draagt daarom volgens de raad bij aan een gewenste menging van bevolkings- en inkomensgroepen rond de Velperweg.

10.3. Het standpunt van de raad in het verweerschrift dat het beroep door Zorgwonen Bronbeek op haar concurrentiepositie afstuit op het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is niet juist. Het gaat in dit geval immers niet om een onderneming die opkomt tegen ontwikkelingen in de omgeving waarvan zij concurrentie vreest, maar om een onderneming die zelf wordt geconfronteerd met beperkende regels over haar eigen opstallen en die van mening is dat zij daardoor wordt benadeeld.

10.4. Niet in geschil is dat de raad bevoegd is om in een bestemmingsplan vast te leggen dat een deel van de woningen in het plangebied binnen een bepaalde woningbouwcategorie moet vallen. Dit laat onverlet dat de motivering van de raad van het percentage sociale huur navolgbaar en consistent moet zijn. Daarbij moet in ogenschouw worden genomen dat woningbouwontwikkelingen niet altijd zonder meer met elkaar vergelijkbaar zijn. Zorgwonen Bronbeek heeft erop gewezen dat in de bestemmingsplannen "Chw Zijdekwartier" en "Chw Raapopseweg 1", waar ook nieuwbouw mogelijk is gemaakt, geen percentage sociale huur in de planregels is voorgeschreven, dit terwijl de plangebieden ook in de wijk Velperweg en omgeving liggen. Uitgangspunt, zoals uiteengezet in de toelichtingen bij die bestemmingsplannen, is evenwel ook dat er sociale huur komt, in het plangebied "Chw Zijdekwartier" 50% betaalbare woningen en in het plangebied "Chw Raapopseweg 1" minimaal 30% sociale woningbouw. De raad heeft toegelicht dat dit anderszins is verzekerd. Met de ontwikkelaars zijn anterieure overeenkomsten gesloten die naar mag worden aangenomen onder meer zien op de in de plantoelichting vermelde percentages sociale woningbouw. Op de zitting heeft de raad verder gesteld dat afhankelijk van de omstandigheden wel of geen percentages in planregels worden opgenomen. Zo zijn in de regels van de bestemmingsplannen "TAM-omgevingsplan Schaapsdrift e.o." en "Gebiedsontwikkeling Stadsblokken Meinerswijk" ook percentages voor sociale huur en betaalbare koop opgenomen. Daarmee heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende toegelicht waarom hij ervoor heeft gekozen in de planregels van het voorliggende bestemmingsplan een percentage sociale huur neer te leggen

10.5. In de gemeente Arnhem is grote behoefte aan sociale woningbouw. Anders dan Zorgwonen Bronbeek betoogt, wordt met een percentage van 40% niet afgeweken van het gemeentelijke beleid, zoals neergelegd in het plan van aanpak en de regionale Woondeal. Dit beleid gaat immers uit van een minimumpercentage. De keuze van de raad om binnen het plangebied niet uit te gaan van het minimum van 30%, maar van 40% om daarmee de woningdifferentiatie van de wijk te verbeteren, past binnen dat beleid. Uit het plan van aanpak volgt dat het percentage sociale huurwoningen in de wijk Velperweg en omgeving met 12,7% een van de laagste in de gemeente is. Het beleid voorziet erin dat in wijken met een laag percentage sociale huur gekomen wordt tot een verhoging van dit aandeel. Dit wordt bevestigd in de na het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vastgestelde Woonvisie Arnhem 2024-2029/2034. Uit figuur 1 in die visie volgt dat het percentage sociale huur in de wijk Velperweg en omgeving flink omhoog kan. De keuze van de raad om in het plangebied te komen tot een hoger aandeel sociale huurwoningen acht de Afdeling, mede gelet op de beleidsruimte die de raad daarbij toekomt, daarom niet onredelijk.

10.6. Over het betoog van Zorgwonen Bronbeek dat het bestreden besluit in zoverre 40% sociale woningbouw wordt voorgeschreven strijdig is met de Dienstenrichtlijn overweegt de Afdeling het volgende.

10.6.1. Artikel 2, tweede lid, onder j, van de Dienstenrichtlijn luidt: "Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten: sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend;"

Artikel 4, aanhef en onder 7, luidt: "Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: „eis": elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd;"

Artikel 15, tweede lid, luidt: "De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; […]"

Artikel 15, derde lid, luidt: "De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;

b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt."

10.6.2. Anders dan de raad heeft aangevoerd, is de richtlijn naar het oordeel van de Afdeling in dit geval wel van toepassing.

Met het percentage sociale huur worden dienstverrichters zoals Zorgwonen Bronbeek, beperkt in de mogelijkheden van exploitatie van de opstallen. Door een minimumpercentage te stellen aan sociale huur, wordt reguliere huur beperkt. Anders dan de raad betoogt, ziet de Afdeling niet in dat de richtlijn vanwege het bepaalde in artikel 2, tweede lid, onder j, niet van toepassing is. Het gaat hier om verhuur door een particuliere partij en niet om een verrichter van een sociale dienst zoals in die bepaling is bedoeld.

Verder is, anders dan de raad betoogt, het gebruiksverbod wel specifiek gericht op verhuurders zoals Zorgwonen Bronbeek. Een dergelijk verbod treft alleen een verhuurder en niet particulieren. In dit geval zal dus Zorgwonen Bronbeek als eigenaar/verhuurder moeten voldoen aan de eis van minimaal 40% sociale woningen.

Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de opgeworpen vraag. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16, 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, en 24 maart 2026, Remling, ECLI:EU:C:2026:243, punt 37, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.

10.6.3. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingplan in zoverre strijdig is met de Dienstenrichtlijn.

Artikel 3.3, onder d, sub 1, van de planregels bevat een eis in de zin van artikel 4, aanhef en onder 7, gelezen in samenhang met artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. De bepaling is een kwantitatieve beperking omdat deze het aandeel sociale huurwoningen reguleert op ten minste 40% en daarmee de verhuurmogelijkheden van niet-sociale huurwoningen beperkt. De bepaling moet daarom voldoen aan de criteria in artikel 15, derde lid, van de richtlijn.

Niet in geschil is dat de planregel niet in strijd is met het discriminatieverbod onder a. Over het betoog dat de planregel strijdig is met het bepaalde onder b en c, overweegt de Afdeling als volgt. Hiervoor is de Afdeling al ingegaan op de reden voor de raad om sociale huur voor te schrijven. Uit wat daar staat, volgt dat de raad de noodzaak voor de beperking tot sociale huur deugdelijk heeft gemotiveerd. Niet is gebleken dat dit volkshuisvestingsbelang op een andere, minder beperkende wijze zou kunnen worden gewaarborgd. Dat een verhuurder onevenredig in zijn belangen wordt getroffen door de eis van minimaal 40% sociale huur, acht de Afdeling niet voldoende geconcretiseerd. Zorgwonen Bronbeek heeft daarvoor ook geen onderbouwing gegeven. Voor zover het betreft de door haar gemaakte vergelijking met andere bestemmingsplannen, verwijst de Afdeling naar haar overwegingen onder 10.4. De raad heeft de planregel noodzakelijk en evenredig kunnen achten als bedoeld onder b en c van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Strijd met die bepaling doet zich niet voor. De raad heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de planregel een goede ruimtelijke ordening dient.

10.7. Het betoogt slaagt niet.

Planregel over sociale huur

11. Zorgwonen Bronbeek voert aan dat in het bestemmingsplan ten onrechte een verbod op het gebruik van alle gebouwen is opgenomen als niet aan de eis van minimaal 40% sociale huurwoningen wordt voldaan. Als één huurder van een sociale huurwoning deze niet als zodanig gebruikt of één woning tijdelijk voor bijvoorbeeld renovatie leeg staat, wordt dit verbod al overtreden. De planregel zou erop moeten zien dat het niet aanbieden of verhuren van minimaal 40% van de woningen als sociale huurwoning een overtreding oplevert.

11.1. De Afdeling is allereerst van oordeel dat strijd met het gebruiksverbod niet aan de orde is in geval van tijdelijke leegstand door renovatie. Dat vindt de Afdeling geen redelijke uitleg. Renovatie ontneemt de woning niet het karakter van sociale huurwoning. Dat is alleen anders als de renovatie ten doel heeft een ander woningtype te realiseren.

De raad stelt zich op het standpunt dat Zorgwonen Bronbeek artikel 3.3, onder d, sub 1, van de planregels onjuist leest, omdat zij uitgaat van een verbod op het gebruik van alle gebouwen, terwijl het woord ‘alle’ niet in de bepaling staat. De raad wijst erop dat als één sociale huurwoning niet als zodanig wordt gebruikt, terwijl dat wel nodig is voor minimaal 40%, er dan bij die woning sprake is van strijd met het bestemmingsplan. De Afdeling volgt de raad niet in deze uitleg. Die uitleg is weliswaar overeenkomstig de bedoeling van de raad, maar de tekst van de bepaling komt, zoals de raad in feite heeft erkend op de zitting, daar niet mee overeen. Door het meervoudsgebruik van ‘gebouwen’ zonder lidwoord of aanwijzend voornaamwoord is de bepaling ongedefinieerd en daarmee niet duidelijk. Uit de bepaling kan ook worden opgemaakt dat als ander gebruik van één of meer woningen ertoe leidt dat minder dan 40% van de woningen op de locatie als sociale huurwoning wordt gebruikt, het gebruik van alle gebouwen, hoewel het woord ‘alle’ er niet staat, strijdig is met de bestemming. Zou het één woning zijn, dan is niet duidelijk waarom het woord ‘gebouwen’ een meervoudsvorm is. Artikel 3.3, onder d, sub 1, van de planregels is daarom in dit opzicht strijdig met de rechtszekerheid. Een wijziging van het woord ‘gebouwen’ in ‘een woning’, zoals de raad op de zitting heeft voorgesteld, maakt dat niet anders.

Het betoog slaagt.

Bijzondere woonvormen

12. Volgens Zorgwonen Bronbeek zijn ‘bijzondere woonvormen’ ten onrechte in de planregels uitgesloten. Enige verzorging of begeleiding van een bewoner wordt volgens de planregels gezien als uitgesloten bijzondere woonvorm. De ruimtelijke noodzaak daarvoor is niet onderbouwd en dit is bovendien strijdig met de rechtszekerheid omdat niet duidelijk is bij welke mate van zorg en begeleiding sprake is van een bijzondere woonvorm.

12.1. Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor het wonen, uitsluitend in de vorm van zelfstandige woningen, met een maximum van 54 zelfstandige woningen, hieronder niet begrepen 1. bewoning van woonwagens of woonschepen, en 2. bijzondere woonvormen.

Ingevolge artikel 1.21 wordt onder ‘bijzondere woonvorm’ verstaan: ‘Een woonvorm waar bewoners nagenoeg zelfstandig wonen met (voorzieningen voor) verzorging en begeleiding (ook 24-uurs begeleiding) en daar niet verblijven met het doel om therapeutisch behandeld te worden.’

12.2. De Afdeling overweegt dat het onderscheid tussen reguliere woonvormen en zorgwonen ruimtelijk relevant is. In geval van zorgwonen gaat het in de regel om personen die niet (volledig) zelfstandig kunnen wonen. In dit geval heeft de raad door het hoge aantal zorglocaties in de gemeente, waarvan vier in de directe omgeving van het plangebied, woonzorgvormen of wonen met een maatschappelijk doel op de locatie willen uitsluiten. De Afdeling acht dat uitgangspunt van de raad, die zich daarvoor baseert op gemeentelijk beleid in de ‘Nota Wonen en Zorg’ en de ‘Kadernota Samen aan zet’, niet onredelijk. Zorgwonen Bronbeek komt daartegen als zodanig ook niet op. De vraag die voorligt, is of de raad dit op correcte wijze in de planregels heeft verwerkt.

Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een woonsituatie met nagenoeg zelfstandige bewoning of van een situatie van wonen met zorg moet betekenis worden toegekend aan de mate van zorg (toezicht en begeleiding) die aan de bewoners van de betrokken woning wordt verleend. Met de planregels is bedoeld dat een bewoner enige verzorging aan huis kan verkrijgen, zoals fysiotherapie of thuiszorg. Dit geldt ook voor hulp aan huis bij revalidatie. Dergelijke hulp heeft in beginsel geen permanent karakter en is niet op de locatie geïnstitutionaliseerd. In die situatie is nog steeds sprake van nagenoeg zelfstandige bewoning die past bij de woonbestemming. Wat artikel 3.1, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 1.21 van de planregels als bijzondere woonvorm uitsluit, is de Afdeling evenwel niet duidelijk geworden. Hoe het nagenoeg zelfstandig wonen zich verhoudt tot het verkrijgen van verzorging en begeleiding is niet duidelijk. De mate van verzorging en begeleiding als bedoeld in artikel 1.21 van de planregels is niet duidelijk. Daardoor is ook niet duidelijk bij welke mate van verzorging en welke vorm van verzorging sprake is van reguliere bewoning of van een bijzondere woonvorm. De Afdeling acht artikel 1.21 van de planregels strijdig met de rechtszekerheid.

Het betoog slaagt.

Verkamering

13. Zorgwonen Bronbeek voert aan dat er geen ruimtelijk relevante argumenten zijn gegeven voor het uitsluiten van kamerbewoning. Het gebouw leent zich daar juist goed voor. Een mix aan woonvormen draagt bij aan de levendigheid van de buurt en is het meest doelmatig voor het gebruik van het gebouw. Daarbij heeft de raad gehandeld in strijd met het gemeentelijke beleid over verkamering. Verkameren tot drie kamers zou zonder meer mogelijk moeten zijn en vanaf drie kamers zou dit met een vergunning geregeld kunnen worden. De raad heeft niet onderkend dat voor verkamering niet van artikel 3.1 van de planregels kan worden afgeweken. Bovendien staat in artikel 12.3, onder a, van de planregels een onjuiste verwijzing naar artikel 3.1, onder a. Ten slotte heeft de raad volgens Zorgwonen Bronbeek niet uitgelegd waarom de beperking inzake verkamering in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn.

13.1. Ingevolge artikel 12.1, aanhef en onder a, van de planregels is het verboden om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders (omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik) de volgende activiteiten uit te voeren: het verkameren van een (gedeelte van een) gebouw waar wonen is toegestaan (vanaf drie onzelfstandige wooneenheden); tenzij het een bestaande situatie betreft. Daarbij wordt in artikel 1.71 een omschrijving van het begrip verkameren gegeven, te weten: het gebruiken van een (gedeelte van een) gebouw waar wonen is toegestaan voor kamergewijze bewoning, waaronder tevens wordt verstaan het toevoegen van onzelfstandige wooneenheden aan bestaande gevallen van kamergewijze bewoning.

In artikel 1.56 wordt een onzelfstandige wooneenheid omschreven als: een onzelfstandig gedeelte van een gebouw bedoeld voor de huisvesting van één huishouden, waarbij kenmerkend voor de wooneenheid is het gezamenlijk gebruik (met andere wooneenheden) van een toiletruimte, badruimte en/of keuken, en waarbij een wooneenheid uit meerdere ruimten kan bestaan.

Ingevolge artikel 12.3, onder a, kunnen burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning zoals bedoeld in lid 3.1, onder a, verlenen indien: [er volgen drie voorwaarden].

13.2. Zorgwonen Bronbeek betoogt terecht dat in artikel 12.3, onder a, van de planregels een foutieve verwijzing staat. Bedoeld is om te verwijzen naar artikel 12.1 (in de systematiek van de planregels: lid 12.1) in plaats van naar artikel (lid) 3.1, onder a. De raad heeft deze fout op de zitting erkend. Het bestreden besluit is wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.

Het betoog slaagt in zoverre.

13.3. De Afdeling overweegt dat het vaste rechtspraak is dat het aantal bewoners van een pand dat voor kamerverhuur is bestemd, ruimtelijk relevant is omdat het aantal bewoners dat van een woning gebruik maakt van invloed is op het woon- en leefklimaat in de omgeving. Er bestaat een ruimtelijk relevant verschil tussen bewoning van een pand door studenten of door een gezin; de ruimtelijke uitstraling verschilt, gelet op de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de onderscheiden bewoners. Daarbij zijn factoren als parkeerdruk en (geluids)overlast van belang. In een bestemmingsplan kan dus een regeling worden vastgelegd waarmee kamerbewoning wordt verboden. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7648.

De raad heeft van belang geacht dat in de praktijk en uit de evaluatie van het splitsingsbeleid ‘Woningen splitsen, lasten delen’ is gebleken dat kamerbewoning vaak leidt tot overlast en een negatief effect op de leefbaarheid heeft. De raad heeft uit ruimtelijke overwegingen binnen het plangebied niet zonder meer in kamerbewoning willen voorzien. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich niet op dat standpunt heeft kunnen stellen en er niet voor heeft kunnen kiezen om kamerbewoning te reguleren. Dat de raad dit in verband met de Dienstenrichtlijn niettemin niet had mogen reguleren, laat de Afdeling buiten bespreking gelet op haar oordeel onder 13.4 dat het daar te bespreken betoog slaagt.

13.4. De raad heeft wat betreft verkamering beoogd aan te sluiten bij het op 28 oktober 2020 vastgestelde Facetplan. Uit de toelichting bij dat plan volgt dat regulering van verkamering plaatsvindt met het oog op het voorkomen van negatieve effecten voor de leefbaarheid en de leefomgeving. Volgens de toelichting is pas sprake van kamergewijze bewoning bij bewoning door drie personen of meer. Artikel 3.1, aanhef en onder b, van de regels van dat plan verbiedt het zonder vergunning verkameren van een gebouw waar wonen is toegestaan vanaf drie onzelfstandige wooneenheden.

De raad heeft met artikel 3.1, onder a, van de planregels voorzien in alleen (54) zelfstandige woningen, zoals gedefinieerd in artikel 1.83 van de planregels. Een zelfstandige woning is in artikel 1.83 omschreven als ‘een zelfstandig (gedeelte van een) gebouw, dat dient voor de huisvestiging van één huishouden. Kenmerkend voor de woning is de aanwezigheid van eigen voorzieningen, waaronder minimaal een toiletruimte, badruimte en een keuken met kooktoestel’. De raad heeft met artikel 12.1 van de planregels letterlijk de tekst uit artikel 3.1, aanhef en onder b, van de regels van het Facetplan overgenomen. Met artikel 3.1, onder a, van de planregels heeft hij door alleen te voorzien in zelfstandige woningen echter kamerbewoning al uitgesloten. Het verbod in artikel 12.1 is daarom zinledig. Voor zover artikel 12.1 van de planregels in afwijking van artikel 3.1, onder a, vergunningverlening voor kamerbewoning mogelijk maakt, geldt die mogelijkheid vanaf drie onzelfstandige wooneenheden. De raad heeft eraan voorbijgezien dat artikel 12.1 daarmee niet voorziet in verkamering tot drie onzelfstandige wooneenheden. De raad heeft de planregeling inzake verkameren ook in zoverre niet zorgvuldig voorbereid.

Het betoog slaagt ook in zoverre.

Conclusie vaststelling bestemmingsplan

14. Gelet op wat Zorgwonen Bronbeek heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 27 september 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb en het rechtszekerheidsbeginsel. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit, wat betreft de vaststelling van het bestemmingsplan, moet worden vernietigd.

Beroep vaststelling exploitatieplan

15. Tussen een bestemmingsplan en een gelijktijdig vastgesteld exploitatieplan bestaat een samenhang die onder meer is af te leiden uit de artikelen 6.12 en 8.3, derde lid, van de Wro en uit de functie van het exploitatieplan voor de verwezenlijking van het bestemmingsplan. Gelet op deze samenhang tussen beide plannen, dient in dit geval, door de vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, ook het bestreden besluit, wat betreft de vaststelling van het exploitatieplan, te worden vernietigd. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9579, onder 2.8.2, en 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4626, onder 2.23.1. Het beroep tegen het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan is gegrond. De daartegen ingediende beroepsgronden blijven buiten bespreking.

Opdracht en vervolg

16. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.

16.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, zijn op een eventueel nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing. Dat houdt onder meer in dat niet meer kan worden teruggevallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan, omdat in het ontwerpbestemmingsplan geen regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling wijst er verder op dat het instrument ‘exploitatieplan’ niet bestaat onder de Omgevingswet.

Proceskosten en griffierecht beroepen

17. De raad moet de proceskosten van Zorgwonen Bronbeek voor de beroepen in de zaken 202306976/1/R4 en 202307114/1/R4 vergoeden. De Afdeling ziet, gelet op de samenhang, aanleiding die vergoeding te beperken tot één zaak.

De raad moet Zorgwonen Bronbeek het betaalde griffierecht in zaak nr. 202306976/1/R4 vergoeden. De Afdeling zal het door Zorgwonen Bronbeek betaalde griffierecht in zaak nr. 202307114/1/R4 ter hoogte van € 365,00 aan haar terugbetalen omdat dit ten onrechte is geheven, aangezien de besluiten omtrent vaststelling van het exploitatieplan en de vaststelling van het bestemmingsplan als één besluit worden aangemerkt.

Schadevergoeding redelijke termijn

18. Zorgwonen Bronbeek heeft in alle drie zaken verzoeken ingediend om schadevergoeding in verband met een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. De drie zaken gaan in wezen over hetzelfde onderwerp, zodat niet aannemelijk is dat de zaken nrs. 202306976/1/R4 en 202307114/1/R4 naast zaak nr. 202302956/1/R4 extra spanning en frustratie bij Zorgwonen Bronbeek hebben veroorzaakt. Dat betekent dat in één procedure kan worden volstaan met de vaststelling dat de redelijke termijn is geschonden en dat voor de drie zaken samen slechts eenmaal het forfaitaire bedrag aan schadevergoeding wordt gehanteerd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1481. De Afdeling zal voor haar beoordeling uitgaan van de zaak met de grootste overschrijding. Dat is zaak nr. 202302956/1/R4.

18.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit één rechterlijke instantie bestaat met voorafgaande bezwaarprocedure, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste twee jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar en anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.

18.2. Het pro forma-bezwaarschrift van Zorgwonen Bronbeek is gedateerd op 10 april 2022. De Afdeling gaat ervan uit dat de raad het bezwaarschrift op 11 april 2022 heeft ontvangen. De redelijke termijn is in deze procedure dus met twee jaar en ruim vier maanden overschreden. De overschrijding moet voor een vierde deel aan de raad en voor drie vierde deel aan de Afdeling worden toegerekend.

18.3. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 2.500,00.

Proceskosten verzoeken

19. De raad en de Staat moeten ieder de helft van de proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding in zaak nr. 202302956/1/R4 vergoeden. De Afdeling zal bij de berekening wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Arnhem van 29 maart 2023 inzake de afwijzing van de aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen voor het perceel Bronbeeklaan 66 ongegrond;

II. verklaart de beroepen tegen het besluit van de raad van de gemeente Arnhem van 27 september 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Chw Bronbeeklaan 66" en het exploitatieplan "Bronbeeklaan 66" gegrond;

III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Arnhem van 27 september 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Chw Bronbeeklaan 66" en het exploitatieplan "Bronbeeklaan 66";

IV. draagt de raad van de gemeente Arnhem op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III wordt verwerkt op de landelijke voorziening;

V. veroordeelt de raad van de gemeente Arnhem tot vergoeding van bij Stichting Zorgwonen Bronbeek in verband met de behandeling van de beroepen tegen het bestemmingsplan en het exploitatieplan opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VI. wijst het verzoek om schadevergoeding toe;

VII. veroordeelt de raad van de gemeente Arnhem om aan Stichting Zorgwonen Bronbeek een schadevergoeding van € 625,00 te betalen;

VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Stichting Zorgwonen Bronbeek een schadevergoeding van € 1.875,00 te betalen;

IX. veroordeelt de raad van de gemeente Arnhem tot vergoeding van bij Stichting Zorgwonen Bronbeek in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 233,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

X. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Stichting Zorgwonen Bronbeek in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 233,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

XI. gelast dat de raad van de gemeente Arnhem aan Stichting Zorgwonen Bronbeek het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 voor de behandeling van het beroep tegen het exploitatieplan vergoedt;

XII. bepaalt dat de griffier van de Raad van State het door Stichting Zorgwonen Bronbeek ten onrechte betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 voor de behandeling van het beroep tegen het bestemmingsplan aan haar terugbetaalt.

Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.

w.g. Knol

voorzitter

w.g. Bechinka

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2026

371