ECLI:NL:RVS:2026:5241

202503104/1/R1.

Datum uitspraak: 9 september 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. Stichting Koninklijk Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR), statutair gevestigd in Amsterdam,

2. het college van gedeputeerde staten van Flevoland,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Noordoostpolder,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 31 maart 2025 heeft de raad het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben NLR en het college beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Lavendel B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 16 februari 2026 heeft de raad het bestemmingsplan opnieuw, gewijzigd vastgesteld (het herstelbesluit).

Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben NLR en het college een zienswijze over het besluit van 16 februari 2026 naar voren gebracht.

De raad, het college, NLR en Lavendel hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nr. 202502613/1/R1 op 9 juni 2026 op een zitting behandeld. Daar zijn verschenen:

- NLR, vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, advocaat in Amsterdam, en ing. J. Vreeke en ir. M.P.A.M. Brouwer;

- het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Samuels Brusse - van der Linden en mr. J.S. Haakmeester, beiden advocaat in Baarn, mr. A.R.S. Gajadien, mr. Y.C. Schuttevaar, I. Zomerdijk. J. van der Perk, C.A. Visser, vergezeld door luitenant-kolonel R. van der Most van Spijk;

- de raad, vertegenwoordigd door mr. S. van Gent, advocaat in Zwolle, en A.M. Kleine Staarman.

Ook is op de zitting Lavendel, vertegenwoordigd door mr. M.L. Diepenhorst en mr. H. Koolen, beiden advocaat in Amsterdam, [persoon A], [persoon B] en [persoon C], en bijgestaan door [persoon D], ing. M. Hullegie en [persoon E], als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet en omvang geding

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 28 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

2. Bij het herstelbesluit heeft de raad het plan opnieuw, gewijzigd vastgesteld. Hiermee is de raad aan een inmiddels ingetrokken beroep tegemoetgekomen door artikel 3.4.2 van de planregels te wijzigen ten opzichte van het oorspronkelijke vaststellingsbesluit. In deze planregel staat, na de wijziging, dat de minimale afstand van het parkeerterrein tot nabij gelegen woningen 25 meter moet bedragen en dat, voordat geparkeerd mag worden, maatregelen moeten zijn getroffen om de hinder, bijvoorbeeld door inschijnende koplampen, van parkerende auto’s te voorkomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Hierna worden eerst de beroepen tegen het herstelbesluit behandeld en daarna die tegen het oorspronkelijke besluit.

3. Wanneer na 1 januari 2024 gedurende de beroepsprocedure over een bestemmingsplan een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb wordt genomen, dan geldt dat op dat besluit nog het oude recht van toepassing is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, overweging 25.4. Dat betekent dat ook op het herstelbesluit het oude recht van toepassing is.

Inleiding

4. Het bestemmingsplan maakt aan de Leemringweg 19 in Kraggenburg een recreatiepark mogelijk met onder meer 400 standplaatsen voor structureel recreatief nachtverblijf, 10 groepshotels en 100 bouwwerken voor recreatief nachtverblijf. In de huidige situatie exploiteert Lavendel op dat perceel het recreatiepark Netl Park & Netl Camping Kallumaan (Netl). Het park biedt onder meer kampeerplaatsen, vakantiehuisjes, groepsaccommodaties, horecavoorzieningen en faciliteiten voor dagrecreatie aan. Daarnaast kan het park worden gebruikt voor bijeenkomsten en evenementen. De activiteiten van Netl zijn op onderdelen in strijd met de ter plaatse geldende beheersverordening "Landelijk gebied", maar deze zijn vervolgens alsnog toegestaan op grond van vijf tijdelijke omgevingsvergunningen voor handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening, waarvan een deel inmiddels is verlopen. Met het bestemmingsplan is beoogd om de tijdelijk vergunde bouw- en gebruiksmogelijkheden blijvend toe te staan en daarmee de mogelijkheid te bieden om het recreatiepark uit te breiden.

NLR en het college zijn het niet eens met het bestemmingsplan. NLR exploiteert aan de Voorsterweg 31 in Marknesse, op hemelsbreed ongeveer 2 km afstand tot het plangebied, het zogenoemde "NLR Drone Centre". Hier worden unmanned aircraft systems (UAS) getest en ontwikkeld. NLR beschikt over een zogenoemde Europese exploitatievergunning om vluchten met onbemande luchtvaartuigen tot 750 kg uit te voeren. Zij vreest dat de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt haar zullen belemmeren in haar bedrijfsvoering. Het college heeft beroep ingesteld, omdat het vindt dat het plan in strijd is met provinciale belangen nu de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de mogelijke gevolgen van het plan voor de bedrijfsvoering rond het Drone Centre. Het college wijst op het maatschappelijk belang om onbemande luchtvaartuigen, waaronder ongecertificeerde drones, te kunnen testen, ermee te oefenen en militair oefengebied te behouden. Het NLR Drone Centre is gelegen op het Mobiliteit en Infrastructuur Test Centrum (MITC). Het MITC is een bedrijventerrein waar bedrijven, onderzoeks-, onderwijs- en kennisinstellingen samenkomen voor onderzoek en hightech ontwikkelingen op het gebied van slimme mobiliteiten waar voer- en vliegtuigen voor de toekomst ontwikkeld en getest kunnen worden. Het college heeft de raad bij besluit van 28 maart 2025 een instructie gegeven omtrent het behoud van de test- en oefenruimte voor onbemande luchtvaartuigen rondom het MITC. Lavendel en de raad hebben beroep ingesteld tegen het instructiebesluit. Deze beroepen zijn gelijktijdig op zitting behandeld met onderhavige beroepen van NLR en het college tegen het bestemmingsplan.

5. Bij besluit van 16 februari 2026 heeft de raad het besluit van 31 maart 2025 gewijzigd.

Toetsingskader

6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Goede procesorde

7. Lavendel heeft op 22 mei 2026 een nader stuk ingediend. Het stuk heeft een omvang van 55 pagina’s en bevat 18 bijlagen van in totaal ongeveer 1.000 pagina’s. Op 29 mei 2026 heeft ook de raad nadere stukken ingediend. Het gaat hierbij om een aanvullende notitie stikstof van Rho Adviseurs van 29 mei 2026 en berekeningen met de AERIUS Calculator.

7.1. Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen ter motivering van een eerdere beroepsgrond, nieuwe argumenten worden aangevoerd en kan nieuw bewijs worden ingediend, tenzij dat in strijd is met de goede procesorde. De goede procesorde stelt dus grenzen aan de mogelijkheid om in een lopende procedure nieuwe argumenten of nieuw bewijs in te brengen. Dat geldt ook als het nog meer dan 10 dagen duurt voordat de zitting is, zoals geregeld in artikel 8:58 van de Awb. De Afdeling hanteert twee vragen om te beoordelen of de goede procesorde wordt geschonden. De eerste vraag is of voor de overige partij(en) te weinig tijd resteert om zich er inhoudelijk over uit te laten. De tweede vraag is of de zaak moet worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging. Onder dat laatste valt ook de voorbereiding van de zitting door de bestuursrechter. Bij de invulling van deze twee vragen speelt in ieder geval een rol of het bewijsmiddel eerder had kunnen worden ingediend, de omvang van het bewijsmiddel, de complexiteit ervan en de deskundigheid die vereist is om daar adequaat op te reageren.

7.2. De Afdeling laat de door Lavendel op 22 mei 2026 overgelegde nadere stukken buiten beschouwing. Daarbij betrekt de Afdeling de omvang van de stukken en de complexiteit daarvan, die tot een onwenselijke vertraging van de procedure kunnen leiden, en de omstandigheid dat Lavendel deze stukken eerder hadden kunnen indienen.

Het begeleidende schrijven van de raad van 29 mei 2026 is van beperkte omvang. De Afdeling zal dit stuk daarom niet buiten beschouwing laten. De Afdeling zal de bijlagen vanwege de complexiteit daarvan en de omstandigheid dat de raad deze stukken eerder had kunnen indienen, buiten beschouwing laten. Dit betekent dat de Afdeling de conclusies in het begeleidend schrijven wel zal betrekken bij de beoordeling.

Gevolgen voor de bedrijfsvoering van NLR

8. NLR heeft aangegeven dat een belangrijk deel van de testvluchten die zij uitvoert moet plaatsvinden in de directe omgeving van het Drone Centre, in verband met de mogelijkheid om bij calamiteiten veilig te kunnen landen en vanwege restricties op het zendvermogen van de apparatuur om te communiceren met onbemande luchtvaartuigen. NLR maakt voor die vluchten gebruik van het daartoe aangewezen luchtruim, gekenmerkt als EHR66, waartoe zij van maandag tot en met vrijdag exclusieve toegang heeft. EHR66 strekt zich uit over het Drone Centre en over het grootste deel van het plangebied waar Netl is gevestigd.

Op 24 mei 2019 heeft de Europese Commissie de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 (Uitvoeringsverordening) vastgesteld inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen. NLR is op grond van de Uitvoeringsverordening verplicht om per vlucht een risicobeoordeling te maken, aan de hand waarvan wordt bepaald of en onder welke omstandigheden een vlucht mag plaatsvinden. Uit die risicobeoordeling vloeit volgens NLR vrijwel altijd voort dat een vlucht alleen mag worden uitgevoerd boven "dunbevolkt gebied". Als gevolg van het bestemmingsplan zal er volgens NLR op het perceel van Netl geen sprake zijn van dunbevolkt gebied, zodat een belangrijk deel van de vluchten niet meer kan plaatsvinden in het luchtruim EHR66, waardoor zij ernstig wordt beperkt in haar activiteiten. Ook is het zo dat het naast luchtruim EHR66 gelegen luchtruim EHTSA67 dan niet meer gebruikt kan worden, omdat die dan niet bereikt kan worden.

NLR betoogt dat haar belang niet alleen is gelegen in haar eigen ondernemersbelang, maar ook in het algemeen belang van de nationale veiligheid. NLR draagt met haar werkzaamheden namelijk bij aan de ontwikkeling van militaire UAS en daaraan gerelateerde technologie. Onder meer de minister van Infrastructuur en Waterstaat, het ministerie van Defensie (Commandant der Strijdkrachten) en de Koninklijke Marine (plv. Commandant Zeestrijdkrachten) hebben onderschreven dat de werkzaamheden van het Drone Centre van NLR van groot belang zijn voor Defensie. Als NLR minder vluchten met UAS kan uitvoeren, worden ook die belangen getroffen.

9. Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie hebben op 4 juli 2018 de Verordening (EU) 2018/1139 (Verordening) vastgesteld. Hierin zijn gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart (European Union Aviation Safety Agency, EASA) neergelegd. In artikel 57 is bepaald dat de Europese Commissie uitvoeringshandelingen vaststelt ten aanzien van onbemande luchtvaartuigen. Deze uitvoeringshandelingen zijn opgenomen in de Uitvoeringsverordening. Of een vlucht mag worden uitgevoerd hangt op grond van de Uitvoeringsverordening af van de risicobeoordeling die overeenkomstig artikel 11 van de Uitvoeringsverordening moet worden gemaakt. Bij die beoordeling wordt onder meer betrokken hoe dicht bevolkt het gebied is waarboven de vlucht wordt uitgevoerd.

In artikel 76 van de Verordening staat verder dat EASA voor de toepassing van de Verordening zogeheten aanvaardbare wijzen van naleving en de op basis daarvan vastgestelde gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen opstelt. Op grond van dit artikel heeft EASA in 2019 "Acceptable Means of Compliance (AMC) en Guidance Material (GM)" (AMC en GM) uitgebracht. Daaruit volgt dat de risicobeoordeling als bedoeld in artikel 11 van de Uitvoeringsverordening aan de hand van het in het AMC en GM opgenomen model Specific Operations Risk Assessment (SORA), versie 2.0, kan worden gemaakt. Uit dat model vloeit voort dat de meeste vluchten die NLR maakt alleen mogen plaatsvinden boven "sparsely populated area", oftewel dunbevolkt gebied. Op 15 september 2025 heeft de EASA de AMC en GM aangepast, in die zin dat de risicobeoordeling nu aan de hand van het in het AMC en GM opgenomen model SORA, versie 2.5 kan worden gemaakt. Uit het model SORA 2.5 volgt onder meer dat dunbevolkt gebied gedefinieerd wordt als een gebied met een dichtheid van minder dan 500 personen per km2.

10. De raad stelt zich in het besluit van 16 februari 2026 op het standpunt dat het bestemmingsplan niet leidt tot een verdere beperking van de exploitatiemogelijkheden van NLR ten opzichte van de bestaande planologische situatie, bestaande uit de beheersverordening. De raad heeft daarbij niet de aan Netl verleende tijdelijke vergunningen voor gebruik en bouwwerken betrokken.

Voor de beoordeling van de gevolgen van het bestemmingsplan op de exploitatiemogelijkheden van NLR heeft de raad een vergelijking gemaakt tussen de bestaande planologische mogelijkheden op grond van de beheersverordening en de nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.

De representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden op grond van de beheersverordening exclusief de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de tijdelijke vergunningen, is uitgewerkt in het bedrijfsplan Brennels, aldus de raad. Uit dit bedrijfsplan blijkt volgens de raad dat ook met een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van de beheersverordening structureel en jaarrond sprake is van hoge bezoekersaantallen van meer dan 500 personen per km2 en dat jaarrond op het terrein van Netl gelijktijdig meerdere "assemblies of people", oftewel bijeenkomsten van mensen, aanwezig zijn. Dit betekent volgens de raad dat ook in de bestaande planologische situatie sprake is van personenconcentraties die vanuit het oogpunt van vluchtveiligheid relevant zijn voor het uitvoeren van UAS-vluchten door NLR.

In aanvulling hierop is in opdracht van Netl een specifiek onderzoek uitgevoerd naar de grondrisico’s en de daaruit voortvloeiende risicobuffers in relatie tot de activiteiten van NLR en Netl, het "Onderzoeksrapport grondrisico’s en risicobuffers inzake NLR en NETL" van 1 december 2025 van Droneconsultancy.nl. Dit onderzoeksrapport is als bijlage 8 bij de toelichting op het bestemmingsplan gevoegd. De raad heeft toegelicht dat uit dit onderzoeksrapport volgt dat de noodzaak voor NLR om bufferzones aan te houden en vluchten aan te passen in hoogte of route, rechtstreeks voortvloeit uit het geldende luchtvaartveiligheidsregime en de toepassing van SORA. Hieruit blijkt volgens de raad en Netl dat een representatieve invulling van de maximale planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden op grond van de beheersverordening tot een dusdanig aantal personen op het terrein van Netl leidt, dat zowel op grond van het in de SORA opgenomen criterium van "500 personen per km2" als op grond van het daarin opgenomen criterium van "assemblies of people" inclusief bijbehorende bufferzones, het gehele jaar niet met drones boven het terrein van Netl gevlogen kan worden. Het nieuwe bestemmingsplan omvat dus geen aanvullende of wezenlijk andere beperking van de exploitatiemogelijkheden van NLR, zo stelt de raad.

Ook wijst de raad op de oplegnotitie bij de ruimtelijke onderbouwing van het bestemmingsplan van 1 december 2025 waarin volgens de raad nadrukkelijk aandacht is besteed aan het onderscheid tussen planologische gevolgen en operationele beperkingen die voortvloeien uit het luchtvaartveiligheidsregime.

10.1. Niet in geschil is dat er als gevolg van de voorziene bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, op nagenoeg geen enkel moment meer sprake zal zijn van dunbevolkt gebied bij Netl en dat NLR daardoor niet met drones boven het terrein mag vliegen. Onbetwist is namelijk dat het aantal van maximaal 500 personen per vierkante kilometer overschreden zal worden door de ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt. De raad stelt zich met verwijzing naar het rapport Brennels, op het standpunt dat NLR hierdoor niet onevenredig in haar belangen wordt getroffen, omdat het vliegen van drones over het terrein onder het voorgaande planologische regime - uitgaande van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden - ook niet mogelijk zou zijn.

De Afdeling kan de raad hier niet in volgen, omdat het in het rapport Brennels beschreven bedrijfsplan naar haar oordeel niet kwalificeert als een representatieve invulling van de mogelijkheden van het bestaande planologische regime. Het in rapport Brennels omschreven bedrijfsplan beschrijft geen realistisch scenario. Het bedrijfsplan is in de bestaande situatie niet gerealiseerd, ook niet met de verleende tijdelijke vergunningen, wijkt aanzienlijk af van de bestaande situatie en er zijn ook nooit plannen in die richting voorbereid door Lavendel. Verder is niet realistisch dat het beschreven bedrijfsplan de daarin opgenomen grote aantallen bezoekers kan trekken, als alleen van de mogelijkheden wordt uitgegaan die de beheersverordening biedt. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de beheersverordening slechts de mogelijkheid biedt voor het gebruiken van gronden als standplaats voor ten hoogste 15 mobiele kampeermiddelen in de periode van 15 maart tot en met 31 oktober, een beperkt aantal grote evenementen toestaat en bouwmogelijkheden geeft voor maximaal 4 recreatiewoningen en maximaal 3 bedrijfswoningen of appartementen.

Daar komt bij dat in de nieuwe situatie het bestemmingsplan voorziet in een ruimere uitbreiding van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden dan alleen de eerder vergunde camping. Daarmee staat vast dat het bestemmingsplan tot een beperking van de exploitatiemogelijkheden van NLR leidt. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat op de zitting duidelijk is geworden dat NLR in de huidige situatie wel kan vliegen in het luchtruim boven het plangebied, en het terrein van Netl, zij het niet onafgebroken.

10.2. Door zich op het standpunt te stellen dat de bedrijfsvoering van NLR door de vaststelling van het bestemmingsplan niet nadelig wordt gewijzigd, heeft de raad ook het belang van NLR en het belang dat is gemoeid met het kunnen testen van UAS onvoldoende gewogen. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.

Voor zover de raad en Lavendel aanvoeren dat het beoogde type testvluchten van NLR elders in Nederland of in het buitenland of in luchtruim TGB NLR High kunnen plaatsvinden, heeft NLR toegelicht dat voor experimentele vluchten van belang is dat NLR vanuit veiligheidsoogpunt en technisch oogpunt in ieder geval bij de eerste experimentele vluchten van een drone dichtbij de faciliteiten van NLR blijft en relatief laag blijft vliegen. Pas op het moment dat zeker is gesteld dat alle systemen ook in de vlucht naar behoren functioneren, kan worden overgegaan op vluchten iets verder weg en/of hoger zodat dan vluchten gemaakt kunnen worden in luchtruim TGB NLR High en EHTSA67. Het bestaan van luchtruim TGB NLR High en luchtruim EHTSA67 doet daarom niet af aan het belang van NLR om de haar toegestane activiteiten in het luchtruim van EHR66 te laten plaatsvinden. Daarnaast is het zo dat als er belemmeringen zijn vanwege het terrein van Netl om in een deel van luchtruim EHR66 te vliegen, de bereikbaarheid van luchtruim EHTSA67 in het geding komt, omdat dit luchtruim achter luchtruim EHR66 is gesitueerd.

NLR heeft erop gewezen dat zij in de periode 2021 tot en met 2025 jaarlijks tussen de 170 en 556 vluchten heeft kunnen uitvoeren. NLR draagt met haar werkzaamheden bij aan de ontwikkeling van militaire UAS en daaraan gerelateerde technologie, wat als zodanig ook niet is bestreden door de raad. Tijdens de zitting is van de zijde van de Koninklijke Landmacht toegelicht dat de werkzaamheden van het Drone Centre van NLR van groot belang zijn voor defensie. Als NLR minder vluchten met UAS kan uitvoeren, worden ook die zwaarwegende belangen getroffen. Bovendien gaat het standpunt van de raad en Lavendel er aan voorbij dat NLR op dit moment vanuit het MITC over het gebied kan vliegen, en deze bestaande situatie, inclusief de rechten waarop NLR zich voor het maken van testvluchten kan beroepen, alleen al daarom een mee te wegen belang vormt bij vaststelling van het bestemmingsplan.

10.3. De raad heeft zich daarom niet op het standpunt kunnen stellen dat het bestemmingsplan geen aanvullende of wezenlijk andere beperking van de exploitatiemogelijkheden van NLR oplevert ten opzichte van de bestaande planologische situatie. De raad heeft ook het belang van NLR om te kunnen testen met een UAS onvoldoende bij de afweging van belangen betrokken. De Afdeling ziet daarom aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet heeft onderkend dat de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn voor NLR.

Het betoog slaagt.

Instructiebesluit

11. Het college voert aan dat de raad het instructiebesluit van 28 maart 2025 ten onrechte niet in acht heeft genomen. Op grond van het instructiebesluit was de raad gehouden om geen regels op te nemen in het omgevingsplan die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen binnen het werkingsgebied "Luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen" onevenredig belemmeren, tenzij uit een advies vanuit het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en het ministerie van Defensie blijkt dat daartegen geen bezwaar bestaat. Op grond van artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet geldt een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro als een onderdeel van het omgevingsplan. Het bestemmingsplan maakt een intensiever gebruik van het recreatiepark Netl mogelijk waardoor meer personen op het terrein van Netl aanwezig kunnen zijn. Gelet op het gebruik van het bovengelegen luchtruim voor het testen van experimentele en zware drones is dat niet verenigbaar met het MITC en wordt het testen en oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen op en rondom het MITC onevenredig belemmerd.

11.1. De raad stelt dat een instructiebesluit niet kan zien op het vaststellen van een bestemmingsplan. Dat brengt met zich dat met het vaststellen van het bestemmingsplan, de raad niet in strijd heeft gehandeld met het instructiebesluit van 28 maart 2025. Op grond van artikel 4.6, tweede lid, van de Invoeringswet Omgevingswet is, als voor inwerkingtreding van de Ow een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, het oude recht van toepassing totdat het besluit onherroepelijk is. Omdat het ontwerpbestemmingsplan voor inwerkingtreding van de Ow ter inzage is gelegd, is op het bestemmingsplan de Wro en niet de Ow van toepassing. Een instructiebesluit is echter een instrument uit de Ow. Het provinciale instructiebesluit heeft daarom geen juridische gevolgen voor het raadsbesluit over de vaststelling van het bestemmingsplan. Artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow bepaalt dat een instructie alleen kan worden gegeven aan de raad over het stellen van regels in een omgevingsplan. Een bestemmingsplan is geen omgevingsplan. Dat een bestemmingsplan na inwerkingtreding van rechtswege deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, maakt dat volgens de raad niet anders. Het is niet de raad die het omgevingsplan wijzigt door het vaststellen van een bestemmingsplan, maar het bestemmingsplan maakt van rechtswege deel uit van het omgevingsplan.

11.2. In artikel I van het instructiebesluit van 28 maart 2025 staat dat het college besluit vast te stellen het aan de raad te geven "Instructiebesluit Behoud test- en oefenruimte (on)bemande luchtvaartuigen MITC/NLR", zoals is aangegeven in Bijlage A.

In Bijlage A staat dat het college aan de raad opdraagt: "Geen regels op te nemen in het omgevingsplan die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen binnen het werkingsgebied 'Luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen' onevenredig belemmeren, tenzij uit een advies vanuit het Ministerie Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Defensie blijkt dat daartegen geen bezwaar bestaat.

Daarbij geldt dat een omgevingsplan ook een plan omvat dat valt onder artikel 4.6, lid 2, onder a, onder 2 Invoeringswet Omgevingswet. Onder dit artikel vallen bestemmingsplannen die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn gestart, maar nu nog moeten worden vastgesteld. Uiteindelijk vastgestelde bestemmingsplannen maken van rechtswege deel uit van het omgevingsplan."

11.3. Bij uitspraak van vandaag in zaak nr. 202502613/1/R1, ECLI:NL:RVS:2026:5216, heeft de Afdeling het instructiebesluit vernietigd, zodat er alleen al hierom geen reden was voor de raad het instructiebesluit te volgen. Aan een inhoudelijke bespreking van de door het college in dit verband naar voren gebrachte beroepsgrond, komt de Afdeling niet toe.

Het betoog slaagt niet.

Provinciaal belang

12. Het college betoogt dat het provinciaal belang van het MITC, waar NLR deel van uitmaakt, door de raad bij vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende is meegewogen. Het wijst erop dat het MITC als bovenregionaal bedrijventerrein van provinciaal belang is aangewezen in de lijst van gevallen van provinciaal belang, zoals door het college is vastgesteld op 19 december 2023.

12.1. De raad stelt zich op het standpunt dat NLR door het bestemmingsplan niet wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering. Ook ervan uitgaande dat de bedrijfsvoering van NLR een provinciaal belang is, dan is het provinciaal belang volgens de raad voldoende gewogen. Er is geen reden om aan te nemen dat het bestemmingsplan de verdere ontwikkeling van het MITC belemmert. Voor het uitvoeren van test-, experimenteer- en demonstratievluchten met UAS geldt dat geen verdere beperking van de gebruiksmogelijkheden voortvloeit uit de bouw- en gebruiksmogelijkheden in het nieuwe bestemmingsplan ten opzichte van de planologische mogelijkheden die de oude beheersverordening biedt, aldus de raad.

12.2. Zoals hiervoor onder 10.1-10.3 is overwogen, heeft de raad niet onderkend dat het functioneren van NLR met het nieuwe bestemmingsplan verder wordt beperkt ten opzichte van de beheersverordening. Gelet hierop heeft de raad zich niet op het standpunt kunnen stellen dat het bestemmingsplan geen negatieve gevolgen heeft voor het kunnen uitvoeren van test-, experimenteer- en demonstratievluchten met UAS. De Afdeling kan het college volgen in het standpunt dat het MITC, waar NLR deel van maakt, van provinciaal belang is, gelet op de belangen van innovatie, werkgelegenheid en economische groei in de regio. Omdat het NLR deel uitmaakt van het MITC, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet op het standpunt kunnen stellen dat de ontwikkeling van het MITC niet wordt belemmerd als gevolg van het bestemmingsplan en dat het provinciaal belang voldoende is gewogen.

Het betoog slaagt.

Mer-beoordeling

13. Het college betoogt dat de raad onvoldoende voor ogen heeft gehad dat aan het testen en vliegen met experimentele drones grote risico’s verbonden zijn voor de personen die zich op het terrein van Netl bevinden. In de mer-beoordeling is hier ten onrechte geen aandacht aan besteed. Om die reden had de raad niet kunnen volstaan met een mer-beoordeling, maar had een MER moeten worden opgesteld.

Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat de voortoets die is uitgevoerd om te beoordelen of sprake is van mogelijk significante effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden onjuist is, althans is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten. Ook daarom kon de raad niet met een mer-beoordeling volstaan. In de stikstofberekening voor de gebruiksfase is alleen rekening gehouden met de effecten van de toename die in het bestemmingsplan is opgenomen. Daarmee is volgens het college aan dit bestemmingsplan een berekening met intern salderen ten grondslag gelegd. Omdat het hier gaat om een ruimtelijke ontwikkeling, is dit in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193 (Pasgeld-West).

Ook NLR betoogt dat de raad niet met een mer-beoordeling heeft kunnen volstaan, maar een milieueffectrapport (MER) had moeten opstellen. Daartoe voert zij aan dat het bestemmingsplan mogelijk maakt dat er dagelijks minimaal 3.000 personen recreëren bij Netl. Daarnaast maakt het bestemmingsplan mogelijk dat er twee maal per jaar een festival van vier dagen wordt georganiseerd voor respectievelijk 17.500 personen en 20.000 personen. Dit betekent dat het aantal personen per jaar boven 250.000 kan komen, zodat een MER moet worden gemaakt.

Verder voert NLR aan dat de voortoets die is uitgevoerd om te beoordelen of sprake is van mogelijk significante effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden onjuist is. Niet alleen wordt uitgegaan van onjuiste uitgangspunten, zoals een te laag bezoekersaantal, maar bovendien blijkt uit de voortoets dat uitsluitend wanneer intern gesaldeerd zou worden met de huidige verkeersgeneratie van Netl er geen sprake is van significante effecten. Dit betekent dat een passende beoordeling en een MER diende te worden opgesteld en niet met een voortoets en mer-beoordeling kon worden volstaan, zo voert NLR aan.

13.1. De raad heeft te kennen gegeven dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 2.7, eerste lid, en artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming (Wnb) is vastgesteld. Gelet hierop is het besluit gebrekkig tot stand gekomen en slagen de betogen in zoverre.

13.2. Voor zover de raad stelt dat het relativiteitsvereiste op dit punt in de weg staat aan vernietiging van het besluit, komt de Afdeling hier niet aan toe, omdat het besluit moet worden vernietigd nu de raad te kennen heeft gegeven dat het besluit in strijd met artikel 2.7, eerste lid, en artikel 2.8 van de Wnb is vastgesteld. Het verweer van de raad dat het betoog van NLR afstuit op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste, kan daarom onbesproken blijven.

13.3. Voor zover de raad en Lavendel stellen dat de beroepsgrond van het college over strijd met de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2026 onredelijk laat is ingediend, omdat het college eerst op 12 mei 2026 als zelfstandige grond heeft aangevoerd dat de motivering van het bestemmingsplan ten aanzien van stikstof, in strijd met deze uitspraak is vastgesteld, overweegt de Afdeling als volgt.

Het college heeft in zijn oorspronkelijke beroepschrift tegen het op 31 maart 2025 vastgestelde bestemmingsplan al aangevoerd dat de effecten op de Natura 2000-gebieden onvoldoende zijn onderzocht en dat om die reden niet kon worden volstaan met een mer-beoordeling. Wat het college aanvoert over de uitspraak van 14 januari 2026 is geen nieuwe beroepsgrond, maar een nadere onderbouwing van de eerder aangevoerde grond dat de effecten voor Natura 2000-gebieden niet voldoende zijn onderzocht.

Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen ter motivering van een eerdere beroepsgrond, nieuwe argumenten worden aangevoerd en kan nieuw bewijs worden ingediend, tenzij dat in strijd is met de goede procesorde. De goede procesorde stelt dus grenzen aan de mogelijkheid om in een lopende procedure nieuwe argumenten of nieuw bewijs in te brengen. Dat geldt ook als het nog meer dan tien dagen duurt voordat de zitting is, zoals geregeld in artikel 8:58 van de Awb. De Afdeling hanteert twee vragen om te beoordelen of de goede procesorde wordt geschonden. De eerste vraag is of voor de overige partij(en) te weinig tijd resteert om zich er inhoudelijk over uit te laten. De tweede vraag is of de zaak moet worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging. Onder dat laatste valt ook de voorbereiding van de zitting door de bestuursrechter.

De Afdeling ziet in de nadere onderbouwing van het college geen reden om strijd met de goede procesorde aan te nemen. Voor de raad en Lavendel resteerde voldoende tijd om zich hierover inhoudelijk uit te laten, wat er ook (mede) toe heeft geleid dat de raad heeft erkend dat het bestemmingsplan op dit punt gebrekkig tot stand is gekomen. De conclusie is dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 2.7, eerste lid, en artikel 2.8, van de Wnb is vastgesteld. De betogen van het college en NLR slagen alleen al hierom.

Beroepen gericht tegen het oorspronkelijke besluit

14. Ingevolge artikel 6:19, zesde lid, van de Awb staat vervanging van een besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener daarbij belang heeft. Niet is gebleken dat appellanten nog belang hebben bij de behandeling van hun beroepen tegen het inmiddels vervangen besluit van 31 maart 2025.

Conclusie

15. De beroepen tegen het oorspronkelijke besluit zijn niet-ontvankelijk.

16. De beroepen tegen het besluit van 16 februari 2026 zijn gegrond. Het besluit van 16 februari 2026 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en artikel 2.7, eerste lid, en artikel 2.8 van de Wnb.

17. De Afdeling ziet, gelet op de aard en omvang van de gebreken die aan het besluit van 16 februari 2026 kleven, in dit geval geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen.

18. Ter voorlichting van partijen overweegt de Afdeling nog het volgende. Het op 31 maart 2025 vastgestelde plan is niet in werking getreden - en heeft dus geen deel uitgemaakt van het omgevingsplan - omdat NLR binnen de beroepstermijn een verzoek om voorlopige voorziening heeft ingediend en het vaststellingsbesluit bij uitspraak van 18 juli 2025 door de voorzieningenrechter is geschorst. Nu het herstelbesluit dezelfde strekking heeft als het besluit van 31 maart 2025, strekt de door de voorzieningenrechter ten aanzien van het besluit van 31 maart 2025 uitgesproken schorsing zich mede uit tot het herstelbesluit (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4794). Ook daarom is het bestemmingsplan niet in werking is getreden. Zoals volgt uit de uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, onder 25.1, kan de raad in dit geval terugvallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan, als de raad een ontwikkeling mogelijk wil maken die niet wezenlijk afwijkt van hetgeen waarin het ontwerpbestemmingsplan voorzag en er daarbij ook geen sprake is van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt. In dat geval moet de raad bij het nemen van een nieuw besluit het recht zoals dat gold voor 1 januari 2024 toepassen.

19. De raad moet de proceskosten van NLR vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de beroepen tegen het besluit van 31 maart 2025 niet-ontvankelijk;

II. verklaart de beroepen tegen het besluit van 16 februari 2026 gegrond;

III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Noordoostpolder van 16 februari 2026 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)";

IV. veroordeelt de raad van de gemeente Noordoostpolder tot vergoeding van de bij Stichting Koninklijk Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.335,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V. gelast dat de raad van de gemeente Noordoostpolder aan Stichting Koninklijk Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 385,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. H.J.M. Besselink en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.

w.g. Uylenburg

voorzitter

w.g. Janse

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026

855