202500668/1/A2.
Datum uitspraak: 9 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in Den Haag,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 december 2024 in zaak nrs. 23/3368 en 23/3371 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 3 november 2022 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd, wegens onvergunde onzelfstandige bewoning door meer dan twee bewoners.
Bij besluit van 15 december 2022 heeft het college een op 30 juni 2022 opgelegde last onder dwangsom, wegens onvergunde onzelfstandige bewoning door meer dan twee bewoners, ter hoogte van € 5.000,00 ingevorderd.
De hiertegen gemaakte bezwaren heeft het college bij afzonderlijke besluiten van 3 april 2023 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 december 2024 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Het beroep tegen de tweede opgelegde last is geregistreerd onder zaak nr. 23/3371 en het beroep tegen de invorderingsbeschikking van de eerste last onder dwangsom onder zaak nr. 23/3368.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaken nrs. 202407414/1/A2 en 202407409/1/A2, op een zitting behandeld op 21 april 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S. van der Eijk, advocaat te Delft, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.M.T. Konings en mr. R.D. Fehrmann, vergezeld door R. Ait el Hadj, zijn verschenen. Tijdens deze zitting heeft [appellante] de voorzitter van de enkelvoudige kamer gewraakt. Hierop is het onderzoek ter zitting geschorst.
Op 11 mei 2026 heeft [appellante] het wrakingsverzoek ingetrokken.
De Afdeling heef de zaak opnieuw, gelijktijdig met zaken nrs. 202407414/1/A2 en 202407409/1/A2, op een zitting behandeld op 23 juni 2026, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. T.M.T. Konings en mr. R.D. Fehrmann, vergezeld door R. Ait el Hadj, zijn verschenen. Omdat de advocaat van [appellante] zich één dag voor de zitting heeft teruggetrokken en [appellante] heeft aangegeven zich te willen laten bijstaan, heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst en de zaak aangehouden.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw, gelijktijdig met zaken nrs. 202407414/1/A2 en 202407409/1/A2, op een zitting behandeld op 9 juli 2026, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. T.M.T. Konings en mr. R.D. Fehrmann, vergezeld door R. Ait el Hadj, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Den Haag. Inspecteurs van de Haagse Pandbrigade hebben op 20 mei 2022 geconstateerd dat er in de woning zes personen wonen die geen duurzaam, gemeenschappelijk huishouden vormen. De inspecteurs hebben geconcludeerd dat sprake is van onvergunde onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen. Bij besluit van 30 juni 2022 heeft het college [appellante] wegens overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 een last onder dwangsom ter hoogte van € 5.000,00 opgelegd. [appellante] kreeg tot 18 augustus 2022 de tijd om de overtreding te beëindigen en diende de overtreding vervolgens beëindigd te houden. Op 12 juli 2022 hebben de inspecteurs vastgesteld dat de woning leeg is. Bij een hercontrole op 27 september 2022 constateerden de inspecteurs zeven slaapplaatsen in de woning en hebben zij zes personen in de woning aangetroffen. Het college heeft bij besluit van 15 december 2022 vastgesteld dat de op 30 juni 2022 opgelegde last onder dwangsom is verbeurd. Met een invorderingsbeschikking van 15 december 2022 heeft het college de dwangsom ingevorderd. Omdat de overtreding nog niet was beëindigd, heeft het college op 3 november 2022 een tweede last onder dwangsom opgelegd, onder verbeurte van een dwangsom van € 10.000,00. [appellante] kreeg tot 22 december 2022 de tijd om de overtreding te beëindigen.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank is [appellante] niet gevolgd in haar betoog dat het inspectierapport van 29 september 2022, dat naar aanleiding van de hercontrole op 27 september 2022 is opgesteld, onzorgvuldig tot stand is gekomen. De bewoonster heeft haar verklaring in het Grieks afgelegd. Niet is gebleken dat de bewoonster de Griekse taal onvoldoende beheerste om op adequate wijze een verklaring af te leggen. Bovendien heeft de inspecteur in het rapport opgenomen dat de communicatie goed verliep en dat zij elkaar goed konden begrijpen. Het college was niet gehouden uiteen te zetten waarom de inspecteur de Griekse taal machtig is.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat niet in geschil is dat [appellante] kan beschikken over de wijze waarop de woning wordt gebruikt. Zij heeft de overtreding ook aanvaard, omdat zij is tekortgeschoten in wat redelijkerwijs van haar mocht worden verwacht om de overtreding te voorkomen. Het pas ter zitting ingenomen standpunt dat zij de woning heeft verhuurd aan een stel en niet aan zes personen en dat zij de woning iedere twee weken heeft gecontroleerd, is niet met stukken onderbouwd. Ook heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat zij de huurders heeft gewezen op de regels. Bovendien was [appellante] door de eerste opgelegde last onder dwangsom een gewaarschuwd mens en had zij zich actief moeten inspannen om de overtreding beëindigd te houden. Door niet te voldoen aan de op haar rustende zorgplicht ter voorkoming van de overtreding, heeft [appellante] de overtreding aanvaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college [appellante] terecht als overtreder heeft aangemerkt, dat het college bevoegd was aan haar een last onder dwangsom op te leggen en dat het college terecht de verbeurde dwangsom heeft ingevorderd.
Hoger beroep en beoordeling daarvan
3. De gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd over het invorderen van de op 30 juni 2022 opgelegde last onder dwangsom, zijn een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder rechtsoverweging 4 tot en met 6 opgenomen overwegingen, voor zover die overwegingen betrekking hebben op het besluit van 15 december 2022.
4. [appellante] heeft de volgende gronden aangevoerd over het opleggen van de tweede last onder dwangsom. [appellante] betwist dat er ten tijde van de hercontrole op 27 september 2022 zes slaapplaatsen in gebruik waren en dat zij de woning aan zes personen in gebruik heeft gegeven. Zij heeft de woning aan één stel in gebruik gegeven. Zij heeft de overtreding ook niet aanvaard. [appellante] benadrukt dat zij de woning regelmatig heeft gecontroleerd en dat zij tegenover het stel waarmee zij zaken deed heeft benadrukt dat de woning niet in gebruik mocht worden gegeven aan anderen en dat ook geen extra slaapplaatsen gecreëerd mochten worden om andere personen te laten overnachten. De enkele stelling dat zij een gewaarschuwd mens was en dat zij zich actief had moeten inspannen om de overtreding beëindigd te houden, is ontoereikend. [appellante] kan, ook al heeft zij een voorgeschiedenis, niet meer doen dan haar best.
4.1. Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad, voor zover het gaat om natuurlijke personen, in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend, indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487. Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, onder 1.11.
4.2. De Afdeling overweegt dat [appellante] als eigenaar beschikkingsmacht had over de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimten zonder de daarvoor benodigde vergunning. Deze overtreding houdt namelijk direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. De eigenaar van een woning kan in de regel beschikken over dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2501, onder 5.1, en vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, onder 9.3).
4.3. Het college heeft evenwel, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet aangetoond dat [appellante] de overtreding heeft aanvaard. De Afdeling overweegt dat uit het inspectierapport van 29 september 2022 blijkt dat op 27 september 2022 andere personen in de woning verbleven dan op 20 mei 2022. Eén van de nieuwe bewoners heeft verklaard dat zij met zes personen in de woning wonen, maar dat zij nog geen huur hebben betaald. Hij heeft verklaard dat [appellante] op 12 oktober 2022 voor het eerst langs zou komen om de huur op te halen. Zij hadden nog geen borg betaald. [appellante] had wel de sleutel aan hen overgedragen. Uit de verklaring blijkt niet dat [appellante] toen zij de sleutel aan de betreffende huurder heeft overgedragen heeft ingestemd met bewoning door alle zes de personen die op het moment van de controle in de woning verbleven. De Afdeling overweegt verder dat [appellante] niet kan worden verweten dat zij de woning nog niet heeft gecontroleerd. De inspectie van 27 september 2022 vond immers plaats aan het begin van een nieuwe huurperiode. De Afdeling volgt het college niet in het standpunt dat de enkele omstandigheid dat [appellante] geen schriftelijke huurovereenkomst heeft gesloten met de huurders voldoende is om tot het oordeel te komen dat [appellante] de zorgplicht heeft geschonden.
Het betoog slaagt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank van 19 december 2024 moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 3 april 2023, waarbij het college het besluit van 3 november 2022 in stand heeft gelaten, ongegrond heeft verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen dat besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, omdat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal het besluit van 3 november 2022 herroepen.
6. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 december 2024 in zaak nr. 23/3371;
III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 december 2024 in zaak nr. 23/3368;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van 3 april 2023, waarbij het college van burgemeester en wethouders van Den Haag het besluit van 3 november 2022 in stand heeft gelaten, gegrond;
V. vernietigt dat besluit van 3 april 2023;
VI. herroept het besluit van 3 november 2022;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.134,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 473,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Engele, griffier.
w.g. Daalder
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Engele
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026
1033