202403749/1/R3.
Datum uitspraak: 9 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in Gouda,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 april 2024 in zaak nr. 21/3965 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Gouda.
Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2019, aangevuld bij besluit van 5 december 2019, heeft het college de aanvraag van [appellante] om een omgevingsvergunning voor het gebruik van de eerste etage van het pand aan [locatie] in Gouda voor horeca geweigerd.
Bij besluit van 3 mei 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 april 2024 heeft de rechtbank onder meer het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. P.M.L. Schilder Spel, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door T. Weerheijm en E.M. van Bennekom, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 31 oktober 2018. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellante] exploiteert een brasserie op de begane grond van het pand aan [locatie] in Gouda (het pand). Zij wil de eerste etage van het pand ook voor horeca gaan gebruiken en de tweede etage voor wonen. Om dit mogelijk te maken heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteiten "bouwen" en "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening".
3. Op het pand rust op grond van het bestemmingsplan "Binnenstad Oost" onder meer de bestemming "Centrum - 1" met de functieaanduiding "horeca van categorie iii". Uit artikel 3, lid 3.1.1, aanhef en onder a, onder 10, van de planregels volgt dat op gronden met deze bestemming en functieaanduiding een horecabedrijf van categorie III is toegestaan op de begane grond. Op grond van artikel 3, lid 3.1.1, aanhef en onder b, onder 1 en 2, van de planregels zijn op de eerste verdieping van het pand en hoger alleen wonen en bij wonen behorende toegangen en bergingen toegestaan.
Standpunt college
4. Het college heeft geweigerd om op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, af te wijken van het bestemmingsplan. Volgens het college is wonen op de verdiepingen het uitgangspunt in het plangebied van het bestemmingsplan. Dat de eerste verdieping in het pand de laatste vijftig tot zestig jaar niet in gebruik is geweest als woning, betekent niet dat de functie wonen niet alsnog uitvoerbaar zou zijn. Met bouwkundige aanpassingen is het mogelijk dat het pand geschikt wordt voor bewoning. Ook wanneer aan beide zijden van het pand niemand zou wonen, wordt horeca op de eerste verdieping daardoor niet toelaatbaar. Het college vindt wildgroei van horeca op de eerste verdieping in verband met het leefbaar houden van de Markt niet gewenst. Verder is de situatie in het pand aan Markt 17 niet gelijk aan [locatie], dus is er geen strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Oordeel rechtbank
5. De rechtbank vindt de stelling van het college dat de functie van wonen behouden moet blijven voor de eerste etage van het pand onvoldoende gemotiveerd, onder meer omdat er op grond van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 3.5.1 van de planregels toestemming kan worden gegeven voor andere niet-woonfuncties op de eerste etage, zoals een kantoorfunctie. Volgens de rechtbank heeft het college wel in redelijkheid doorslaggevende betekenis kunnen hechten aan het belang om nadelige effecten op de leefbaarheid in de omgeving te voorkomen. De stelling van [appellante] dat er geen nadelige effecten zijn, omdat er geen mensen in naburige panden wonen, doet daar niet aan af. Daargelaten dat deze stelling niet concreet is onderbouwd, is niet uitgesloten dat in de toekomst alsnog bewoning zal (kunnen) plaatsvinden op de verdiepingen van naburige panden. Dit is volgens het bestemmingsplan op meer plekken in de directe omgeving mogelijk, aldus de rechtbank. Het gelijkheidsbeginsel is niet geschonden, omdat er geen gelijke gevallen zijn. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard.
Hoger beroep
Toetsingskader
6. Het college komt bij de beslissing over toepassing van zijn bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Daarom moet het college de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Gronden van het hoger beroep en beoordeling daarvan
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college ervan mocht uitgaan dat de uitbreiding van horeca op de eerste verdieping betrekking had op de horecacategorie III. Volgens [appellante] bleek al uit de aanvraag dat zij de eerste verdieping wilde gebruiken voor lichte horeca (horecacategorie II), met een eerdere sluitingstijd en dus ook minder overlast, maar heeft zij dit ook aangegeven in gesprekken met de gemeente en in de bezwaarprocedure. Voor zover er bij het college onduidelijkheid was over de horecacategorie die was aangevraagd, had het hierover navraag moeten doen.
7.1. In de aanvraag heeft [appellante] aangegeven dat zij zowel de begane grond als de eerste verdieping wil gebruiken voor ‘horeca’. Hieruit blijkt niet dat zij een andere horecacategorie wilde aanvragen dan de voor de begane grond toegestane horecacategorie III. Daargelaten dat de aanvraag leidend is, kan dit ook uit de stukken uit de bezwaarprocedure niet worden afgeleid, nu daarin onder meer wordt gesproken over ‘uitbreiding’ van de restaurantfunctie. Het college mocht dus aannemen dat de aanvraag van [appellante] om haar eetgelegenheid uit te breiden ging over dezelfde horecacategorie als voor die eetgelegenheid geldt.
Het betoog slaagt niet.
8. [appellante] betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid doorslaggevende betekenis heeft kunnen hechten aan het belang om effecten op de leefbaarheid van de omgeving te voorkomen. [appellante] wijst erop dat er op de eerste verdiepingen in de omgeving van het pand geen mensen wonen, omdat in het naastgelegen pand een discotheek is gevestigd. Zij wil lichte horeca realiseren die geen gevolgen heeft voor de leefbaarheid. Het college heeft op verschillende adressen in het centrumgebied wel ingestemd met horeca op de eerste verdieping. Als voorbeelden noemt [appellante] de horeca op Markt 17, Markt 30, Markt 40, de Korte Tiendeweg 15, de Lange Tiendeweg 90 en de Koster Gijzensteeg 8. De rechtbank heeft niet onderkend dat hieruit blijkt dat het college helemaal geen belang hecht aan het behoud van wonen op de eerste verdieping. Dit geldt temeer nu het college wel al heeft ingestemd met de realisatie van een kantoor op de eerste etage van het pand. [appellante] stelt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de situatie op voormelde adressen vergelijkbaar is met de situatie in haar pand. Nu voor de genoemde adressen wel een omgevingsvergunning is verleend voor horeca op de eerste etage, handelt het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel door haar een omgevingsvergunning te weigeren.
8.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college doorslaggevende betekenis heeft kunnen hechten aan het belang om effecten op de leefbaarheid van de omgeving te voorkomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat er nu op de eerste etage van de naburige panden niemand woont, niet betekent dat dit in de toekomst niet kan veranderen. Daarnaast is gesteld noch gebleken dat er niet (op de verdiepingen) in andere panden in de omgeving van [locatie] wordt gewoond of kan worden gewoond. De stelling van [appellante] dat zij alleen lichte horeca op de eerste etage wil realiseren kan niet tot een ander oordeel leiden, alleen al omdat dit niet uit haar aanvraag blijkt. Aan de omstandigheid dat het college wel omgevingsvergunningen heeft verleend voor horeca op de eerste etage van andere panden in de omgeving kan niet de conclusie worden verbonden dat het college geen oog heeft gehad voor de effecten van het toestaan van horeca op de eerste etage van die panden. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende onderbouwd dat de horeca op die adressen binnen een andere horecacategorie valt dan de horecacategorie die door [appellante] is aangevraagd (dit geldt voor de horeca op de Korte Tiendeweg 15, Markt 17 en Lange Tiendeweg 90), dat er op de eerste etage van sommige andere panden al horeca was gevestigd (Koster Gijzensteeg 8 en Markt 30) of dat er geen horeca was op de eerste etage, maar op een entresol (Markt 40). Daarom heeft de omgevingsvergunning voor deze panden geen of minder effect op de leefbaarheid van de omgeving dan de horeca-uitbreiding die [appellante] heeft aangevraagd. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de gevallen niet vergelijkbaar zijn en het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden.
Het voorgaande betekent dat het betoog niet slaagt.
9. [appellante] betoogt dat de weigering van de omgevingsvergunning in strijd is met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Zij heeft met de coronaperiode zeer moeilijke jaren achter de rug. Daarnaast zorgen de stijgende inkoopprijzen en de omstandigheid dat gasten minder te besteden te hebben ook voor de nodige (financiële) problemen. Zij heeft een groot belang bij de verlening van de vergunning. Er zijn geen belangen die zich verzetten tegen die verlening. In veel gevallen in de directe omgeving wordt afgeweken van de woonfunctie op de eerste etage. Veel horecazaken in de omgeving mogen wel horeca exploiteren op de eerste etage.
9.1. Hoewel naar het oordeel van de Afdeling vaststaat dat de afwijzing van de aanvraag van de omgevingsvergunning voor [appellante] financiële gevolgen heeft omdat zij daardoor niet kan uitbreiden, is ter zitting bevestigd dat deze gevolgen niet zodanig zijn dat de onderneming niet kan voortbestaan. Het college heeft mogen stellen dat de leefbaarheid van de omgeving aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat. Gelet hierop is er geen strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Verheij
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026
752