202303114/1/R2.
Datum uitspraak: 9 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Fokkerij Centrum Nederland B.V. (FCN) en [appellant], gevestigd en wonend in Best,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 30 maart 2023 in zaak nr. 22/2530 in het geding tussen:
FCN en [appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Best;
alsmede
uitspraak in het geding tussen:
1. [partij sub 1A] en [partij sub 1B] (de Maatschap),
2. [partij sub 2],
appellanten,
en
het college,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2022 heeft het college een omgevingsvergunning voor de varkenshouderij en de hondenfokkerij aan de [locatie] in Best geweigerd.
Bij uitspraak van 30 maart 2023 heeft de rechtbank het door FCN en [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 september 2022 vernietigd voor zover daarbij niet is beslist op het verzoek van FCN en [appellant] om de vergunning gedeeltelijk te verlenen en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak hebben FCN en [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 25 juli 2023 heeft het college het besluit van 28 september 2022 ingetrokken en de omgevingsvergunning partieel verleend voor het houden van varkens en partieel geweigerd voor het houden van honden en de bouw van een geluidsscherm.
FCN en [appellant], [partij sub 1A] en de Maatschap en [partij sub 2] hebben daartegen gronden naar voren gebracht.
FCN en [appellant], het college, [partij sub 1A] en de Maatschap en [partij sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, samen met de zaken met zaaknummers 202303007/1/R2 en 202303115/1/R2, op zitting behandeld op 10 april 2026, waar FCN en [appellant], vertegenwoordigd door [appellant], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat in Tilburg, en C.A.M. Spapens, deskundige, en vergezeld door [persoon], [partij sub 1A] en de Maatschap, vertegenwoordigd door [partij sub 1A], bijgestaan door mr. P.J.G. Goumans, advocaat in Nijmegen, [partij sub 2], bijgestaan door mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door L.J.A.M. van der Vleuten en mr. S. Tielemans-Ewalts, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 1 februari 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. FCN en [appellant] exploiteren de veehouderij aan de [locatie] (de veehouderij) in Best. Zij hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor de varkenshouderij en een hondenfokkerij. Het college heeft deze omgevingsvergunning op 28 september 2022 onder andere geweigerd, omdat een hondenfokkerij in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied Best 2002" (het bestemmingsplan). FCN en [appellant] zijn het niet eens met dit besluit.
[partij sub 1A] en de Maatschap en [partij sub 2] wonen of exploiteren een bedrijf op korte afstand van de veehouderij. Zij zijn het niet eens met het besluit van het college van 25 juli 2023 om de omgevingsvergunning partieel te verlenen voor het houden van varkens, onder meer omdat zij vrezen voor geur- en geluidoverlast.
2.1. De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft onder andere overwogen, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 30 maart 2023, 21/3340, dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een hondenfokkerij in strijd is met het bestemmingsplan. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat die gronden uitsluitend bestemd zijn voor een grondgebonden agrarisch bedrijf. Volgens de rechtbank voldoet een hondenfokkerij niet aan de begripsomschrijving van een grondgebonden agrarisch bedrijf.
Daarnaast heeft de rechtbank onder meer overwogen dat het college zijn besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het geen toepassing heeft gegeven aan artikel 2.21 van de Wabo. De aangevraagde activiteiten hangen namelijk niet onlosmakelijk met elkaar samen. De rechtbank heeft het beroep van FCN en [appellant] daarom gegrond verklaard en het besluit vernietigd.
Hoger beroep
4. Het betoog van FCN en [appellant] is identiek aan hun betoog in de vergelijkbare zaak nr. 202303007/1/R2. In die zaak gaat het net als in deze zaak om een besluit waarbij het college de gevraagde omgevingsvergunning voor onder andere een hondenfokkerij aan de [locatie] in Best heeft geweigerd. Volgens het college is een hondenfokkerij daar in strijd met het bestemmingsplan. Het betoog is in beide zaken gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat inhoudt dat het college zich terecht op dat standpunt heeft gesteld.
5. In haar uitspraak van vandaag in zaak nr. 202303007/1/R2, ECLI:NL:RVS:2026:5239, onder 6, heeft de Afdeling geoordeeld dat het betoog van FCN en [appellant] niet slaagt. Er is geen aanleiding om over het identieke betoog van FCN en [appellant] in deze zaak anders te oordelen.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
7. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beroepen tegen het besluit van 25 juli 2023
Besluit van 25 juli 2023
8. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank hebben FCN en [appellant] de aanvraag op 24 april 2023 aangevuld. In die aanvulling staat: "Wij vragen de gemeente een nieuw definitief besluit te nemen op:
- de aanvraag van 1 februari 2021 (OLO 5792335) partieel te verlenen voor het houden van varkens en bouw van bedrijfsgebouw nr. 2 partieel te weigeren voor het houden van honden en de bouw van het geluidscherm."
Bij besluit van 25 juli 2023 heeft het college opnieuw beslist op de aanvraag, zoals aangevuld op 24 april 2023. Daarbij heeft het college het besluit van 28 september 2022 ingetrokken en dat besluit vervangen. Het besluit van 25 juli 2023 wordt daarom, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
9. Bij het besluit van 25 juli 2023 heeft het college op de aangevulde aanvraag van 24 april 2023 beslist. De omgevingsvergunning is geweigerd voor het fokken van honden en de bouw van een geluidsscherm voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met de regels van de ruimtelijke ordening. De omgevingsvergunning is verleend voor het houden van varkens en de bouw van bedrijfsgebouw 2 en luchtinlaten voor de activiteiten bouw en milieu.
Beroep tegen de weigering
10. FCN en [appellant] betogen dat de omgevingsvergunning voor het fokken van honden en de bouw van een geluidsscherm ten onrechte is geweigerd. Volgens hen heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat een hondenfokkerij op hun gronden in strijd is met het bestemmingsplan.
10.1. Zoals onder 8 is weergegeven, hebben FCN en [appellant] het college verzocht om de aanvraag te weigeren voor het houden van honden en de bouw van het geluidscherm. Alleen al om deze reden kan het betoog van FCN en [appellant] niet slagen.
Beroepen tegen de verlening
11. [partij sub 1A] en de Maatschap en [partij sub 2] zijn het niet met het besluit eens voor zover de omgevingsvergunning is verleend voor het houden van varkens en de bouw van bedrijfsgebouw 2 en luchtinlaten.
Ingetrokken beroepsgronden
12. Op de zitting hebben [partij sub 1A] en de Maatschap en [partij sub 2] hun beroepsgronden over het ontbreken van een nieuw ontwerpbesluit, volksgezondheid, geluid en de werking van het huisvestingssysteem voor dekberen van 7 maanden en ouder ingetrokken. Daarnaast hebben [partij sub 1A] en de Maatschap op de zitting hun beroepsgronden over de rechtsmiddelenclausule, de toets van de aangevraagde bouwactiviteiten anders dan voor de hondenfokkerij aan het geldende bestemmingsplan en het Activiteitenbesluit milieubeheer ingetrokken. Tot slot heeft [partij sub 2] op de zitting zijn beroepsgrond over geur ingetrokken.
Bedrijfsgebouw 2
13. Gelet op wat is besproken op de zitting, begrijpt de Afdeling de beroepen van [partij sub 1A] en de Maatschap en [partij sub 2] zo dat zij onder meer betogen dat onduidelijk is wat met betrekking tot bedrijfsgebouw 2 is vergund. Zij hebben erop gewezen dat met betrekking tot bedrijfsgebouw 2 twee tekeningen onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning. Dit maakt de omgevingsvergunning volgens hen rechtsonzeker.
13.1. Uit het besluit van 25 juli 2023, onder 4, volgt dat de documenten opgesomd in bijlage 2 als gewaarmerkte stukken deel uitmaken van de vergunning. Onder 5 staat dat vijf gewaarmerkte bijlagen deel uitmaken van het besluit, waaronder "bijlage 2: inventarisatie documenten". Bijlage 2 bij het besluit bevat een lijst van "bij het besluit betrokken documenten".
Documentnummer 13 van die lijst, met code 19-114 en bladnummer M1, omvat een tekening van onder andere stal 2. Daarop staat een stempel "Behoort bij besluit van burgemeester en wethouders van Best d.d. 25 juli 2023". In het meest noordwestelijke gedeelte van stal 2 is een kantoorruimte ingetekend, waarbij de tekst "kantoor hondenfokkerij/hygiënesluis + verkoopruimte honden" en "installatieruimte" is opgenomen. Direct ten zuidoosten daarvan is een overkapping weergegeven, waaronder onder andere een "hondentoilet" staat. Ten zuidoosten van de overkapping zijn een opslagruimte en een stalruimte ingetekend. In de stalruimte staat "15 st honden (15 opfokteven + puppy’s)". Direct daaraan aansluitend is een "uitloop" aangeduid.
Documentnummer 55 van die lijst, met code 22-125 en bladnummer M1 en waarbij staat "vervangende tekening ingediend 17 mei 2023", omvat ook een tekening van onder andere stal 2. Daarop staat ook een stempel "Behoort bij besluit van burgemeester en wethouders van Best d.d. 25 juli 2023". Uit die tekening kan worden afgeleid dat de invulling van bedrijfsgebouw 2 anders is dan op de tekening met code 19-114. Zoals op de zitting is besproken, blijkt uit die tekening met code 22-125 dat stal 2 is bedoeld voor de functies kantoor, carport en opslag, zonder dat die functies betrekking hebben op het houden of fokken van honden.
De Afdeling stelt vast dat beide tekeningen onderdeel uitmaken van het besluit van 25 juli 2023. Dat heeft het college op de zitting ook bevestigd. Dat het college op de zitting daarnaast te kennen heeft gegeven dat het heeft bedoeld om de tekening met code 22-125 te vergunnen, komt niet overeen met de tekst van het besluit en doet er dus niet aan af dat ook de tekening met code 19-114 onderdeel is van het besluit. Omdat de twee tekeningen wat betreft bedrijfsgebouw 2 niet met elkaar overeenkomen, is onduidelijk wat met betrekking tot bedrijfsgebouw 2 is vergund. Het besluit is in zoverre dus in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel vastgesteld.
Het betoog slaagt.
Toets aan het geldende bestemmingsplan
14. [partij sub 1A] en de Maatschap betogen dat het college de aanvraag voor zover die betrekking heeft op de hondenfokkerij, ten onrechte eerst heeft getoetst aan het bestemmingsplan "Buitengebied Best 2002" en vervolgens aan het bestemmingsplan "Buitengebied Best 2021".
14.1. Zoals onder 8 is weergegeven, hebben FCN en [appellant] het college verzocht om de aanvraag te weigeren voor het houden van honden en de bouw van het geluidscherm. De aanvraag had dus geen betrekking op de hondenfokkerij. Alleen al om deze reden kan het betoog van FCN en [appellant] niet leiden tot de vernietiging van het besluit.
Het betoog slaagt niet.
Duiding voorschriften
15. [partij sub 1A] en de Maatschap betogen dat de manier waarop de voorschriften in bijlage 2 bij het besluit van 25 juli 2023 zijn weergegeven, tot een rechtsonzekere situatie leidt. De artikelnummers ontbreken nagenoeg bij alle voorschriften en daar waar artikelnummers wel voorkomen, komt die nummering niet overeen met de inhoudsopgave, zo stellen zij. Ook wijzen [partij sub 1A] en de Maatschap erop dat artikelen waarnaar wordt verwezen ontbreken, zoals artikel 5.3.1, waarnaar in artikelen 5.5.1 en 5.5.3 wordt verwezen.
15.1. De Afdeling stelt vast dat de voorschriften in het besluit niet genummerd zijn en dat waar deze nummering wel voorkomt, deze niet altijd overeenkomt met de inhoudsopgave. Maar anders dan [partij sub 1A] en de Maatschap betogen, leiden die omstandigheden op zichzelf niet tot een rechtsonzekere situatie. Daarbij is van belang dat de inhoud van de voorschriften ook zonder - met de inhoudsopgave overeenkomende - artikelnummering kenbaar is. Dat is hier voor de meeste voorschriften het geval.
In zoverre slaagt het betoog niet.
15.2. Dat is anders voor zover in de artikelen 5.5.1 en 5.5.3 van de voorschriften wordt verwezen naar artikel 5.3.1, waarop [partij sub 1A] en de Maatschap wijzen. Omdat geen van de voorschriften als artikel 5.3.1 is aangeduid, is onduidelijk wat in de artikelen 5.5.1 en 5.5.3 van de voorschriften met de verwijzing naar die bepaling wordt bedoeld. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
In zoverre slaagt het betoog wel.
Het houden van dieren
16. Zowel [partij sub 1A] en de Maatschap als [partij sub 2] betogen dat het college ten onrechte het voorschrift over het houden van dieren aan de omgevingsvergunning heeft verbonden. Volgens hen staat dat voorschrift in feite het bedrijfsmatig houden en fokken van honden toe.
16.1. Op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.
16.2. Het vergunningvoorschrift over het houden van dieren luidt:
"[…]
Binnen de inrichting mogen bedrijfsmatig geen honden worden gehouden. Om deze reden mogen er maximaal 7 honden aanwezig zijn, waarvan maximaal 5 moederhonden. Daarnaast mogen er in totaal maximaal 3 nestjes honden per kalenderjaar worden geboren. Deze pups mogen worden gehouden tot de leeftijd van 3 maanden.
[…]"
16.3. Tijdens de zitting heeft het college erkend dat het het vergunningvoorschrift over het houden van dieren in strijd met artikel 2.22 van de Wabo aan de omgevingsvergunning heeft verbonden. De Afdeling constateert dat het college zich hiermee in zoverre op een ander standpunt heeft gesteld dan in het bestreden besluit. Niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven. Het besluit is in zoverre in strijd met de vereiste zorgvuldigheid en met artikel 2.22 van de Wabo genomen.
Alleen al om deze reden slaagt het betoog.
Huisvestingssysteem
17. Zowel [partij sub 1A] en de Maatschap als [partij sub 2] betogen dat het huisvestingssysteem BWL 2009.12.V4 voor dekberen van 7 maanden en ouder, dat in de voorschriften is opgenomen, niet in overeenstemming is met de Regeling ammoniak en veehouderij.
17.1. Tijdens de zitting heeft het college erkend dat in de voorschriften in strijd met de Rav het huisvestingssysteem BWL 2009.12.V4 voor dekberen van 7 maanden en ouder is opgenomen. Dit had volgens het college BWL 2009.12.V5 moeten zijn. De Afdeling constateert dat het college zich hiermee in zoverre op een ander standpunt heeft gesteld dan in het bestreden besluit. Niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven. Het besluit is in zoverre in strijd met de vereiste zorgvuldigheid en met de rechtszekerheid genomen.
Het betoog slaagt.
Conclusie
18. Het beroep van FCN en [appellant] tegen het besluit van 25 juli 2023 is ongegrond.
18.1. De beroepen van [partij sub 1A] en de Maatschap en [partij sub 2] tegen dit besluit zijn gegrond. Gelet op wat is overwogen onder 13.1, 15.2, 16.3 en 17.1 is het besluit van 25 juli 2023 genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en met de artikelen 3:2 van de Awb en 2.22 van de Wabo.
18.2. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
18.3. Het college moet de proceskosten van [partij sub 1A] en de Maatschap en [partij sub 2] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart de beroepen van Fokkerij Centrum Nederland B.V. en [appellant] en van [partij sub 1A] en [partij sub 1B] tegen het besluit van 25 juli 2023 van het college van burgemeester en wethouders van Best ongegrond;
III. verklaart het beroep van [partij sub 2] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Best van 25 juli 2023 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Best van 25 juli 2023, kenmerk IN23-01930;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Best tot vergoeding van bij
- [partij sub 1A] en [partij sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
- [partij sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Best aan [partij sub 2] het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.E.H.J. Vollaers, griffier.
w.g. Gundelach
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Vollaers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026
880-1135
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
e. 1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk,
[…]."
Artikel 2.10
"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2. 1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
[…]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
[…]."
Artikel 2.21
Indien een aanvraag betrekking heeft op een project dat uit verschillende activiteiten bestaat en de omgevingsvergunning voor dat project ingevolge de artikelen 2.10 tot en met 2.20a moet worden geweigerd, kan het bevoegd gezag op verzoek van de aanvrager de omgevingsvergunning verlenen voor de activiteiten waarvoor zij niet behoeft te worden
geweigerd.
Artikel 2.22
[…]
2. Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.
[…].