202404238/1/R1.
Datum uitspraak: 9 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Vastpost B.V. en anderen, alle gevestigd te Urk,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Urk,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Wonen en Bijzondere Woonvormen" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Vastpost B.V. en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Vastpost BV en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2026, waar Vastpost B.V. en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.E.G. Claessen en mr. W.H. Lindhout, beiden advocaat te Bergen om Zoom, op zitting zijn gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 21 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het plan is een zogenoemd paraplubestemmingsplan voor het gehele gemeentelijk grondgebied van Urk. Het plan bevat een verbod op woningsplitsing, woningomzetting, woninguitbreiding en kamerverhuur-/bewoning. Van dit verbod kan onder voorwaarden (tijdelijk) worden afgeweken. De Werckpost-groep, bestaande uit Werckpost B.V., Werckpost Beheer B.V. en Werckpost Service B.V., is een uitzendorganisatie die onder andere 150 arbeidsmigranten huisvest op Urk. Vastpost B.V. is de eigenaar van de huisvestingslocaties aan de Industrierondweg 26A en 26B en Pyramideweg 2 op Urk. [bedrijf A] is de eigenaar van de huisvestingslocatie aan de Lijkant 10 op Urk. Zij hebben gezamenlijk beroep ingesteld tegen het plan, omdat het plan volgens hen leidt tot verminderde mogelijkheden om arbeidsmigranten te huisvesten op Urk.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Beroepsgronden
4. Vastpost B.V. en anderen stellen dat de in artikel 5.2, onder b, van de planregels opgenomen afwijkingsbepaling om arbeidsmigranten te huisvesten een te hoge drempel opwerpt, zodat geen sprake is van een reële mogelijkheid daartoe. Volgens hen is de afwijkingsbepaling in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, onder meer omdat de voorwaarden hiervoor niet-limitatief zijn en als open normen zijn geformuleerd.
4.1. De raad stelt dat het plan nodig is met het oog op een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad en vanwege de leefbaarheid binnen een straat of buurt. De raad weerspreekt dat het plan leidt tot verminderde mogelijkheden om arbeidsmigranten te huisvesten binnen de gemeente. De raad wijst erop dat van het verbod in artikel 5.1 van de planregels onder de in artikel 5.2 opgenomen voorwaarden kan worden afgeweken. De voorwaarden zijn volgens de raad gebaseerd op gangbare voorwaarden voor kamerverhuur, waaronder de oude beleidsregel "Huisvesting tijdelijke werknemers Urk 2017". Dat slechts kan worden afgeweken van het verbod in artikel 5.1 met een tijdelijke omgevingsvergunning, hangt samen met de keuze van de raad om in de toekomst de huisvesting van arbeidsmigranten te clusteren. Dit heeft volgens de raad voordelen, namelijk voor het toezicht, de voorzieningen, en afhankelijk van de locatie, het woon-werkverkeer.
4.2. Artikel 1.3 van de planregels luidt: onder ‘bestaande situaties’ wordt verstaan: met betrekking tot bebouwing: legale bebouwing die op het tijdstip van terinzagelegging van het voorbereidingsbesluit aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning; met betrekking tot gebruik: het legale gebruik van grond en bebouwing, zoals aanwezig op het tijdstip van terinzagelegging van het voorbereidingsbesluit, dan wel toegestaan krachtens een omgevingsvergunning.
Artikel 5.1 luidt: het is verboden de volgende gebruiksactiviteiten uit te voeren in een gebouw, woning en/of zelfstandige woonruimte die leiden tot: a. woningsplitsing; b. woningomzetting; c. woninguitbreiding; d. kamerverhuur-/bewoning; e. in afwijking van het bepaalde in lid b, c en d, geldt het verbod niet voor hospita verhuur.
Artikel 5.2, onder b, luidt: burgemeester en wethouders kunnen in afwijking van het bepaalde in artikel 5.1 sub b , artikel 5.1 sub c en artikel 5.1 sub d, een omgevingsvergunning verlenen voor de duur van maximaal 5 jaar indien: 1. het gaat om het toevoegen van onzelfstandige woonruimte, niet zijnde initiatieven voor huishoudens; 2. in afwijking van het gestelde in artikel 5.2 lid b geldt de termijn van maximaal 5 jaar niet voor zorgwoningen; 3. er sprake is van een minimale gebruiksoppervlakte wonen na omzetting en/of uitbreiding van 15 m² per onzelfstandige woonruimte; 4. niet meer dan 4 onzelfstandige woonruimten per gebouw ontstaan; 5. het gaat om een maximum van 2 personen per onzelfstandige woonruimte, tot een maximum van 6 personen per gebouw; 6. In afwijking van het gestelde onder artikel 5.2 sub b onder 5 geldt voor het Oude Dorp een maximum van 4 personen per gebouw; 7. de behoefte ten behoeve van de beoogde doelgroep is onderbouwd en aangetoond; 8. wordt voldaan aan de ‘beleidsregels parkeren’ en bestemmingsplan ‘parapluherziening parkeernormen Urk’, zoals deze gelden ten tijde van de aanvraag omgevingsvergunning; 9. de aanvraag in overeenstemming is met de omgevingsvisie, woonvisie, programma en overige beleid(sregels) omtrent woningsplitsing, woningomzetting, woninguitbreiding en kamerbewoning/-verhuur.
Artikel 5.2, onder c, luidt: een omgevingsvergunning zoals genoemd onder artikel 5.2 sub a en artikel 5.2 sub b wordt slechts verleend na een belangenafweging waarbij geen onevenredige afbreuk mag worden gedaan aan in ieder geval de volgende criteria: 1. het straat- en bebouwingsbeeld; 2. de woonsituatie; 3. de verkeers- en parkeersituatie; 4. de sociale veiligheid; 5. de fysieke en externe veiligheid; 6. de milieusituatie; 7. de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden; 8. de privaatrechtelijke situatie.
4.3. In de plantoelichting is onder andere vermeld dat het plan geen gevolgen heeft voor bestaande legale situaties in combinatie met situaties waarbij woningen thans reeds worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten, waarbij dit mogelijk is op basis van de aan die gronden toegekende bestemmingen wonen. De Afdeling stelt vast dat het verbod in artikel 5.1 van de planregels geen betrekking heeft op bestaande situaties als bedoeld in artikel 1.3 van de planregels, maar slechts ziet op nieuwe situaties. Ten aanzien van die nieuwe situaties overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De raad wil, met het oog op de leefbaarheid binnen een straat of buurt, dat het college van burgemeester en wethouders per geval toetst of woningsplitsing, woningomzetting, woninguitbreiding of kamerverhuur-/bewoning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dit is vanwege de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet gewijzigd, met dien verstande dat sprake moet zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2624, onder 14. In hetgeen Vastpost B.V. en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen reden te oordelen dat de raad dit niet zo heeft kunnen regelen. Daarvoor is van belang dat voor een afwijkingsbepaling, zoals hier aan de orde, geldt dat hierin in voldoende mate moet worden bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden hiervan gebruik mag worden gemaakt. De voorwaarden moeten voldoende concreet en objectief zijn begrensd. Vergelijk de uitspraak van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2823, onder 9.3. In hetgeen Vastpost B.V. en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat hieraan niet is voldaan in artikel 5.2, onder b, 1 tot en met 8, of in de nadere voorwaarden hiervoor in artikel 5.2, onder c, van de planregels. Hierin is naar het oordeel van de Afdeling nauwkeurig omschreven welke aspecten het college van burgemeester en wethouders betrekt bij het al dan niet toepassen van de afwijkingsbepaling in artikel 5.2, onder b, van de planregels. Gelet hierop en mede in aanmerking genomen dat in het karakter van een afwijkingsbepaling besloten ligt dat deze in verschillende situaties kan worden toegepast, is in zoverre duidelijk in welke gevallen hiervan kan worden gebruikgemaakt. Evenmin zijn in de planregels vage begrippen opgenomen. De in de planregels opgenomen begrippen zijn gebruikelijke criteria, die tot uitdrukking brengen dat in voorkomend geval een afweging van alle betrokken belangen dient plaats te vinden. Gelet op het voorgaande is de afwijkingsbepaling in artikel 5.2, onder b, van de planregels naar het oordeel van de Afdeling voldoende concreet en objectief begrensd in artikel 5.2, onder b, 1 tot en met 8, en artikel 5.2, onder c, van planregels. De afwijkingsbepaling is in zoverre dan ook niet in strijd met artikel 3.6, eerste lid, van de Wro dan wel in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel vastgesteld.
Ten aanzien van de voorwaarde in artikel 5.2, onder b, 9, van de planregels oordeelt de Afdeling anders. Deze voorwaarde waarin ongeclausuleerd naar beleidsstukken en -regels wordt verwezen, is niet voldoende concreet en objectief begrensd. Onduidelijk is over welke beleidsstukken en/of -regels het precies gaat en hoeveel dit er zijn. Daarmee is de voorwaarde naar haar aard te ruim en onbepaald en in strijd met de rechtszekerheid en artikel 3.6, eerste lid, van de Wro. Het betoog slaagt in zoverre.
5. Vastpost B.V. en anderen betogen dat de artikelen 5.3 en 5.4 zijn vastgesteld in strijd met artikel 3.1 van de Wro, onder meer omdat hierin een gebod is opgenomen tot het beëindigen van alle bestaande arbeidsmigrantenhuisvestingen van Vastpost B.V. en anderen als gevolg van het beschikbaar komen van een alternatieve grootschalige huisvestingslocatie. Vastpost B.V. en anderen betogen daarnaast dat de grens van 50% waarmee invulling wordt gegeven aan ‘voldoende’ in artikel 5.4 van de planregels, onvoldoende is onderbouwd. Volgens hen is onvoldoende rekening gehouden met de belangen van Vastpost B.V. en anderen, onder andere wat betreft investeringsrisico’s. Zij beroepen zich in dit verband op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
5.1. Ingevolge artikel 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) worden, behoudens voor zover uit de Richtlijnen 79/409/EEG en 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand onderscheidenlijk van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna beperkingen voortvloeien ten aanzien van ten tijde van de inwerkingtreding van een bestemmingsplan bestaand gebruik, in een bestemmingsplan de volgende regels van overgangsrecht ten aanzien van gebruik opgenomen:
Overgangsrecht gebruik
1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
5.2. Artikel 5.3 van de planregels luidt: voor bestaande situaties geldt dat deze zijn toegestaan zolang het gebruik zich onafgebroken voortzet, in overeenstemming met het bepaalde in artikel 6.2 sub b en artikel 6.2 sub c. In afwijking van het bepaalde in deze leden wordt de termijn bepaald op een half jaar.
Artikel 5.4 luidt: in aanvulling op het gestelde in artikel 5.3 geldt dat bestaande situaties voor de huisvesting van arbeidsmigranten dienen te zijn beëindigd uiterlijk binnen een jaar na het gereedkomen van alternatieve grootschalige huisvesting voor arbeidsmigranten binnen Urk of de nabije omgeving, waarbij geldt dat deze voldoende moet voorzien in beschikbare woonruimte om deze situaties te beëindigen.
5.3. De plantoelichting vermeldt bij artikel 5.3 dat dit artikel overgangsrecht bevat voor bestaande situaties. Ook vermeldt de plantoelichting over artikel 5.4 van de planregels dat ‘voldoende’ in de zin van dit artikel inhoudt dat er sprake moet zijn van een huisvestingslocatie voor 50% van het aantal arbeidsmigranten wat op dat moment op Urk werkt. Hierin wordt meegewogen dat er ook een deel buiten de gemeentegrenzen is gehuisvest vanuit een historisch gegroeide situatie. Mocht de situatie beleidsmatig binnen de buurgemeenten wijzigen, zal over deze bepaling en bijbehorend percentage bij omgevingsplanwijziging een nieuwe afweging worden gemaakt, aldus de plantoelichting.
5.4. De Afdeling stelt vast dat hoewel de in artikel 3.2.2 van het Bro opgenomen bepalingen in het bestemmingsplan zijn opgenomen, daarvan in de artikelen 5.3 en 5.4 weer wordt afgeweken, doordat deze planregels, kort samengevat, respectievelijk bepalen dat hervatting van bestaand legaal gebruik niet mogelijk is na een half jaar, in plaats van een jaar, en dat het bestaande legale gebruik één jaar na het gereedkomen van alternatieve grootschalige huisvesting voor arbeidsmigranten niet meer is toegestaan. Deze afwijkingen zijn in strijd met artikel 3.2.2 van het Bro. Zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen blijkt uit de nota van toelichting bij het Besluit van 21 april 2008 tot uitvoering van de Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 145) namelijk dat - behoudens de in de aanhef van artikel 3.2.2. van het Bro genoemde uitzonderingen, die zich hier niet voordoen - in de regels van een bestemmingsplan de in dat artikel opgenomen bepalingen moeten worden opgenomen en dat daarvan niet mag worden afgeweken. Vergelijk de uitspraak van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2714, onder 9.4. Dit betekent dat de artikelen 5.3 en 5.4 zijn vastgesteld in strijd met artikel 3.2.2. van het Bro, zodat het betoog alleen al daarom slaagt.
Conclusie
6. Het beroep van Vastpost B.V. en anderen is gegrond. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen onder 4.3 en 5.4, is het bestreden besluit, voor zover het betreft artikel 5.2, onder b, 9, en de artikelen 5.3 en 5.4, van de planregels vastgesteld in strijd met respectievelijk het beginsel van rechtszekerheid en artikel 3.6, eerste lid, van het Bro en daarnaast met artikel 3.2.2 van het Bro. De Afdeling zal het bestreden besluit in zoverre daarom vernietigen. Gelet op de aard van de constateerde gebreken ziet de Afdeling geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus.
7. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Bro, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
8. De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Urk van 16 mei 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wonen en Bijzondere Woonvormen", voor zover het betreft artikel 5.2, onder b, 9 en de artikelen 5.3 en 5.4 van de planregels;
III. draagt de raad van de gemeente Urk op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Urk tot vergoeding van de bij Vastpost B.V. en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast dat de raad van de gemeente Urk aan Vastpost B.V. en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
w.g. Besselink
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Heusden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026
647