202407973/1/A3.
Datum uitspraak: 16 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 november 2024 in zaak nr. 23/6539 in het geding tussen:
[wederpartij], handelend onder de naam [café],
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 10 maart 2023 heeft de burgemeester de horeca-inrichting van [wederpartij] voor de duur van drie maanden gesloten.
Bij besluit van 17 augustus 2023 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 november 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 10 maart 2023 herroepen en bepaald dat de horeca-inrichting van 26 februari 2023 tot en met 31 maart 2023 gesloten mocht worden.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2026, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] exploiteert [café] aan de [locatie] in Rotterdam (hierna: het café). Op 25 februari 2023 heeft een schietincident plaatsgevonden bij het café waarbij twee personen ernstig gewond zijn geraak. Eén bezoeker van het café is in zijn rug is geschoten en een andere bezoeker is op het terras in zijn hoofd geschoten. Tijdens het incident waren veel bezoekers in het café aanwezig en waren er veel omstanders op straat. Naar aanleiding van dit incident heeft de burgemeester het café op 26 februari 2023 met spoed voor twee weken gesloten.
2. Bij besluit van 10 maart 2023 heeft de burgemeester op grond van artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, en b, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV) besloten om het café voor drie maanden te sluiten. De twee weken van de spoedsluiting zijn daarbij inbegrepen. Het incident is volgens de burgemeester zo ernstig en de impact daarvan is zo groot, dat niet volstaan kan worden met twee weken spoedsluiting. De burgemeester heeft daarbij ook van belang geacht dat het café in het gebied Feijenoord ligt waar de openbare orde al onder druk staat.
3. [wederpartij] heeft daartegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om dit besluit te schorsen. Die voorzieningenrechter heeft dit besluit op 31 maart 2023 geschorst tot twee weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar.
4. Bij besluit van 17 augustus 2023 heeft de burgemeester het door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De sluiting voor de duur van drie maanden is volgens de burgemeester overeenkomstig het beleid zoals neergelegd in het handhavingsarrangement bij de Horecanota Rotterdam 2017-2021 (hierna: de Horecanota). De burgemeester heeft geen aanleiding gezien om in afwijking van het beleid met een kortere sluitingsduur te volstaan.
Wat heeft de rechtbank overwogen?
5. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester bevoegd was om het café op 10 maart 2023 te sluiten omdat bij het café een ernstig geweldsincident is geweest waardoor de openbare orde en veiligheid zo ernstig nadelig is beïnvloed dat deze na twee weken spoedsluiting nog niet voldoende was hersteld. De burgemeester heeft daarbij mogen betrekken dat het café in een gebied ligt waar de openbare orde onder druk staat vanwege ernstige geweldsincidenten. Dat de schutter is opgepakt en dat [wederpartij] geen verwijt kan worden gemaakt van het incident, maakt niet dat de sluiting niet noodzakelijk was voor het herstel van de openbare orde. Maar de burgemeester heeft volgens de rechtbank niet mogen besluiten om het café voor de duur van drie maanden te sluiten. Daartoe is van belang dat de schutter kort na het incident is opgepakt, [wederpartij] geen enkele betrokkenheid heeft gehad bij het incident, hem van het incident geen verwijt kan worden gemaakt en dat [wederpartij] heeft verklaard dat de betrokkenen niet langer welkom zijn in het café. De burgemeester heeft met de verwijzing naar de Horecanota niet gemotiveerd waarom de sluiting voor drie maanden evenwichtig is. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester ten onrechte van belang heeft geacht dat zich na 10 maart 2023 nog twee schietincidenten en een steekincident hebben voorgedaan in de wijk Feijenoord. Deze incidenten hadden zich ten tijde van het sluitingsbesluit nog niet voorgedaan. Verder staat het schietincident in een ander café in de wijk Feijenoord medio februari 2023 in een te ver verwijderd verband met deze zaak. Het besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig voorbereid. De rechtbank heeft daarom het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd. De rechtbank ziet geen reden om de burgemeester in de gelegenheid te stellen het geconstateerde gebrek te herstellen. Het café is na de spoedsluiting tussen 10 maart 2023 en 31 maart 2023 gesloten geweest. Als gevolg van de uitspraak van de voorzieningenrechter is het café weer geopend. Vanwege de beslissing van de burgemeester om de sluiting daarna niet meer te effectueren, ziet de rechtbank aanleiding om het besluit van 10 maart 2023 te herroepen en te bepalen dat het café van 26 februari 2023 tot
31 maart 2023 gesloten mocht worden.
6. De burgemeester is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld.
Wat heeft de burgemeester aangevoerd?
7. De burgemeester bestrijdt de overweging van de rechtbank dat hij niet heeft mogen besluiten om het café voor de duur van drie maanden te sluiten. De burgemeester voert aan dat de rechtbank het beleid onjuist heeft uitgelegd en ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de burgemeester ter zitting heeft verklaard dat in het beleid niet wordt gedifferentieerd naar de mate van de ernst van het geweldsincident. Dat heeft de burgemeester niet verklaard. Het niet hersteld zijn van de openbare orde, zeker rondom een inrichting in een veiligheidsrisicogebied, is een voldoende motivering voor een sluiting met een duur van drie maanden. Volgens de burgemeester was er geen reden om van het beleid af te wijken.
Oordeel van de Afdeling
7.1. Op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, en artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV kan de burgemeester een openbare inrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren indien in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed. Op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder b, en artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV kan de burgemeester een openbare inrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren indien door de exploitatie van de openbare inrichting de leefbaarheid in de omgeving van de openbare inrichting wordt aangetast of dreigt te worden aangetast.
7.2. In hoofdstuk 6 van de Horecanota is uitgewerkt op welke wijze de burgemeester gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om een openbare inrichting tijdelijk gesloten te verklaren. Daarin staat het volgende vermeld. Bij ernstige geweldsincidenten zijn de openbare orde en veiligheid in en rondom het betreffende horecabedrijf per definitie aangetast. Daarbij wordt ook nadrukkelijk gekeken naar de ernst van het eventueel ontstane letsel dat door het geweld is veroorzaakt. Om de openbare orde en veiligheid onmiddellijk te herstellen, wordt de horeca-inrichting voor korte periode gesloten. Als uit onderzoek en een (zienswijzen)gesprek met de ondernemer blijkt dat er kans is op herhaling van geweldsincidenten en/of de openbare orde zo ernstig is geschokt dat heropening van het bedrijf niet verantwoord is, besluit de burgemeester om het horecabedrijf gesloten te houden. De sluiting van het horecapand is bedoeld voor herstel van de openbare orde. De burgemeester kan ook besluiten dat een langere sluiting niet noodzakelijk is. De feiten en omstandigheden moeten hiertoe wel aanleiding geven, bijvoorbeeld dat de horecaondernemer overtuigend kan aantonen dat hij maatregelen treft die herhaling in de toekomst voorkomen én de openbare orde en veiligheid niet verder is aangetast of inmiddels is hersteld. Als ernstige geweldsincidenten in, vanuit of in de directe omgeving van het horecabedrijf worden in ieder geval beschouwd: incidenten waarbij een of meer vuur-, steek-, slag of stroomstootwapens, explosieven is/zijn gebruikt of met het gebruik ervan is gedreigd en incidenten waarbij een of meer slachtoffer(s) ernstig gewond is (zijn) geraakt. Volgens de in dit hoofdstuk opgenomen tabel volgt na een eerste constatering van ernstig geweld een sluiting van maximaal twee weken, gevolgd door of de intrekking van het sluitingsbevel of de sluiting van het pand voor drie maanden.
Oordeel
7.3. De burgemeester voert terecht aan dat in de Horecanota gedifferentieerd wordt naar de mate van ernst van het geweldsincident. Daarin wordt een onderscheid gemaakt tussen geweldsincidenten en ernstige geweldsincidenten. In de Horecanota is bij ernstige geweldsincidenten het uitgangspunt neergelegd dat de openbare orde en veiligheid per definitie zijn aangetast en dat, indien de openbare orde en veiligheid niet zijn hersteld na een periode van spoedsluiting, een sluiting van drie maanden volgt. Daarbij is de spoedsluiting van twee weken inbegrepen. Dit beleid acht de Afdeling niet onredelijk.
7.4. De overweging van de rechtbank, dat de burgemeester bevoegd was om het café op 10 maart 2023 te sluiten omdat er een ernstig geweldsincident is geweest waardoor de openbare orde en veiligheid in en rondom het café zo ernstig nadelig is beïnvloed dat deze na twee weken spoedsluiting nog niet voldoende was hersteld, is onbestreden gebleven. Het geschil is beperkt tot de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de burgemeester niet van zijn bevoegdheid gebruik heeft mogen maken om het café voor de duur van drie maanden te sluiten. [wederpartij] heeft gesteld dat hij geen enkele betrokkenheid heeft bij het incident en dat hem niets te verwijten valt. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat [wederpartij] hiermee geen omstandigheden heeft aangevoerd die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn tot de met het beleid te dienen doelen. Het gaat om een incident waarbij de slachtoffers ernstig gewond zijn geraakt en waarbij veel bezoekers en omstanders waren. Bovendien ligt het café in een gebied dat is aangewezen als veiligheidsrisicogebied, mede vanwege geweldsincidenten zoals schietpartijen. Vanwege de impact van het incident heeft de burgemeester het belang bij het doel van de sluiting, namelijk herstel van de openbare orde, zwaar mogen laten wegen. Dat er geen gevaar is voor herhaling in de toekomst omdat de schutter is opgepakt en betrokkenen niet meer welkom zijn in het café, nam, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de noodzaak van de sluiting niet weg. De burgemeester heeft een aantal voorbeelden genoemd van incidenten in de omgeving van het café. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, valt niet in te zien waarom de burgemeester deze incidenten, ter illustratie waarom het gebied een veiligheidsrisicogebied is, niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Verder heeft de burgemeester, gelet op de bestuurlijke rapportage van de politie van 25 februari 2023, van belang mogen achten dat er een mogelijk verband is tussen een schietincident in het café en de sluiting medio februari 2023 van een ander café in het gebied Feijenoord. [wederpartij] heeft daarom geen hem of van derden betreffende omstandigheden aangevoerd die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn tot de met het beleid te dienen doelen. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De burgemeester heeft daarom gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid om overeenkomstig de Horecanota het café voor de duur van drie maanden te sluiten. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld en zelf in de zaak voorzien.
7.5. Het betoog slaagt.
8. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 november 2024 in zaak nr. 23/6539;
III. verklaart het beroep ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. M. den Heyer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
w.g. Den Heyer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Larsson-van Reijsen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026
978