202400769/1/R1.
Datum uitspraak: 16 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 december 2023 in zaak nr. 23/1178 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2022 heeft het college [appellant] gelast binnen twee maanden na dagtekening van het besluit de volgende overtredingen op het perceel [locatie 1] in Zaandam te beëindigen en beëindigd te houden:
1. de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 2.3, onder b, van de Wabo met betrekking tot de bouwkundige splitsing in de eenheden [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3], door:
1.1 de bouwkundige aanpassing op de begane grond terug te brengen en te houden zoals deze is vergund in 1934 door het plaatsen van muur/brandscheiding tussen de keuken en de achterliggende ruimte, als nummer [locatie 2] aangegeven, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens, en
1.2. de bouwkundige aanpassing op de eerste verdieping terug te brengen en te houden naar de situatie zoals deze in 1934 is vergund door het plaatsen en geplaatst houden van een deur/opening tussen de huidige slaapkamer 2 en de achterliggende badkamer, aanwezig in eenheid met nummer [locatie 3] (zie figuur 1), onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens;
2. de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo met betrekking tot het bewonen van de eenheden, door:
2.1. het verwijderen en verwijderd houden van de keuken, badkamer en wc uit de eenheid aangeven in figuur 1 als nummer [locatie 2], onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens, en
2.2. een vrije toegang tussen slaapkamer 2 (zie figuur 1) en de achterliggende badkamer zoals aanwezig in eenheid met nummer [locatie 3] (zie figuur 1) te bewerkstelligen en te houden, wat betekent dat een geplaatste deur zoals benoemd onder last onderdeel 1.2, niet mag worden afgesloten, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens;
3. de overtreding van artikel 3.38, zesde lid, van het Bouwbesluit 2012, onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 ineens;
4. de overtreding van 6.8, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 1.500,00 ineens;
5. de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo met betrekking tot de bewoning van het bijgebouw, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 ineens.
Bij besluit van 10 januari 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 14 juni 2023 is het college overgegaan tot invordering van € 32.500,00 aan verbeurde dwangsommen wegens het niet voldoen aan de lasten genoemd onder 1 en 2.
Bij besluit van 29 augustus 2023 is het college overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 3.000,00 wegens het gedeeltelijk niet voldoen aan de last onder 5.
Bij uitspraak van 22 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen onder meer het besluit van 10 januari 2023 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 juni 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. ing. M.W. van Genderen en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. Y. Kliphuis, advocaat te Hoofddorp, en R.R. Janmaat zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 12 januari 2023 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op 5 mei 1934 is een omgevingsvergunning verleend voor de verbouw van het pand naar een woon- en winkelhuis met garage (begane grond) en twee bovenwoningen (eerste verdieping). In 1970 is een vergunning verleend voor een gevelwijziging. Op de begane grond is een kantoor aanwezig in plaats van een woonkamer en winkel.
3. Bij controles op 21 september 2021, 7 december 2021, 19 januari 2022 en 24 februari 2022 is door toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat in het toilet op de begane grond van [locatie 1] de ventilatie ontbreekt, dat er een gat in het plafond zit en elektriciteitsdraden loshangen. Verder is geconstateerd dat in het pand [locatie 3] een woon- en slaapkamer, een keuken, badkamer en toilet aanwezig zijn en de toegangsdeur is voorzien van een slot. [appellant] heeft aangegeven dat ook nummer [locatie 2] op dezelfde wijze is ingericht. Verder is geconstateerd dat in het bijgebouw een woon- en slaapkamer, keuken, badkamer en toilet aanwezig zijn.
4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er drie zelfstandige woningen aanwezig zijn, te weten [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]. Hierdoor is de brandcompartimentering gewijzigd zoals deze in 1934 is vergund en daarvoor is geen omgevingsvergunning verleend. Dit betekent volgens het college dat er een overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3, onder b, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 3, achtste lid, onder b, van bijlage II van het Bor.
Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat er een overtreding is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. In artikel 25, eerste lid, van het bestemmingsplan "Vincent van Goghweg" is bepaald dat het verboden is gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming. Op het perceel rust de bestemming "Woondoeleinden". Op grond van artikel 4.1, onder a, van het paraplubestemmingsplan "Woningsplitsing, kamerverhuur en toeristische verhuur" is het verboden om een zelfstandige woning in twee of meer zelfstandige woonruimten te splitsen. Van deze regel kan volgens artikel 5.1, onder a, met een omgevingsvergunning worden afgeweken wanneer wordt voldaan aan artikel 3.3.1 b van de Huisvestingsverordening. Aan [appellant] is geen omgevingsvergunning verleend waarmee de huidige splitsing is toegestaan.
De bewoning van het bijgebouw is volgens het college verder in strijd met artikel 25, tweede lid, van het bestemmingsplan dat bepaalt dat het verboden is om vrijstaande bijgebouwen te gebruiken voor bewoning, waarvoor geen omgevingsvergunning aan [appellant] is verleend.
Volgens het college is er voorts strijd met artikel 3.38, zesde lid, van het Bouwbesluit omdat in de toiletruimte op de begane grond van [locatie 1] de ventilatie ontbreekt en is er strijd met artikel 6.8, eerste lid, van het Bouwbesluit nu, te zien door een gat in het plafond, de elektriciteitsdraden loshangen waardoor er een risico op brand bestaat.
5. Het college stelt zich op het standpunt dat legalisatie van de geconstateerde overtredingen niet mogelijk is en is om die reden overgegaan tot handhavend optreden.
Gronden hoger beroep
6. In deze procedure is het bestaan van de overtredingen op zichzelf niet in geschil.
7. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden, gelet op alle omstandigheden van dit geval, onevenredig was. Hij voert daartoe onder meer aan dat de procedure tot legalisering die hij was gestart in 2019 nog niet was afgerond toen het college overging tot handhaving. [appellant] wijst er op dat een medewerker van de gemeente, de heer Isselt, na twee controlebezoeken in december 2019 aangaf dat er nog een interne toetsing moest plaatsvinden, te weten navraag bij de vakafdeling, en dat hij per e-mail van 10 december 2019 heeft meegedeeld een legalisatieonderzoek te starten en dat [appellant] nog geen aanvraag om omgevingsvergunning hoefde te doen. [appellant] wijst er verder op dat na de mededeling van Isselt met betrekking tot het legalisatieonderzoek een beleidswijzing heeft plaatsgevonden die voor hem nadelig is.
8.1. Op de zitting is komen vast te staan dat het betoog van [appellant] moet worden opgevat als een beroep op evenredigheidsbeginsel en dat het betrekking heeft op de lasten genoemd onder 1 en 2 van het besluit van 15 juni 2022.
Vast staat dat op 9 en 10 december 2019 controlebezoeken op het perceel hebben plaatsgevonden door R.C. Isselt, toenmalig inspecteur handhaving bij de afdeling Gebruikstoezicht van de gemeente. Deze inspecteur handhaving heeft op 10 december 2019 een e-mail aan [appellant] gestuurd. Hierin is het volgende vermeld:
"Op maandag 9 december en dinsdag 10 december 2019 hebben wij een controle uitgevoerd op locatie [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Zaandam.
[..]
Deze lijst is van wat wij tijdens de controle hebben geconstateerd, dit wilt niet zeggen dat alle overtredingen of zaken hier staan benoemd.
Als eigenaar van dit pand (deze woningen) dient u ervoor zorg te dragen, dat dit pand voldoet aan de eisen genoemd in bouwbesluit 2012.
Voor nu zal ik eerst voor u een legalisatie onderzoek opstarten en kijken of het een en ander te legaliseren is. Dit scheelt namelijk gigantisch veel leges en andere kosten.
Wanneer ik hier een conclusie van binnen heb, zal ik weer contact met u opnemen en met u bespreken, welke omgevingsvergunning u dient aan te vragen en welke zaken wel of niet te legaliseren zijn.
Voor nu hoeft u dus nog geen omgevingsvergunning aan te vragen."
Verder staat vast dat na de controlebezoeken van 9 en 10 december 2019 en de-mail van 10 december 2019 van de inspecteur en voor het controlebezoek van 21 september 2021 met de vaststelling van het Paraplubestemmingsplan "woningsplitsing, kamerverhuur en toeristische verhuur" op 8 juli 2021 een beleidswijziging heeft plaatsgevonden. In het besluit van 15 juni 2022 is niet ingegaan op de gevolgen van deze beleidswijziging voor [appellant]. In het advies van de bezwaarschriftencommissie van 2 januari 2023 is hierover het volgende opgemerkt:
"Op 10 december 2019 heeft de toezichthouder een e-mail verstuurd naar de eigenaar van deze locatie (de heer [appellant], hierna bezwaarmaker). In deze e-mail staat onder meer dat de toezichthouder een legalisatie onderzoek zal opstarten naar aanleiding van zijn constateringen. Hij geeft aan de resultaten van dit onderzoek met bezwaarmaker te zullen bespreken. Ook geeft hij aan welke brandveiligheidsvoorzieningen bezwaarmaker meteen moet treffen.
[..]
De commissie stelt vast dat voor een woningsplitsing zowel voor als na de beleidswijziging een omgevingsvergunning is vereist voor de activiteit bouwen. Partijen verschillen daarover niet van mening. De commissie stelt vast dat het bestemmingsplan 'Vincent van Goghweg' geen beperkingen stelt aan het aantal woningen per perceel en ook anderszins geen gebruiksverbod kent ten aanzien van het splitsen van woningen. In het bestemmingsplan is geen relatie gelegd tussen de bestemming 'Wonen' in planregel 4.1 (de bestemmingsomschrijving) en de omschrijving van het begrip "woning" in planregel 1:37. Dit betekent dat de omschrijving van het begrip "woning" niet van betekenis is voor de uitleg van het begrip "wonen" inplanregel 4.1-.
[..]
Was op grond van het bestemmingsplan 'Vincent van Goghweg' splitsing van een pand dat de bestemming 'wonen' had, toegestaan, het Parapluplanbestemmingsplan heeft echter een wijziging bewerkstelligd. Het Paraplubestemmingsplan (vastgesteld op 8 juli 2021) bevat planregels over woningsplitsing, waaronder een gebruiksverbod (planregel 4.11). Het splitsen van en woning in twee of meer woningen is niet toegestaan, tenzij huisvesting voor mantelzorg wordt gerealiseerd. Daarnaast is sinds 1 april 2021 een woningvormingsvergunning vereist op basis van de Huisvestingsverordening.
De commissie stelt vast dat u sinds de beleidswijziging strengere regels hanteert voor wat betreft woningsplitsing. Hoewel de commissie begrijpt dat deze beleidswijziging voor bezwaarmaker nadelig is, laat dit onverlet dat u bevoegd bent om beleidswijzigingen aan de raad ter vaststelling aan te bieden. Met de vaststelling van het paraplubestemmingsplan heeft de raad hiermee op 8 juli 2021 ingestemd. "
Het college heeft vervolgens het advies van de bezwaarschriftencommissie aan het besluit van 10 januari 2023 ten grondslag gelegd. Hoewel in dit advies wordt onderkend dat er een beleidswijziging met betrekking tot de splitsing van woningen heeft plaatsgevonden door de vaststelling van het Paraplubestemmingsplan en die beleidswijziging voor [appellant] nadelig is, blijkt uit dit advies niet dat dit door het college is meegewogen bij het besluit om tot handhaving over te gaan. Er is volstaan met de vaststelling dat het college bevoegd is om beleidswijzigingen aan de raad ter vaststelling aan te bieden. Daarmee wordt voorbijgegaan aan de omstandigheid dat deze beleidswijziging plaatsvond gedurende de periode dat [appellant] in afwachting was van een nader bericht van de heer Isselt omtrent het doen van een aanvraag om omgevingsvergunning. Er is niet ingegaan op de vraag of aan [appellant], zoals hij aanvoert, een omgevingsvergunning was verleend voor de splitsing, indien hij voor de beleidswijziging een omgevingsvergunning had aangevraagd. Op de zitting heeft het college op die vraag ook geen antwoord kunnen geven.
Het college heeft het voorgaande ten onrechte niet bij de door hem te maken belangenafweging met betrekking tot de lasten onder 1 en 2 van het besluit van 15 juni 2022 betrokken.
Het betoog slaagt.
9. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking.
Hoogte dwangsom
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank in had moeten gaan op de hoogte van de dwangsom.
10.1. Artikel 5:32b van de Awb luidt:
"1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
10.2. Het door [appellant] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat de dwangsommen te hoog zijn vastgesteld en niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom staan. De enkele stelling van [appellant] dat hij de dwangsommen niet kan betalen is daarvoor onvoldoende.
Het betoog slaagt niet.
Invordering
11. Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
12. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet tot invordering overgegaan had mogen worden. Hij voert aan dat hij onvoldoende middelen heeft om de verbeurde dwangsommen te betalen aangezien hij het geld nodig heeft om de last uit te voeren. [appellant] wijst er verder op dat de situatie inmiddels is gelegaliseerd.
12.1. Voor het oordeel dat de financiële draagkracht van [appellant] zou moeten leiden tot het afzien van invordering is onvoldoende grond. De enkele, niet onderbouwde, stelling van [appellant] dat hij onvoldoende middelen heeft om de verbeurde dwangsommen te betalen aangezien hij het geld nodig heeft om de last uit te voeren, is daarvoor onvoldoende. Verder is de omstandigheid dat de situatie inmiddels is gelegaliseerd is, wat daar verder van zij, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van invordering af had moeten zien.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
13. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van 10 januari 2023 alsnog gegrond verklaren, voor zover dit ziet op de lasten onder 1 en 2, en dit besluit in zoverre vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college dient in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 15 juni 2022. Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 14 juni 2023 is gegrond. Dit besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 29 augustus 2023 is ongegrond.
14. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 december 2023 in zaak nr. 23/1178, voor zover aangevallen;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant] tegen het besluit van 10 januari 2023 gegrond, voor zover dit ziet op de lasten genoemd onder 1 en 2 van het besluit van 15 juni 2022;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 10 januari 2023, kenmerk 6566532 AWB-2022-0661, voor zover dit ziet op de lasten genoemd onder 1 en 2 van het besluit van 15 juni 2022;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. verklaart het beroep tegen het besluit van 14 juni 2023 gegrond;
VII. vernietigt het besluit van 14 juni 2023, kenmerk 3434972;
VIII. verklaart het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2023 ongegrond;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Jurgens
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Kos
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026
580