202503264/1/A3.
Datum uitspraak: 16 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], gevestigd in [plaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 april 2025 in zaak nr. 24/7801 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2024 heeft de minister aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd.
Bij besluit van 2 juli 2024 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 april 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:4792, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2026, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S.C. van Paridon, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S. Martis, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 2 september 2022 is een werknemer van [appellant] tijdens werkzaamheden geraakt door de bijtende stof natronloog. Als gevolg hiervan heeft deze werknemer derdegraadsbrandwonden opgelopen in zijn gezicht en mond, heeft hij blijvende schade aan zijn smaakpapillen en is zijn gebit beschadigd. Hij is gedurende drie nachten opgenomen geweest in het ziekenhuis. De minister heeft een boete opgelegd wegens overtreding van artikel 4.1c, eerste lid, aanhef en onderdeel f, onder 1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). Deze boete is opgelegd omdat de werknemer tijdens de werkzaamheden niet alle doelmatige beschermingsmiddelen ter voorkoming van mogelijke blootstelling droeg.
De aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht [appellant] heeft aangemerkt als overtreder van deze bepaling van het Arbobesluit. Hiertoe heeft zij overwogen dat de overtreding vast staat, omdat de werknemer niet het juiste beschermingsmiddel droeg en dat ook vast staat dat [appellant] de werkgever is. In het geval van werkzaamheden bij een opdrachtgever is het leerstuk van functioneel daderschap niet van toepassing, omdat de maatstaven voor de vaststelling van daderschap uit de Arboregelgeving zelf voortvloeien. Het kan dan ook alleen een rol spelen bij de vraag of de gedraging de werkgever kan worden verweten. Ook de verplichtingen van de werknemer op grond van artikel 11 van de Arbowet staan los van de overtreding van de werkgever. Hetzelfde geldt voor de gedeelde verplichtingen op basis van het zogenoemde ADR.
Volgens de rechtbank voldoet de situatie van [appellant] evenmin aan de in de beleidsregel opgenomen voorwaarden om de boete te matigen. Hiertoe heeft zij overwogen dat niet is onderbouwd dat de risico’s voor het lossen van gevaarlijke stoffen vanuit een tankcontainer voldoende zijn geïnventariseerd en geëvalueerd en dat ook geen veilige werkwijze is ontwikkeld. Zo is niet bekend welke persoonlijke beschermingsmiddelen volgens de werkgever nodig zijn voor deze werkzaamheden.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de boete niet onevenredig is omdat er sprake is van een ernstige overtreding waardoor de werknemer blijvende schade heeft. De verwijzing naar het gedrag van de werknemer en de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever is geen grond voor matiging, omdat de werknemer voorafgaand aan het lossen de persoonlijke beschermingsmiddelen heeft aangetrokken die volgens de veiligheidsinstructies van de locatie moesten worden gebruikt. Dat de opdrachtgever aansprakelijkheid voor letselschade bij de werknemer heeft erkend, doet aan de overtreding niet af, omdat de boete is opgelegd wegens het niet dragen van doelmatige beschermingsmiddelen.
Het hoger beroep
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet wordt betwist dat sprake is van een overtreding. Omdat er alles aan is gedaan om zoveel als mogelijk de blootstelling aan gevaarlijke stoffen te voorkomen dan wel te minimaliseren, is juist geen sprake van een overtreding. Het juiste middel, een volgelaatsmasker, was wel beschikbaar maar dat heeft de werknemer niet gebruikt terwijl dat wel van hem verwacht mocht worden. Vervolgens was sprake van een falend dan wel niet deugdelijk of geschikt verloopstuk in de installatie van de opdrachtgever. Hierdoor kon het ongeval plaatsvinden. De opdrachtgever heeft de aansprakelijkheid dan ook volledig erkend omdat het ongeval ligt aan het verloopstuk en onder toezicht van de opdrachtgever plaatsvond. Ook op de werknemer rusten verplichtingen om op een veilige manier te werken.
[appellant] betoogt verder onder verwijzing naar de zogenoemde ‘Ijzerdraadcriteria’ dat de overtreding niet aan haar kan worden toegerekend, omdat het gaat om een gedraging van een werknemer en alle gebeurtenissen hebben plaatsgevonden buiten het zicht van [appellant] en onder leiding en toezicht van de opdrachtgever. Daarmee voerde de opdrachtgever feitelijk het werkgeversgezag uit. Ook volgens het ADR ligt de verantwoordelijkheid voor de veiligheid voornamelijk bij de opdrachtgever.
Waar het gaat om matiging van de boete met toepassing van de beleidsregels, heeft de werknemer alle certificaten en trainingen die nodig zijn voor de werkzaamheden. Voorts waren instructies aanwezig waarin staat dat de voorgeschreven persoonlijke beschermingsmiddelen moeten worden gedragen en dat niet mag worden begonnen met lossen als zich onregelmatigheden voordoen.
De beoordeling
4. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de overtreden norm zich richt tot de werkgever en dat [appellant] de werkgever is. Het slachtoffer was bij [appellant] in dienst en kreeg van dit bedrijf de opdracht om natronloog te vervoeren en te lossen. Er was daarom geen sprake van een uitleensituatie.
Als werkgever rust op [appellant] volgens artikel 4.1c, eerste lid, aanhef en onder f van het Arbobesluit de verplichting om in alle gevallen waarin arbeid wordt verricht waarbij werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, de blootstelling te voorkomen of minimaliseren door het dragen van doelmatige persoonlijke beschermingsmiddelen bij mogelijke blootstelling aan een gevaarlijke stof. Ter uitvoering van deze zorgplicht moet de werkgever de risico’s van de werkzaamheden inventariseren, de juiste beschermingsmiddelen verstrekken, de medewerkers instrueren deze te dragen en daarop afdoende toezicht houden. Niet in geschil is dat het te gebruiken beschermingsmiddel bij natronloog een volgelaatsmasker is en dat de werknemer deze niet droeg bij het lossen.
Niet is gebleken dat [appellant] de risico’s van het werken met natronloog zelf afdoende heeft geïnventariseerd en de medewerkers de instructie heeft gegeven een volgelaatsmasker te dragen bij het werken met natronloog. Deze zorgplicht kan niet op de opdrachtgever worden afgewenteld. Uit het boeterapport van 16 mei 2023 volgt dat op de tankcontainer weliswaar alle soorten persoonlijke beschermingsmiddelen aanwezig waren, maar ook dat de chauffeurs vanuit de werkgever de opdracht hadden om de middelen te gebruiken die door de opdrachtgever werden voorgeschreven. Op het veiligheidsinformatiebord van de opdrachtgever werd een chemisch bestendige overall en een veiligheidsbril voorgeschreven, die de werknemer ook heeft gedragen. Een volgelaatsmasker werd hierbij in strijd met het veiligheidsinformatieblad niet genoemd. [appellant] heeft bij het aanvaarden van de opdracht niet vooraf geïnventariseerd of op de werkplek waar het ongeval heeft plaatsgevonden de arbeid veilig kon worden uitgevoerd en of de juiste veiligheidsvoorschriften werden toegepast zoals voorgeschreven in het veiligheidsinformatieblad. Dat de juiste beschermingsmiddelen niet op het veiligheidsinformatiebord bij de opdrachtgever werden gemeld, is niet in geschil. Naar aanleiding van het ongeval is dit veiligheidsinformatiebord ook gewijzigd, zodat hierop nu wel een volgelaatscherm wordt voorgeschreven.
Dat de koppeling op de losplaats bij het lossen is losgelaten door een mogelijk al bij de opdrachtgever bekend gebrek en dat daardoor de natronloog is vrijgekomen, maakt niet dat [appellant] geen overtreding heeft begaan. De overtreding ziet immers op het niet dragen van de juiste beschermingsmiddelen die nodig zijn om schade bij een mogelijk ongeval zoveel mogelijk te voorkomen en beperken. De oorzaak waardoor het ongeval heeft plaatsgevonden, maakt het dragen van de juiste beschermingsmiddelen niet minder noodzakelijk. Daarbij komt dat de werknemers ook niet de instructie hadden niet te lossen als bij de opdrachtgever met een los verloopstuk wordt gewerkt, wat inmiddels wel als instructie is opgenomen, omdat ook dit onveilig is.
Omdat de werkgever de werknemer naar een opdrachtgever heeft toegestuurd om natronloog te lossen, zonder dat de juiste beschermingsmiddelen werden voorgeschreven, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake is van een overtreding die is gepleegd door [appellant] als werkgever en dat geen grond aanwezig is de boete te matigen.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
6. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Langeveld
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026
317
Bijlage
Arbeidsomstandighedenwet
Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
werkgever:
a. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten; of
b. degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder a;
Arbeidsomstandighedenbesluit
§ 2. Zorgplicht, maatregelen en nadere voorschriften risico-inventarisatie en -evaluatie
Artikel 4.1b. Zorgplicht van de werkgever
1. In alle gevallen waarin werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, zorgt de werkgever voor een doeltreffende bescherming van de gezondheid en veiligheid van de werknemer.
2. Aan het bepaalde in het eerste lid wordt voldaan indien:
a.in het kader van de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van de wet, de aard, mate en duur van de blootstelling is beoordeeld in overeenstemming met artikel 4.2;
b. doeltreffende maatregelen zijn getroffen ter voorkoming of beperking van de blootstelling in overeenstemming met de artikelen 4.1c en 4.4 dan wel in overeenstemming met de artikelen 4.17, 4.18 en 4.19;
c. preventieve maatregelen zijn getroffen ter voorkoming van ongewilde gebeurtenissen in overeenstemming met artikel 4.6.
Artikel 4.1c. Beperken van blootstelling; algemene preventieve maatregelen
1. In alle gevallen waarin arbeid wordt verricht waarbij werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, wordt, in het kader van artikel 3 van de wet, de blootstelling van werknemers aan gevaarlijke stoffen voorkomen of geminimaliseerd door:
f. huidcontact is voorkomen of geminimaliseerd door het dragen van doelmatige persoonlijke beschermingsmiddelen bij mogelijke blootstelling aan een gevaarlijke stof:
1°.die voldoet aan criteria voor een of meer van de volgende gevarenaanduidingen als bedoeld in EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels: H-zinnen 310, 311, 312, 314, 315 of 317;
2°.als bedoeld in artikel 4.3, eerste of tweede lid, of artikel 4.16, eerste of tweede lid, en waarbij is aangegeven dat die gevaarlijke stof door de huid kan worden opgenomen; of
3°.indien dit voortvloeit uit de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van de wet;
Artikel 9.1. Verplichtingen van de werkgever
De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.