202300965/1/R4.
Datum uitspraak: 16 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Werkgroep voor Milieuzorg Apeldoorn, gevestigd in Apeldoorn,
appellante,
en
de raad van de gemeente Apeldoorn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie] Wenum Wiesel" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en de stichting hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft het beroep op zitting behandeld op 24 juli 2026, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. L. Mohammad, advocaat in Amsterdam, en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Keywani, advocaat in Nijmegen, en mr. S.K. Vosselman, zijn verschenen. Ook is op de zitting [partij], vergezeld door [persoon], gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 7 juli 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. [partij] wil op het perceel [locatie] in Wenum Wiesel een bestaande schuur verbouwen en vergroten en deze gaan gebruiken als bedrijfswoning voor het beheer van het landgoed Berkenhoeve. Ook wil hij twee bestaande hooibergen op het perceel enkele meters naar het oosten verplaatsen en ombouwen tot stallen voor paarden. Het plan maakt dit mogelijk.
De stichting heeft beroep ingesteld tegen de vaststelling van het plan. Zij vreest onder meer voor negatieve gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied Veluwe, dat is gelegen op ongeveer 200 m van de bestaande schuur.
3. Het relevante wettelijke kader is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Ontvankelijkheid beroep
4. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat de stichting geen belanghebbende is bij het besluit van 22 december 2022 en ook geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht. Volgens de raad is de stichting geen belanghebbende, omdat zij onvoldoende feitelijke werkzaamheden, anders dan het voeren van juridische procedures, verricht ter behartiging van het in haar statuten genoemde algemeen belang.
De stichting heeft in reactie hierop gewezen op haar jaarverslagen van 2020 en 2022. Daaruit blijkt volgens de stichting dat zij ook andere feitelijke werkzaamheden verricht dan het voeren van juridische procedures.
4.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter.
Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon die opkomt voor een algemeen belang belanghebbende is bij een besluit, zijn de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van die rechtspersoon bepalend.
4.2. Het belang dat de stichting volgens haar statuten behartigt, is het bevorderen van het welzijn door het activeren van een goed milieubeheer en het waken tegen de aantasting van natuur, milieu en landschap in welke vorm dan ook binnen het grondgebied van de gemeente Apeldoorn en aangrenzende gemeenten.
Om haar doelstelling te bereiken verricht de stichting blijkens de door haar genoemde jaarverslagen, naast het voeren van juridische procedures, ook andere feitelijke werkzaamheden. Het gaat bijvoorbeeld om het houden van een publiekslezing, het deelnemen aan zogeheten bomenwandelingen en het doen van voorstellen aan de gemeente om luchtverontreiniging tegen te gaan en om een minder schadelijk middel te gebruiken voor de bestrijding van de eikenprocessierups.
4.3. Gelet op deze doelstelling en feitelijke werkzaamheden zijn de belangen van de stichting rechtstreeks bij het besluit van 22 december 2022 betrokken, zodat zij belanghebbende is. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het beroep niet-ontvankelijk is.
Stikstof
5. De stichting betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met de artikelen 2.7, eerste lid, en 2.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). De beoordeling van de raad van de door het plan veroorzaakte stikstofdepositie op de Veluwe voldoet volgens de stichting niet aan het door de Afdeling geformuleerde kader in de uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193 (Pasgeld-West). Volgens haar zijn significante gevolgen vanwege die stikstofdepositie niet op voorhand uit te sluiten en kon de raad daarom niet volstaan met een voortoets. De stichting voert in dit verband aan dat in de uitgevoerde voortoets ten onrechte geen rekening is gehouden met het houden van paarden in de bestaande hooibergen en met diverse nevenactiviteiten en voorzieningen die zijn toegestaan op grond van de artikelen 3.1 en 3.6.6 van de planregels.
5.1. In de Pasgeld-West uitspraak heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen in het kader van bestemmingsplannen gewijzigd. Deze rechtspraakwijziging is direct van toepassing in lopende procedures over bestemmingsplannen.
De Afdeling heeft in de Pasgeld-West uitspraak overwogen dat bij bestemmingsplannen die voorzien in ruimtelijke ontwikkelingen de referentiesituatie - de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan - niet langer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling op voorhand zijn uitgesloten (de voortoets). Intern salderen met de referentiesituatie mag, onder voorwaarden, wel als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling.
Wel geldt nog steeds dat een bestemmingsplan alleen een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb is wanneer dit voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling. Een bestemmingsplan maakt een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk als het meer of ander gebruik toestaat dan de referentiesituatie. Daarbij kan een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk worden gemaakt in rechtstreekse bouw- en gebruiksmogelijkheden, wijzigingsbevoegdheden, uitwerkingsplichten en afwijkingsmogelijkheden. Ook gebruik waarvoor in een bestemmingsplan een vergunningstelstel voor de uitvoering van werken (aanlegvergunning) is opgenomen, kan een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maken.
5.2. De raad heeft in reactie op het betoog van de stichting erkend dat de artikelen 3.1 en 3.6.6 van de planregels diverse nevenactiviteiten en voorzieningen mogelijk maken die geen onderdeel uitmaken van de referentiesituatie en waarmee geen rekening is gehouden in de uitgevoerde voortoets. Volgens de raad zijn deze nevenactiviteiten en voorzieningen in het plan abusievelijk mogelijk gemaakt en kunnen de betrokken planregels worden geschrapt. Als dit wordt gedaan, voorziet het plan volgens de raad enkel nog in een ruimtelijke ontwikkeling voor zover het de herontwikkeling van de bestaande schuur tot bedrijfswoning betreft. Uit de voortoets volgt volgens de raad dat significante gevolgen voor de Veluwe van die herontwikkeling op voorhand kunnen worden uitgesloten. De transformatie van de bestaande hooibergen tot paardenstallen kan volgens de raad niet worden aangemerkt als ruimtelijke ontwikkeling, omdat deze stallen dienen ter vervanging van een bestaande stal in de tot bedrijfswoning om te vormen schuur en deze stallen zijn voorzien op een plek waar al paarden in de wei liepen en mochten lopen.
5.3. Omdat de raad heeft erkend dat in de artikelen 3.1 en 3.6.6 van de planregels ten onrechte diverse nevenactiviteiten en voorzieningen mogelijk zijn gemaakt, slaagt het betoog van de stichting alleen al om die reden.
Hier komt bij dat de raad er ten onrechte van uitgaat dat de met het plan beoogde transformatie van de bestaande hooibergen tot paardenstallen niet kan worden aangemerkt als ruimtelijke ontwikkeling. Deze transformatie leidt tot twee paardenstallen op andere locaties dan de bestaande schuur. Dat is al voldoende voor de vaststelling dat het gaat om ander gebruik dan in de referentiesituatie. De omstandigheid dat de beoogde locatie van de twee paardenstallen is gelegen op geringe afstand van de locatie van de bestaande schuur, doet daaraan niet af. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat op de beoogde locatie van de twee paardenstallen al paarden in de wei liepen en mochten lopen. Het lopen van paarden in een wei is niet hetzelfde als het houden van paarden in een stal. Voor zover de raad zich op de zitting op het standpunt heeft gesteld dat de stikstofemissie en ¬-depositie niet verandert als gevolg van de transformatie van de bestaande hooibergen tot paardenstallen, overweegt de Afdeling dat dit standpunt, daargelaten of het juist is, neerkomt op intern salderen. Voor intern salderen bestaat geen ruimte meer in een voortoets.
Overigens is het ook niet, zoals de raad lijkt te veronderstellen, voldoende om in algemene zin vast te stellen dat in de referentiesituatie paarden werden gehouden op het perceel en in de bestaande schuur. Voor het kunnen vaststellen van de referentiesituatie is tevens informatie nodig over het concrete aantal paarden dat werd gehouden.
Conclusie beroep
6. Het beroep is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 22 december 2022 vernietigen. Wat de stichting voor het overige in beroep heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
7. Gelet op de aard en omvang van de gebreken die kleven aan het besluit van 22 december 2022, ziet de Afdeling geen aanleiding om, zoals de raad heeft verzocht, zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen.
8. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
9. De raad moet de door de stichting in verband met het beroep gemaakte proceskosten vergoeden. Het gaat om een vergoeding voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, reiskosten voor het bijwonen van de zitting door T. van Kerkhof en kosten voor het opstellen van het deskundigenrapport van Gispoint van 3 juni 2026.
Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn
10. De stichting heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
10.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit één rechterlijke instantie bestaat zonder voorafgaande bezwaarprocedure, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste twee jaar redelijk. De termijn begint op het moment van ontvangst van het beroepschrift door de Afdeling.
10.2. De Afdeling heeft het beroepschrift ontvangen op 13 februari 2023. Met deze uitspraak eindigt de procedure. De redelijke termijn is in deze procedure dus overschreden met ongeveer 19 maanden.
10.3. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in deze zaak € 2.000,00. Omdat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan de Afdeling, moet de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) deze schadevergoeding betalen.
10.4. De Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet daarnaast de proceskosten vergoeden die de stichting in verband met het verzoek om schadevergoeding heeft gemaakt voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De Afdeling rekent daarvoor 1 procespunt met een wegingsfactor van 0,5.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Apeldoorn van 22 december 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] Wenum Wiesel";
III. draagt de raad van de gemeente Apeldoorn op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Apeldoorn tot vergoeding van bij Stichting Werkgroep voor Milieuzorg Apeldoorn in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.977,05, waarvan
- € 1.868,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- € 59,05 is toe te rekenen aan reiskosten;
- € 1.050,00 is toe te rekenen aan kosten voor een deskundigenrapport, waarbij dit bedrag moet worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting;
V. gelast dat de raad van de gemeente Apeldoorn aan Stichting Werkgroep voor Milieuzorg Apeldoorn het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt;
VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een schadevergoeding van € 2.000,00 aan Stichting Werkgroep voor Milieuzorg Apeldoorn;
VII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Stichting Werkgroep voor Milieuzorg Apeldoorn in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Borman
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Grinsven
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026
462
Bijlage
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
[…]
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
[…]
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
[…]
Bestemmingsplan "[locatie] Wenum Wiesel"
3.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Agrarisch - Landgoed' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
b. bedrijfswoningen ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’;
c. beroepsuitoefening aan huis;
[…]
e. nevenactiviteit van maximaal categorie 1 en gebruiksgerichte paardenhouderij van de in bijlage 1 bij deze regels behorende Lijst van toegelaten nevenactiviteiten;
[…]
g. recreatief medegebruik in de vorm van paardrijden, hobbymatig weiden van vee, […]
h. tuin en/of erf, paden, toegangsweg, in- en uitritten, parkeervoorzieningen ten behoeve van de bedrijfswoning;
[…]
met de daarbij behorende bouwwerken en voorzieningen.
3.6.6 Afwijkingsbevoegdheid voor nevenactiviteiten
Het bevoegd gezag kan bij omgevingsvergunning afwijken van het in lid 3 onder e en lid 3.5.8 bepaalde teneinde:
a. nevenactiviteiten in categorie 2 van de bij deze regels behorende Lijst van toegelaten nevenactiviteiten toe te staan;
b. nevenactiviteiten toe te staan die niet zijn genoemd in de Lijst van toegelaten nevenactiviteiten en die naar hun aard en invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met nevenactiviteiten die wel voorkomen op de lijst;
c. de maximale vloeroppervlakte die voor nevenactiviteiten gebruikt mag worden te vergroten, met uitzondering van nevenactiviteiten in de vorm van detailhandel en recreatieverblijven;
d. gebruik van gronden buiten het bouwvlak voor nevenactiviteiten toe te staan.
[…]