202401295/1/R3.
Datum uitspraak: 16 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
T.I.V. Beheer B.V., gevestigd in Hoornaar, gemeente Molenlanden,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 februari 2024 in zaak nr. 22/4589 in het geding tussen:
T.I.V. Beheer B.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden.
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2022 heeft het college onder oplegging van een last onder dwangsom T.I.V. Beheer B.V. gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ongedaan te maken door de tweede zelfstandige woonruimte in het pand op het perceel [locatie] in Hoornaar (het perceel) op te heffen, door de sanitaire voorzieningen en de keuken uit het appartement op de verdieping in dat pand te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 23 augustus 2022 heeft het college het door T.I.V. Beheer B.V. daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom, met herstel van de motivering, in stand gelaten. Daarbij heeft het college de last gewijzigd, in die zin dat T.I.V. Beheer B.V. de overtreding zal moeten opheffen door de sanitaire voorzieningen en de keuken uit één van de twee woningen in het pand op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de uitspraak van de rechtbank dan wel tot 6 weken na intrekking van het beroep.
Bij uitspraak van 2 februari 2024 heeft de rechtbank het door T.I.V. Beheer B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft T.I.V. Beheer B.V. hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij mondelinge uitspraak van 12 maart 2024 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen en bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de begunstigingstermijn zoals voor het laatst bepaald bij besluit van 4 oktober 2022 doorloopt totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemzaak.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 juli 2026, waar T.I.V. Beheer B.V., vertegenwoordigd door [persoon A] en [persoon B], bijgestaan door mr. J.R. van Manen, advocaat in Gorinchem, en G. Peters, en het college, vertegenwoordigd door K.M.A. Snijders, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 19 januari 2022 heeft het college aan T.I.V. Beheer B.V. een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. T.I.V. Beheer B.V. is eigenaresse van het bedrijfspand op het perceel. In dat bedrijfspand zijn twee woongedeeltes aanwezig. Op de eerste bouwlaag wonen [persoon A] en [persoon B]. Op de tweede bouwlaag woont hun zoon [persoon C]. Beide woongedeeltes beschikken over een slaapkamer, sanitaire voorzieningen en een woonkamer met keuken. De twee woongedeeltes zijn niet inpandig met elkaar verbonden.
3. Het perceel is op 20 oktober 2019 en 23 november 2020 door een toezichthouder van de gemeente Molenlanden bezocht, waarbij is geconstateerd dat er twee woningen aanwezig zijn. Er is slechts voor één bedrijfswoning een omgevingsvergunning verleend. Daarnaast is het gebruik van een tweede woning in strijd met artikel 4.1, aanhef en onder m, van de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dorpskern Hoornaar". Dat betekent volgens het college dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a van de Wabo. Het college is niet bereid om voor de tweede woning in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Nadat er op 26 november 2020 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom is verstuurd, heeft het college T.I.V. Beheer B.V. op 19 januari 2022 onder oplegging van een dwangsom gelast de overtredingen te beëindigen. De begunstigingstermijn is voor het laatst verlengd bij uitspraak van 12 maart 2024 van de voorzieningenrechter van de Afdeling, waarbij de Afdeling heeft bepaald dat die begunstigingstermijn doorloopt tot de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemzaak.
4. De rechtbank heeft het beroep van T.I.V. Beheer B.V. ongegrond verklaard, omdat het college volgens de rechtbank bevoegd was om handhavend op te treden en er geen bijzondere omstandigheden zijn die hadden moeten leiden tot het oordeel dat het college had moeten afzien van handhavend optreden. T.I.V. Beheer B.V. is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld.
Wettelijk kader
5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Hogerberoepsgronden
Is er sprake van een overtreding?
Strijd met het bestemmingsplan
6. T.I.V. Beheer B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden, omdat er geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 4.1, aanhef en onder m, van de planregels. Volgens T.I.V. Beheer B.V. moet er, anders dan de rechtbank heeft overwogen, worden gekeken naar het feitelijk gebruik van de woning voor de vraag of sprake is van twee bedrijfswoningen. Volgens T.I.V. Beheer B.V. is in dit geval sprake van één bedrijfswoning die bestaat uit twee woongedeeltes. Dit volgt uit het feit dat de bewoners in lijn met de definitie van een bedrijfswoning van artikel 1.16 van de planregels één huishouden vormen. De bedrijfswoning wordt namelijk bewoond door vader, moeder en zoon, die in vast verband met elkaar samenleven. Dat blijkt onder meer uit het feit dat zij al jarenlang nagenoeg elke dag samen lunchen, avondeten en voor elkaar zorgen in het geval van ziekte. Dat de bedrijfswoning twee keukens en twee badkamers bevat, waardoor de twee woongedeeltes theoretisch door twee huishoudens zouden kunnen worden gebruikt, maakt volgens T.I.V. Beheer B.V. niet dat in dit geval sprake is van twee bedrijfswoningen. Verder zijn de woongedeeltes gesitueerd in hetzelfde bedrijfspand en heeft de bedrijfswoning slechts één postadres. Dit zijn volgens T.I.V. Beheer B.V. eveneens aanwijzingen dat sprake is van één bedrijfswoning. Tot slot ligt de bedrijfswoning binnen het vlak met de aanduiding "bedrijfswoning", zodat ook om die reden geen strijd met het bestemmingsplan bestaat.
6.1. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder m, van de planregels is op het perceel één bedrijfswoning toegestaan. Die bedrijfswoning mag gelet op de definitie in artikel 1.16 van de planregels worden bewoond door het huishouden van een persoon wiens huisvesting daar noodzakelijk is gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein. Tussen partijen is in geschil of sprake is van één zelfstandige bedrijfswoning. De vraag of sprake is van een zelfstandige woning, dient te worden beoordeeld aan de hand van de feitelijke situatie. Van een zelfstandige woning is sprake indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1625, onder 3.1 en van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4254, onder 8.1). Niet in geschil is dat de woongedeeltes beide beschikken over een keuken, sanitaire voorzieningen en een slaapkamer. Verder zijn de woongedeeltes niet inpandig verbonden en hebben zij een eigen ingang. Gelet op die omstandigheden zijn de woongedeeltes naar het oordeel van de Afdeling te beschouwen als twee zelfstandige woningen. Dat de twee woongedeeltes feitelijk door één huishouden worden gebruikt, zoals T.I.V. Beheer B.V. betoogt, maakt dat niet anders. Er zijn namelijk twee zelfstandige woningen aanwezig. Dat is in strijd met het bestemmingsplan omdat het bestemmingsplan op het perceel één bedrijfswoning toestaat. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 4.1, aanhef en onder n, van de planregels, zodat het college bevoegd was om daar handhavend tegen op te treden.
Het betoog slaagt niet.
Bouwen zonder omgevingsvergunning
7. T.I.V. Beheer B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden, omdat er geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a van de Wabo. Daarover voert zij aan dat er voor het oprichten van de woning in het bedrijfsgebouw waar de familie [achternaam] woont, op 4 juli 2004 een bouwvergunning is verleend. In dat bedrijfsgebouw zijn daarna op de eerste verdieping een keuken en badkamer geplaatst. Die werkzaamheden waren volgens T.I.V. Beheer B.V. op grond van artikel 3, onderdeel 8, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) vergunningvrij, zodat daarvoor geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo nodig was. Dat betekent dat er geen bouwwerk staat dat zonder een benodigde omgevingsvergunning is gebouwd, zodat er ook geen overtreding is van artikel 2.3a van de Wabo.
7.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de bouwwerkzaamheden die zijn verricht in ieder geval bestaan uit het plaatsen van een keuken en een badkamer. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar wat zij onder 6.1 heeft overwogen, dat met die werkzaamheden een woning is gerealiseerd. Daargelaten of die werkzaamheden voldoen aan artikel 3, onderdeel 8, van bijlage II van het Bor, die werkzaamheden zijn in dit geval niet vergunningvrij. Artikel 5, eerste lid van bijlage II van het Bor bepaalt namelijk dat het aantal woningen gelijk moet blijven om van de vergunningvrije bouwmogelijkheden van artikel 3 van bijlage II van het Bor gebruik te kunnen maken. Omdat met de werkzaamheden een woning is gerealiseerd, zijn die werkzaamheden niet vergunningvrij. Dat betekent dat T.I.V. Beheer B.V. door de werkzaamheden zonder omgevingsvergunning uit te voeren, artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft overtreden. Omdat voor die werkzaamheden ook daarna geen omgevingsvergunning is verleend, is ook sprake van een overtreding van artikel 2.3a van de Wabo. Het college was dus bevoegd om daar handhavend tegen op te treden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Beginselplicht tot handhaving
8. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaargewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Bijzondere omstandigheden
Zorgvuldigheid legalisatieonderzoek
9. T.I.V. Beheer B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen zorgvuldig onderzoek naar legalisatiemogelijkheden heeft uitgevoerd. Daarover voert zij aan dat vergunningvrij een situatie kan worden gecreëerd die ruimtelijk bezien vergelijkbaar is met de huidige situatie. Volgens T.I.V. Beheer B.V. staat het bestemmingsplan namelijk toe dat één van de twee woongedeeltes wordt uitgebreid tot maximaal 600 m3 en kunnen daarin vergunningvrij meerdere badkamers en keukenblokken worden aangebracht. Het college staat bovendien toe dat [persoon A] en [persoon B], met hun zoon [persoon B], in de bedrijfswoning samenwonen. Aangezien het college dat in het legalisatieonderzoek niet heeft onderkend, is de beslissing op bezwaar onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
9.1. De Afdeling overweegt dat het college moet beoordelen of er concreet zicht op legalisatie bestaat van de feitelijke situatie waarvoor de last onder dwangsom is opgelegd, in dit geval de aanwezigheid van een tweede bedrijfswoning. De situatie waar T.I.V. Beheer B.V. op wijst ziet daar niet op, maar gaat over een andere situatie die volgens haar vergunningvrij kan worden gecreëerd. Alleen al daarom hoefde het college de door T.I.V. Beheer B.V. genoemde situatie niet te betrekken in het onderzoek naar legalisatiemogelijkheden. In wat T.I.V. Beheer B.V. heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college een onzorgvuldig onderzoek naar de legalisatiemogelijkheden heeft uitgevoerd. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
10. T.I.V. Beheer B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel door handhavend op te treden. Daarover voert zij aan dat uit het constateringsrapport van 20 oktober 2019 volgt dat sprake is van gelijke gevallen binnen de gemeente, waartegen niet handhavend wordt opgetreden. Dat volgt volgens haar ook uit de overgelegde adressenlijsten, waarmee, anders dan de rechtbank heeft overwogen, aannemelijk is gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen. Volgens T.I.V. Beheer B.V. moet het college in vergelijkbare gevallen wat betreft handhavingsbesluiten een algemene gedragslijn volgen. Volgens haar is onduidelijk waarom het college in dit geval wel handhavend optreedt, maar niet tegen alle vergelijkbare gevallen die op de overgelegde adressenlijsten staan.
10.1. Het is aan degene die een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, dat beroep te onderbouwen met concrete feiten en omstandigheden, die maken dat sprake is van gelijke gevallen die door het college ongelijk zijn behandeld.
10.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat T.I.V. Beheer B.V. niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen die door het college ongelijk behandeld worden. Daarvoor is de mededeling in het constateringsrapport onvoldoende. Verder heeft T.I.V. Beheer B.V. niet inzichtelijk gemaakt waarom de gevallen op de door haar overgelegde adressenlijst gelijk zijn aan haar eigen situatie, zodat ook daarin geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handhavend tegen T.I.V. Beheer B.V. heeft opgetreden.
Het betoog slaagt niet.
Prioriteitstelling handhavingsbeleid
11. T.I.V. Beheer B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college een zorgvuldige belangenafweging had moeten maken, omdat de overtreding op grond van het gemeentelijke handhavingsbeleid een lage prioriteit heeft. Volgens T.I.V. Beheer B.V. moet het college in zo’n geval inzichtelijk maken waarom hij desondanks overgaat tot handhaving. Temeer omdat het college in vergelijkbare gevallen niet tot handhaving overgaat en er in dit geval ook geen handhavingsverzoek is ingediend.
11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:183, onder 8.2) is prioriteitstelling toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Maar de keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen geldt niet als een bijzondere omstandigheid die maakt dat het college van handhaving had moeten afzien. Dat de overtreding op grond van het gemeentelijke handhavingsbeleid een lage prioriteit heeft, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat daartegen niet handhavend opgetreden kan worden. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het handhavingsbeleid er niet toe strekt dat tegen overtredingen met een lage prioriteit, zoals hier aan de orde, nooit kan worden opgetreden. Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard, omdat in strijd met het bestemmingsplan een woning is gecreëerd. Het college heeft gelet daarop aan het belang van handhaving meer gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van T.I.V. Beheer B.V. Dat geen handhavingsverzoek is ingediend, maakt voorgaande niet anders. Het gemeentelijke handhavingsbeleid bepaalt alleen voor overtredingen met prioriteit 0, dat pas tot handhaving wordt overgegaan als daartoe een verzoek is gedaan. Op de zitting heeft het college desgevraagd toegelicht dat de overtreding die hier aan de orde is op grond van dat beleid wordt aangemerkt met prioriteit 1, zodat een verzoek op grond van dat beleid niet nodig is om tot handhaving over te gaan. In wat T.I.V. Beheer B.V. heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid, die maakt dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
De last is te verstrekkend
12. T.I.V. Beheer B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last verder strekt dan nodig is om de overtreding te beëindigen. Daarover voert zij aan dat er alternatieve mogelijkheden zijn om de vermeende overtreding op te heffen. In dat kader wijst zij op de mogelijkheid tot het staken en gestaakt houden van het gebruik van een van de woongedeeltes, zodat het woongedeelte op de eerste verdieping als kantoorruimte kan worden gebruikt en niet langer sprake is van twee bedrijfswoningen. Het is volgens T.I.V. Beheer B.V. niet ongebruikelijk dat in een kantoor sanitaire voorzieningen en een keuken aanwezig zijn. Bovendien heeft het college deze mogelijkheid in het verweerschrift erkend. Daarin staat namelijk dat voor het opheffen van de strijd met het bestemmingsplan voldoende is dat de woning niet meer als zodanig wordt gebruikt. Daarnaast volgt uit een in opdracht van T.I.V Beheer B.V. uitgevoerd legalisatieonderzoek dat de overtreding kan worden beëindigd door het realiseren van een inpandige doorgang, waardoor de twee woongedeelten worden verbonden en sprake is van één woning. Op die mogelijkheid is de rechtbank volgens T.I.V. Beheer B.V. ten onrechte niet ingegaan. Daarnaast voert T.I.V. Beheer B.V. aan dat de last, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dwingend verplicht tot het verwijderen van de keuken en de sanitaire voorzieningen uit één van de twee woongedeeltes. In dat kader brengt zij naar voren dat een overtreder de keuze moet worden gelaten op welke wijze hij de overtreding beëindigt. Als die keuze niet wordt geboden, terwijl er andere mogelijkheden zijn, moet het dwangsombesluit volgens T.I.V. Beheer B.V. alleen al daarom worden vernietigd. Aangezien er in dit geval andere mogelijkheden zijn, had de rechtbank de beslissing op bezwaar moeten vernietigen.
12.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat de last niet te verstrekkend is. Daarover overweegt de rechtbank dat de tweede woning op eenvoudige wijze in gebruik kan worden genomen, als de last slechts zou zien op het staken van het gebruik. In dat kader wijst de rechtbank op een uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1433. Daarnaast volgt uit het verweer van het college volgens de rechtbank, dat aan T.I.V. Beheer B.V. de keuze wordt gelaten om de overtreding op te heffen op de wijze die zij zelf passend acht.
12.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraken van 17 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1590 en 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2852) vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraken van 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2303 en van 20 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1247) kan de rechtvaardiging voor het opleggen van een last onder dwangsom uitsluitend gelegen zijn in het feit dat sprake is van een overtreding van het bepaalde bij of krachtens een wettelijk voorschrift. Dit betekent dat de last onder dwangsom uitsluitend kan zijn gericht op de beëindiging van die overtreding. Daarbij dient de overtreder een keuze te worden gelaten ten aanzien van de middelen die hij wenst toe te passen om aan de overtreding een einde te maken.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3751, is een last die ziet op het beëindigen van de overtreding in beginsel niet te verstrekkend.
12.3. In de beslissing op bezwaar van 23 augustus 2024 is de last als volgt geformuleerd:
"T.I.V. Beheer B.V. zal de overtreding moeten opheffen, door binnen 6 weken na dagtekening van deze brief de tweede zelfstandige woonruimte als zodanig op te heffen, door de sanitaire voorzieningen en de keuken uit één van de twee woningen in het bedoelde pand op het perceel [locatie] (kadastraal bekend: B 1321) te Hoornaar te verwijderen en verwijderd te houden. Indien niet binnen de begunstigingstermijn van 6 weken de tweede zelfstandige woonruimte als zodanig is opgeheven door de sanitaire voorzieningen en de keuken uit één van de twee woningen in het bedoelde pand op het perceel [locatie] (kadastraal bekend: B 1321) te Hoornaar te verwijderen en verwijderd te houden, verbeurt T.I.V. Beheer B.V. van rechtswege een dwangsom van € 1.500,- per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 15.000,-."
Naar het oordeel van de Afdeling schrijft de last in de beslissing op bezwaar daarmee dwingend voor dat de overtreding moet worden opgeheven door het treffen van de in dat besluit voorgeschreven herstelmaatregel. Daarin staat namelijk dat T.I.V. Beheer B.V. de overtreding zal moeten opheffen door de sanitaire voorzieningen en de keuken uit één van de twee woningen te verwijderen en verwijderd te houden. Dat betekent dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, T.I.V. Beheer B.V. niet de keuze heeft om de overtreding op een andere wijze op te heffen. Het college heeft daarover op de zitting toegelicht dat hij heeft beoogd T.I.V. Beheer B.V. wel de keuze te laten in de wijze waarop zij de overtreding opheft. Daarbij heeft het college op de zitting erkend dat er verschillende mogelijkheden zijn om de overtreding op te heffen. Dat betekent dat het besluit over de oplegging van de last onder dwangsom in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Conclusie
13. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 augustus 2022 alsnog gerond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 3:2, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen, voor zover daarin staat dat T.I.V. Beheer B.V. de overtreding zal moeten opheffen door het verwijderen en verwijderd houden van de sanitaire voorzieningen en de keuken uit één van de twee woningen.
14. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat het besluit van 23 augustus 2022 wordt gewijzigd, in die zin dat daarin als herstelmaatregel wordt opgenomen dat de overtreding kan worden beëindigd door de sanitaire voorzieningen en de keuken uit één van de twee woningen te verwijderen en verwijderd te houden. Dat betekent dat T.I.V. Beheer B.V. de keuze wordt gelaten om de overtreding op een andere manier te beëindigen. Hierbij betrekt de Afdeling dat het college heeft beoogd die keuze bij T.I.V. Beheer B.V. te laten en heeft onderkend dat, zoals T.I.V. Beheer B.V. heeft betoogd, er verschillende mogelijkheden zijn om de overtreding op te heffen. Om de formulering van de last in overeenstemming te brengen met de bedoeling van het college, zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door de last te herformuleren op de in de beslissing aangeduide wijze.
Daarnaast zal de Afdeling bepalen dat de begunstigingstermijn wordt gesteld op 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak. De Afdeling zal tot slot bepalen dat deze uitspraak in de plaats van het besluit van 23 augustus 2022 treedt, voor zover dat wordt vernietigd.
15. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 februari 2024 in zaak nr. 22/4589;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden van 23 augustus 2022 met kenmerk 1148965, voor zover daarin staat:
"T.I.V. Beheer B.V. zal de overtreding moeten opheffen, door binnen 6 weken na dagtekening van deze brief de tweede zelfstandige woonruimte als zodanig op te heffen, door de sanitaire voorzieningen en de keuken uit één van de twee woningen in het bedoelde pand op het perceel [locatie] (kadastraal bekend: B 1321) te Hoornaar te verwijderen en verwijderd te houden. Indien niet binnen de begunstigingstermijn van 6 weken de tweede zelfstandige woonruimte als zodanig is opgeheven door de sanitaire voorzieningen en de keuken uit één van de twee woningen in het bedoelde pand op het perceel [locatie] (kadastraal bekend: B 1321) te Hoornaar te verwijderen en verwijderd te houden, verbeurt T.I.V. Beheer B.V. van rechtswege een dwangsom van € 1.500,- per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 15.000,-.";
V. bepaalt dat de last onder dwangsom als volgt komt te luiden: "T.I.V. Beheer B.V. zal de overtreding moeten opheffen, door binnen 6 weken na dagtekening van deze brief de tweede zelfstandige woning als zodanig op te heffen. Dat kan zij doen door de sanitaire voorzieningen en de keuken uit één van de twee woningen in het bedoelde pand op het perceel [locatie] (kadastraal bekend: B 1321) te Hoornaar te verwijderen en verwijderd te houden. Indien niet binnen de begunstigingstermijn van 6 weken de tweede zelfstandige woonruimte als zodanig is opgeheven in het bedoelde pand op het perceel [locatie] (kadastraal bekend: B 1321) te Hoornaar, verbeurt T.I.V. Beheer B.V. van rechtswege een dwangsom van € 1.500,- per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 15.000,-.";
VI. stelt de begunstigingstermijn voor het beëindigen van de overtreding op 12 weken na verzending van deze uitspraak;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 23 augustus 2022, voor zover dat is vernietigd;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden tot vergoeding van bij T.I.V. Beheer B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.792,63, waarvan € 2.768,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden aan T.I.V. Beheer B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 924,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
w.g. Van den Biggelaar
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026
BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 5:32a
1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
Artikel 8:72
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.
[…]
3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
[…]
b. zijn uitspraak in plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
[…].
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
Artikel 2.3a
1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II
Artikel 3
[…]
8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
Artikel 5
1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
[…].
Bestemmingsplan "Dorpskern Hornaar"
Artikel 1.16
bedrijfs- of dienstwoning
een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die slechts is bestemd voor de bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar noodzakelijk is, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein.
Artikel 4.1, aanhef en onder m
De voor ‘bedrijf’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
m. ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ één bedrijfswoning;
[…].