ECLI:NL:RVS:2026:5507

202600737/1/A2.

Datum uitspraak: 16 september 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de Dienst Toeslagen,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 29 januari 2026 in zaak nr. 25/2919 in het geding tussen:

[wederpartij]

en

de Dienst Toeslagen.

Procesverloop

Bij besluit van 1 oktober 2024 heeft de Dienst Toeslagen een aanvraag van [wederpartij] in het kader van de hersteloperatie toeslagen afgewezen.

Bij besluit van 1 april 2025 heeft de Dienst Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 29 januari 2026 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 april 2025 vernietigd, en bepaald dat de Dienst Toeslagen een nieuw besluit op het bezwaar neemt.

Tegen deze uitspraak heeft de Dienst Toeslagen hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Dienst Toeslagen heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 juli 2026, waar de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en [wederpartij], vertegenwoordigd via videoverbinding door mr. J.A. van Gemeren, advocaat in Rotterdam, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. [wederpartij] heeft op 12 augustus 2024 een zogenaamde herbeoordeling van kinderopvangtoeslag aangevraagd in het kader van de hersteloperatie toeslagen. De Dienst Toeslagen heeft de aanvraag zonder een inhoudelijke beoordeling afgewezen, omdat de aanvraag na afloop van de wettelijke termijn op 1 januari 2024 is ingediend (artikel 6.1 van de Wet hersteloperatie toeslagen (de Wht)) en er geen bijzondere omstandigheden zijn om een uitzondering te maken.

2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Dienst Toeslagen onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de hardheidsclausule niet is toegepast in het geval van [wederpartij]. Zij heeft daarbij overwogen dat de Dienst Toeslagen onvoldoende heeft gemotiveerd dat [wederpartij], wonend op Curaçao, in redelijkheid op de hoogte had kunnen en moeten zijn van de termijn voor het kunnen doen van een aanvraag om herbeoordeling. Volgens de rechtbank is niet aannemelijk gemaakt dat ouders die naar Curaçao zijn verhuisd, zijn bereikt via de door de Dienst Toeslagen genoemde kanalen, die zijn gebruikt om de gedupeerden van de toeslagenaffaire op de hoogte te stellen van de hersteloperatie. De Dienst Toeslagen heeft ook niet kunnen toelichten waarom aan [wederpartij] geen brief is gestuurd en hoe is bepaald aan welke ouders wel brieven zijn gestuurd en aan welke ouders niet. [wederpartij] heeft aannemelijk gemaakt dat zij niet wist en in redelijkheid niet kon weten dat de aanmeldtermijn voor compensatie in het kader van de hersteloperatie toeslagen op 1 januari 2024 afliep. Gelet op de ruimte die de Dienst Toeslagen heeft bij het toepassen van de hardheidsclausule, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om het geschil definitief te beslechten, en hem opgedragen om opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] te beslissen en daarbij haar uitspraak in acht te nemen.

3. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft, naar aanleiding van het verzoek van de Dienst Toeslagen, in haar uitspraak van 7 april 2026 in zaak nr. 202600737/2/A2 bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de Dienst Toeslagen niet opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] hoeft te beslissen voordat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.

Hoger beroep van de Dienst Toeslagen

4. De Dienst Toeslagen voert aan dat hij op grond van artikel 9.1, eerste lid, van de Wht, kan afwijken van artikel 6.1, eerste lid, van de Wht, waarin de aanvraagtermijn is geregeld, voor zover toepassing daarvan gelet op het doel of de strekking ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor degene die aanspraak wil maken op de toekenning van compensatie. De staatssecretaris van Financiën heeft in een brief van 24 november 2023 aan de Tweede Kamer onder meer benadrukt dat ouders die zich in een bijzondere en/of schrijnende situatie bevinden, waardoor het niet eerder mogelijk was om zich aan te melden, de kans moeten krijgen hun zaak te laten beoordelen. Met andere woorden, de ouder kan dan een beroep doen op de hardheidsclausule. De ouder dient in dat geval aan te geven waarom sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding en in welke schrijnende situatie de ouder zich bevond.

Bij de vraag of een termijnoverschrijding verschoonbaar is, wordt door de Dienst Toeslagen aansluiting gezocht bij de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven over de overschrijding van de bezwaar- en beroepstermijnen. Hierbij wordt als uitgangspunt genomen dat bijzondere omstandigheden die gedurende het jaar vóór de deadline hebben plaatsgevonden, kunnen hebben gezorgd voor een tijdelijke beperking van het doenvermogen, zodat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Naast de vraag of sprake is van een bijzondere omstandigheid wordt door de Dienst Toeslagen ook gekeken of hij iets heeft gedaan of nagelaten wat ervoor heeft gezorgd dat de aanvraag te laat is binnengekomen. Verder wordt bij de beoordeling meegewogen of de aanvraag zo spoedig mogelijk als redelijkerwijs kan worden verlangd is ingediend. De Dienst Toeslagen wijst erop dat iedere casus op zijn eigen merites wordt beoordeeld.

5. Gelet op het bovenstaande betoogt de Dienst Toeslagen dat de enkele omstandigheid dat [wederpartij] niet wist en redelijkerwijs niet kon weten dat de aanmeldtermijn voor compensatie op 1 januari 2024 afliep, gelet op de ratio van de bepaling, niet kan leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard zoals in artikel 9.1, eerste lid, van de Wht. De rechtbank heeft hiermee een onjuiste uitleg gegeven aan het toetsingskader, die ongewenste gevolgen heeft voor de algehele uitvoeringspraktijk. Er kan wel sprake zijn van een onbillijkheid van overwegende aard als de ouder vanwege een beperkt doenvermogen niet wist en redelijkerwijs niet kon weten dat de aanmeldtermijn op 1 januari 2024 afliep. Dit sluit aan bij de rechtspraak van de Afdeling en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Omdat in deze zaak niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die hebben kunnen maken dat [wederpartij] verhinderd was om binnen de gestelde termijn een aanvraag in te dienen, is geen sprake van een onbillijkheid van overwegende aard waardoor de hardheidsclausule had moeten worden toegepast.

Daarnaast heeft de rechtbank volgens de Dienst Toeslagen miskend dat [wederpartij] redelijkerwijs wel kon weten dat de termijn voor het kunnen doen van een aanvraag om herbeoordeling op 1 januari 2024 afliep. De Dienst Toeslagen heeft zich actief ingezet om via allerlei landsoverstijgende kanalen mogelijke gedupeerden van de toeslagenaffaire te informeren over de hersteloperatie. Het is de eigen verantwoordelijkheid van [wederpartij] om op de hoogte te zijn van de voor haar relevante maatschappelijk ontwikkelingen. Ook kan het feit dat [wederpartij] geen brief heeft ontvangen geen rechtvaardiging vormen voor het overschrijden van de termijn, aldus de Dienst Toeslagen.

5.1. In de Wht is in artikel 9.1, eerste lid, een hardheidsclausule opgenomen op grond waarvan de Dienst Toeslagen kan afwijken van de aanvraagtermijn in artikel 6.1, eerste lid, van de Wht, voor zover toepassing van de aanvraagtermijn, gelet op het doel of de strekking daarvan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor de aanvrager.

5.2. In de memorie van toelichting is als artikelsgewijze toelichting bij de hardheidsclausule het onderstaande opgenomen.

"In de hoofdstukken 2 tot en met 4 en 6 is geregeld wie, onder welke voorwaarden in het kader van de hersteloperatie toeslagen in aanmerking komt voor een herstelregeling, welke aanvraagtermijn daarbij geldt, binnen welke termijn het betrokken bestuursorgaan moet beslissen en hoe de uitbetaling is geregeld. Dit biedt rechtszekerheid voor de rechtszoekenden, draagt bij aan gelijke behandeling van gelijke gevallen en is van belang vanuit het oogpunt van democratische controle. De artikelen die in artikel 9.1, eerste en tweede lid, worden genoemd, geven op onderdelen voldoende beoordelingsruimte om rekening te houden met de bijzondere omstandigheden in een individueel geval. Zij bevatten echter ook elementen die het bestuursorgaan weinig ruimte laten. Daar is bewust voor gekozen. Dit heeft echter het nadeel dat, als zich een bijzondere situatie voordoet waarin niet is voorzien en waarin toepassing van deze wetsbepalingen tot een zeer onbillijke uitkomst leidt, zij weinig mogelijkheden bieden om die uitkomst te verzachten. Met het oog op dergelijke gevallen wordt voorgesteld om in artikel 9.1 een hardheidsclausule op te nemen die het betrokken bestuursorgaan de bevoegdheid geeft om in een schrijnend geval af te wijken van de daarin genoemde artikelen. Een belangrijke voorwaarde daarbij is dat vasthouden aan de toepassing van de betreffende bepaling voor degene die verzocht om toekenning van een van de genoemde herstelregelingen zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.

Omdat de hardheidsclausule juist is bedoeld voor niet precies te voorziene gevallen is vooraf niet aan te geven welke bijzondere omstandigheden toepassing van de hardheidsclausule zouden kunnen rechtvaardigen. Op basis van ervaring met de uitvoering van de herstelregelingen kan op termijn in een beleidsregel worden uitgewerkt onder welke voorwaarden de bepaling toegepast zal worden." (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, blz. 162).

5.3. Bij overschrijding van de aanvraagtermijn in artikel 6.1, eerste lid, van de Wht kan de hardheidsclausule worden toegepast. Daarvoor moet op grond van artikel 9.1, eerste lid, van de Wht sprake zijn van een situatie waarbij de handhaving van de uiterste aanvraagtermijn leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. De Dienst Toeslagen heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht hoe hij deze hardheidsclausule toepast. De strikte handhaving van de op zichzelf ruim gestelde aanvraagtermijn van artikel 6.1, eerste lid, van de Wht kan in bijzondere situaties onbillijk uitpakken, waardoor toepassing van deze bepaling achterwege moet blijven. Voor de vraag wanneer sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard, zoekt de Dienst Toeslagen in dat soort gevallen aansluiting bij de situaties, zoals genoemd in de rechtspraak van de bestuursrechter na de uitspraak van de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 30 januari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:31), waarin een termijnoverschrijding bij het indienen van een bezwaar- of beroepschrift op grond van artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht verschoonbaar wordt geacht. Dat betekent dat als er sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de aanvrager geen of slechts een gering verwijt kan worden gemaakt, waardoor de overschrijding van de termijn niet aan de aanvrager kan worden toegerekend, en de aanvrager zo spoedig mogelijk als redelijkerwijs kon worden verlangd alsnog de aanvraag heeft ingediend, de hardheidsclausule wordt toegepast en de aanvraag alsnog in behandeling wordt genomen. Tot deze omstandigheden kunnen behoren de schrijnende omstandigheden die in andere gevallen aanleiding geven tot toepassing van de hardheidsclausule van artikel 9.1, eerste lid, van de Wht, zoals ernstige medische omstandigheden of andere ontwrichtende persoonlijke omstandigheden (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:456, ro. 7.3). Het moet hierbij gaan om omstandigheden die zich hebben voorgedaan gedurende een relevant deel van de aanvraagtermijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Dienst Toeslagen de toepassing van deze bevoegdheid zo mogen vormgeven.

Met het toepassen van de hardheidsclausule wordt een uitzondering gemaakt op de gebruikelijke toepassing van de regel. Dat betekent dat degene die er een beroep op doet, in ieder geval inzichtelijk moet maken waar de bijzonderheid of schrijnendheid die maken dat de aanvrager geen of slechts een gering verwijt kan worden gemaakt, in zijn of haar situatie uit bestaat, en dit zo concreet mogelijk dient te onderbouwen.

5.4. In deze zaak heeft [wederpartij] aangevoerd dat het indienen van de aanvraag na het verstrijken van de termijn in artikel 6.1 van de Wht, niet aan haar kan worden toegerekend, omdat zij niet op de hoogte was van de hersteloperatie. [wederpartij] stelt dat de Dienst Toeslagen gehouden is om iedere ouder te bereiken en te compenseren.

5.5. In de Wht is geen bepaling opgenomen die de Dienst Toeslagen expliciet verplicht om ouders actief en/of persoonlijk te informeren over de aanvraagtermijn in artikel 6.1 van de Wht. In de memorie van toelichting van de Wht zijn wel verschillende wijzen genoemd waarmee de Dienst Toeslagen gedupeerde ouders in het buitenland moet proberen te bereiken. In de memorie van toelichting van de Wht staat het volgende:

"Wel is besloten om ouders actief te benaderen als bij de Belastingdienst bekend is dat er een grote kans bestaat dat zij gedupeerd zijn, bijvoorbeeld omdat zij deel uitmaakten van een CAF-zaak of een O/GS-kwalificatie hadden." (zie Kamerstukken II, 2021-2022, 36 151, nr. 3, p. 17-18), en "Tot slot is het van belang is dat alle gedupeerden op de hoogte zijn van de hersteloperatie, dus ook gedupeerden die in het buitenland wonen. De Belastingdienst/Toeslagen probeert hen te bereiken via brieven, Facebook en Twitter. De website van herstel toeslagen is ook in het Engels beschikbaar. Daarnaast is er een speciale website met informatie voor ouders die in het buitenland wonen." (zie Kamerstukken II, 2021-2022, 36 151, nr. 3, p. 60).

5.6. De Dienst Toeslagen heeft op de zitting toegelicht dat hij, in de beginfase van de hersteloperatie, aan ouders waarvan bekend was dat een grote kans bestaat dat zij gedupeerd zijn, zoals bijvoorbeeld ouders die behoorden tot bepaalde CAF-groepen, een brief heeft gestuurd. Verder heeft de Dienst Toeslagen via meerdere landsoverstijgende kanalen en sociale media, waaronder Facebook, geprobeerd de hersteloperatie onder de aandacht te brengen. Ook is een speciale website opengesteld voor gedupeerden ouders die in het buitenland wonen. [wederpartij] heeft geen aanknopingspunten naar voren gebracht om aan deze stelling van de Dienst Toeslagen te twijfelen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Dienst Toeslagen zich voldoende ingespannen om [wederpartij] in de gelegenheid te stellen zich te informeren over de hersteloperatie. Niet is gebleken dat er onvoldoende middelen waren voor [wederpartij] om op de hoogte te raken van de hersteloperatie en de aanvraagtermijn in artikel 6.1 van de Wht. Anders dan de rechtbank, acht de Afdeling daarom niet aannemelijk dat [wederpartij] redelijkerwijs niet kon weten dat de aanvraagtermijn voor compensatie op 1 januari 2024 afliep. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de ouder ook een eigen verantwoordelijkheid heeft om zich op de hoogte te stellen van relevante en toegankelijke berichtgeving over de hersteloperatie. Dit betekent dat onder deze omstandigheden uit het enkele gegeven dat [wederpartij] stelt feitelijk niet op de hoogte te zijn geweest van de hersteloperatie en de aanvraagtermijn in artikel 6.1 van de Wht, niet kan volgen dat het te laat indienen van de aanvraag niet aan haar kan worden toegerekend.

5.7. In bezwaar en beroep zijn door [wederpartij] meerdere bijkomende omstandigheden aangevoerd. In 2018 is haar moeder overleden, in 2020 is haar zus overleden, en zij heeft vóór 2023 haar levenloze broer aangetroffen, wat een traumatische ervaring voor haar was. Zij draagt nu de dagelijkse zorg voor haar gehandicapte broer. Volgens [wederpartij] zijn dit bijzondere omstandigheden waardoor de termijnoverschrijding, met toepassing van de hardheidsclausule, niet aan haar zou kunnen worden toegerekend.

5.8. De omstandigheden die [wederpartij] heeft aangevoerd zijn geen bijzondere omstandigheden waardoor haar geen of slechts een gering verwijt kan worden gemaakt en de termijnoverschrijding niet aan haar kan worden toegerekend. Zoals eerder is besproken onder 5.3 van deze uitspraak moet een bijzondere omstandigheid zich voordoen gedurende een relevant deel van de aanvraagtermijn. Ouders hebben vanaf medio 2020 tot en met 1 januari 2024 de gelegenheid gehad om een aanvraag om herbeoordeling in het kader van de hersteloperatie in te dienen. Hoewel het overlijden van haar eerste- en tweedegraads familielid ingrijpend moet zijn geweest voor [wederpartij], is dit een omstandigheid die zich heeft voorgedaan in 2018 en 2020, en daarmee niet gedurende een relevant deel van de aanvraagtermijn. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij door deze omstandigheden niet in staat was om de aanvraag tijdig in te dienen. Daarnaast heeft [wederpartij] niet duidelijk gemaakt of en welke handicap haar broer heeft en waarom die handicap zou kwalificeren als een ernstige ziekte. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat zij mantelzorg verricht. De enkele stelling dat zij de dagelijkse zorg draagt voor haar gehandicapte broer, zonder stukken ter onderbouwing daarvan, is onvoldoende om te kunnen concluderen dat sprake is van een bijzondere omstandigheid waardoor het te laat indienen van de aanvraag niet aan haar kan worden toegerekend.

5.9. De aanvraag van [wederpartij] is ingediend na het eindigen van de aanvraagtermijn op 1 januari 2024. Omdat er geen bijzondere omstandigheden zijn waardoor het indienen van de aanvraag na afloop van de termijn in artikel 6.1, eerste lid, van de Wht, niet aan [wederpartij] kan worden toegerekend, leidt toepassing van artikel 6.1, eerste lid, van de Wht, niet tot een onbillijkheid van overwegende aard. De Dienst Toeslagen heeft in de omstandigheden van [wederpartij] daarom geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van de hardheidsclausule de aanvraag inhoudelijk te beoordelen.

5.10. Het betoog van de Dienst Toeslagen slaagt.

Conclusie

6. Het hoger beroep van de Dienst Toeslagen is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, verklaart de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 1 april 2025 ongegrond. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag van [wederpartij] in het kader van de hersteloperatie door de Dienst Toeslagen in stand blijft.

7. De Dienst Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van de Dienst Toeslagen gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 januari 2026 in zaak nr. 25/2919;

III. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de Dienst Toeslagen van 1 april 2025 ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.

w.g. De Poorter

voorzitter

w.g. Yildiz

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026

594-1177