ECLI:NL:RVS:2026:5522

202307785/1/R1.

Datum uitspraak: 16 september 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Veere,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 14 november 2023 in zaak nr. 23/2185 in het geding tussen:

1. [wederpartij sub 1], wonend te [woonplaats];

2. [wederpartij sub 2]., gevestigd te [woonplaats],

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 30 augustus 2022 heeft het college het verzoek van [wederpartij sub 1] om handhavend optreden tegen het voorgenomen gebruik van het landhuis aan de [locatie], gemeente Veere, afgewezen.

Bij besluit van 21 maart 2023 heeft het college het door [wederpartij sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de motivering van dat besluit aangevuld.

Bij uitspraak van 14 november 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 30 augustus 2022 en 21 maart 2023 vernietigd en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het besluit van 21 maart 2023.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

[wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft inlichtingen verschaft.

[wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 augustus 2026, waar het college, vertegenwoordigd door R. Vereecke en T.A.E. Koole, en [wederpartij sub 1], vergezeld door H.N.M.F. Six, bijgestaan door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat in Den Haag, en [wederpartij sub 2], vertegenwoordigd en bijgestaan door de hiervoor genoemde personen, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 13 mei 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] zijn eigenaar van het perceel [locatie]. Het college heeft op 21 april 2022 een zogeheten principeverzoek voor recreatieve exploitatie van het landgoed afgewezen. Om een besluit over de rechtmatigheid van het voorgenomen gebruik uit te lokken heeft [wederpartij sub 1] het college op 13 mei 2022 gevraagd om handhavend op te treden tegen de recreatieve verhuur van het hoofdhuis op het perceel en het gebruik van een bijgebouw als dienstwoning. Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen. Het standpunt van het college is dat het voorgenomen gebruik in strijd is met het bestemmingsplan "5e herziening Buitengebied Veere". Het college zag evenwel geen aanleiding voor het preventief opleggen van een last onder dwangsom.

3. In hoger beroep bestrijdt het college uitsluitend het oordeel van de rechtbank dat recreatieve verhuur van het hoofdhuis en het gebruik van een bijgebouw als dienstwoning niet in strijd is met het bestemmingsplan.

4. Ter plaatse gold op 30 augustus 2022 en 21 maart 2023 het bestemmingsplan "5e herziening Buitengebied Veere". Daarin had het perceel, voor zover hiervan belang, de bestemming "Wonen-Landgoed".

Is het voorgenomen gebruik in strijd met het bestemmingsplan?

5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat recreatieve verhuur van het hoofdhuis op het perceel en het gebruik van het bijgebouw als dienstwoning niet in strijd is met het bestemmingsplan.

5.1. Artikel 22.1 van de planregels luidt: "De voor 'Wonen - Landgoed' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. de huisvesting van personen in landhuizen, alsmede voor het behoud en herstel van de aanwezige landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwetenschappelijke waarden;

b. ter plaatse van de aanduiding 'wonen': wonen;

[…]

alsmede voor:

f. bijbehorende voorzieningen zoals wandel- en fietspaden, landschapstuinen, ontsluitingswegen, parkeervoorzieningen en waterhuishoudkundige voorzieningen."

In artikel 1.23 is "bijgebouw" als volgt gedefinieerd: "een al dan niet vrijstaand gebouw, dat in bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw."

In artikel 1.40 is "hoofdgebouw" als volgt gedefinieerd: "een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn aard, functie, constructie of afmetingen, dan wel gelet op de bestemming als belangrijkste gebouw valt aan te merken."

In artikel 1.79 is "recreatief verblijf" als volgt gedefinieerd: "een niet langdurig verblijf van één of meerdere personen met of zonder overnachting die hun vaste woon- of verblijfplaats elders hebben."

Artikel 35.2, aanhef en onder b, luidt: "Tot een gebruik, strijdig met de gegeven bestemmingen, wordt in ieder geval niet het volgende gebruik van de gronden en bouwwerken gerekend: vormen van gebruik als bedoeld in 35.1 die verenigbaar zijn met het doel waarvoor de grond ingevolge de bestemming, de bestemmingsomschrijving en/of de overige regels mag worden gebruikt."

5.2. Volgens artikel 22.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de gronden bestemd voor de huisvesting van personen in landhuizen. Volgens artikel 22.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn deze gronden ter plaatse van de aanduiding "wonen" bestemd voor wonen. Die aanduiding heeft het perceel niet. De vraag die partijen verdeeld houdt, is hoe "huisvesting van personen" in dit geval moet worden uitgelegd. Het college stelt zich op het standpunt dat er ter plaatse alleen mag worden gewoond, omdat er binnen de bestemming "Wonen-Landgoed" geen aanduidingen zijn die vormen van recreatief verblijf mogelijk maken. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] stellen dat de termen "wonen" en "huisvesting" geen synoniemen van elkaar zijn en dat de huisvesting van personen niet is beperkt tot wonen. De planregels bevatten geen omschrijving van de termen "huisvesting" of "wonen". De Afdeling deelt de opvatting van het college dat de term "wonen" in het algemeen spraakgebruik een zekere duurzaamheid vereist. De Afdeling deelt echter ook de opvatting van [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] dat de term "huisvesting" een ruimere strekking heeft. Volgens "Van Dale" is "huisvesting" een gelegenheid om te verblijven en is "huisvesten" een (tijdelijk) verblijf verschaffen. Omdat in artikel 22.1, aanhef en onder a, van de planregels niet is geregeld welk doel de huisvesting moet dienen, is huisvesting ten behoeve van een recreatief verblijf niet uitgesloten. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het verschaffen van recreatief verblijf niet in strijd is met artikel 22.1, aanhef en onder a, van de planregels.

5.3. Het college betoogt echter terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het bijgebouw als dienstwoning door een beheerder niet in strijd is met het bestemmingsplan. In artikel 22 van de planregels zijn geen specifieke gebruiksregels opgenomen voor bijgebouwen, behalve artikel 22.5.1 met een regeling voor aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsactiviteiten. Dat betekent dat voor het toegestane gebruik het bepaalde in artikel 22.1 van de planregels geldt. Zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen, heeft het perceel niet de aanduiding "wonen". Dat betekent dat het toegestane gebruik wordt beperkt door het bepaalde in artikel 22.1, aanhef en onder a, van de planregels dat het huisvesten van personen plaatsvindt in landhuizen. De Afdeling ziet, gelet op de definitie van "bijgebouw" in artikel 1.23 van de planregels, redelijkerwijs geen aanknopingspunten om aan te nemen dat een bijgebouw een landhuis is. Anders dan de rechtbank, ziet de Afdeling ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het gebruik van een dienstwoning nodig is voor het behoud en herstel van de aanwezige landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwetenschappelijke waarden. Dat betekent dat de rechtbank ten onrechte geen overtreding op dit punt heeft aangenomen.

Het betoog slaagt in zoverre.

Conclusie

6. Het hoger beroep is gegrond.

7. Het college is uitsluitend opgekomen tegen de overwegingen van de rechtbank over de uitleg van het bestemmingsplan. De conclusie van de rechtbank dat het college ten tijde van de besluitvorming om de verkeerde reden heeft afgezien van handhaving, blijft overeind. Dat brengt met zich dat - ondanks dat het hoger beroep van het college gegrond is - de uitspraak van de rechtbank niet moet worden vernietigd. Door de uitspraak van de rechtbank hoefde het college geen nieuw besluit te nemen. Dat wijzigt ook niet met deze uitspraak van de Afdeling.

8. Omdat het hoger beroep van het college gegrond is, hoeft het college geen proceskosten van [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het hoger beroep gegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.

w.g. De Groot

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Wijgerde

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026

672